纵跨地方与全球的治理逻辑——对话清华大学杨雪冬教授
本期嘉宾
编者按
在近百年的历史阶段中，中国取得了举世瞩目的成就，走出了一条东方大国的复兴之路，体现在政治制度、经济发展、科技创新、国防军工、民生事业等方方面面。随着改革开放的深入推进和全球风险的不断上升，面对“百年未有之大变局”的国内国际复杂形势，国家治理能力也需要面临更高的要求与更多的挑战。我们如何理解“治理”这一概念，如何提高国家治理水平，如何秉持“人类命运共同体”理念参与全球治理，推动国际秩序合理化和公正化？本期政治学人让我们与清华大学杨雪冬教授一道，理解治理的逻辑，从地方治理到全球治理，探索治理模式的再发展。
01
问：杨教授，您好！非常感谢您在百忙之中接受政治学人的访谈。您开始主要从事全球化和比较政治方面的研究，后来拓展到中国政治，尤其是关于政府改革和治理创新的研究，您如何产生这样的学术旨趣呢？是什么样的契机促使您发生这样的转向？
■ 杨雪冬
谢谢。实际上我的研究路径首先是从中国地方政治研究开始的，然后从事包括全球化问题在内的西方前沿理论的译介，在翻译的过程中，将包括全球化、国家构建、社会资本、风险社会等在内的重要概念或者研究视角纳入到自己日益集中关注的中国政治与治理议题上，从而形成了所谓的“以内外互动的时代为研究背景，以国家构建理论和治理理论为主要理论支撑，以地方治理实践为观察进路”的个人研究路径。
之所以会形成这样的研究路径，和自己的学术经历有着重要关系。我是1988年进入南开大学政治学系读书的。当时的政治学专业刚刚恢复不久，我是该专业的第二届学生，也可能是同班唯一一个主动填报该专业志愿的学生。之所以选择这个专业，并不是因为了解该专业的情况，而是因为我的父亲做县委副书记，使我有机会了解到中国基层政治的实际运行过程，激发了我对政治的兴趣。说实话，那时候政治学的培养是初创的、不系统的，但给学生很大的自主性，我得以读了文史哲等各类的书，开阔了视野。一直到大四时，我还没有把从事政治学研究作为自己的选择，反而想去基层工作。我父母并没有干预我的选择，但父亲的一句话点醒了我，“读书是最自由的。”就这样，我最后决定报考厦门大学研究生，从此走上了学术研究之路。
研究生期间，我开始参加蔡拓先生主持的“全球问题研究”课题，并在南京大学-霍普津斯大学中美中心研修一年，跟随唐森（James Townsend）教授较为系统地学习了比较政治学。这些学习经历为我观察和分析中国政治发展打下了全球视角、比较视角的底色。
我的研究生涯是从1992年研究生毕业到中央编译局工作开始的。在这里，我幸运地遇到许多有眼光、有情怀、有学问的前辈学人，比如《经济社会体制比较》杂志的创办人之一荣敬本先生、政治学恢复后第一位博士俞可平老师、社会民主主义研究权威、精通多门外语的殷叙彝先生、最早参与全球化研究译介评析的张世鹏先生等。更重要的是，中央编译局作为一个上世纪30年代成立，党内为数不多的专业机构，有着浓郁的学术氛围、优良的图书条件、高水平的期刊杂志，我所在的研究所学风正、效率高、对前沿问题把握准，在中国政治学研究中发挥着引领作用。在这里，我不仅阅读到大量的原版书籍和最新的国外期刊，比如这些年广受关注的卡尔·波兰尼的《巨变》一书，而且参与了中国学术史上一些开创性研究活动，在其中找到了自己的研究位置。
从1996年开始，荣敬本先生领导的课题组从“县-乡”层级入手就中国政治体制改革进行了长达近10年的研究，我作为课题组最年轻的成员参加了在河南新密、江苏无锡、陕西咸阳等地的跟踪调查。课题组提出的“压力型体制”概念，就出自我撰写的部分。与此同时，俞可平老师牵头的“全球化”研究项目也开始启动，这是一个集翻译与研究为一体的长期项目，充分体现了中央编译局长期形成的“以翻译带动研究，以研究提升翻译”的育人方式。在这个项目中，我通过翻译了解了西方最新的研究进展，熟悉了西方学术话语风格，也逐渐找到了如何将西方理论与中国问题有机结合起来的路径。
我的研究最后确定在中国政治上，还和我在北京大学追随宁骚先生攻读博士直接相关。宁先生是我国著名的民族理论学者，比较政治学研究的开创者之一。他对民族国家的研究，把我引入到国家构建议题上。对国家的兴趣最早来自我在厦门大学攻读国家学说，但那时候侧重于政治理论。我结合自己的个人经历、研究经验，确定了以县为单位研究中国的国家构建过程，最后于2001年完成了博士论文，并很快出版。回头看这篇论文，虽然单薄，但其中提出的县域政治、地方国家构建、政治话语等概念或研究议题，以及“家乡化研究路径”，依然能激发自己的研究热情。
至于对政府改革创新的关注，则主要因为我直接参与并负责执行俞可平老师领导的、持续10多年的“地方政府创新奖励与研究项目”。这个项目2000年启动后，我就开始参加，负责整个项目的具体规划、评奖颁奖组织以及与国外兄弟项目的联系。通过这个项目，我对中国地方政府面临的挑战和自身的调整有了更为深入全面的了解，也对其他国家地方政府创新有了较为深入的了解，进一步坚定了要将中国政治研究置于全球化的时代背景下展开的学术想法。
02
问：您在治理研究上取得了丰硕的研究成果，在您看来，我们如何最简单地理解“治理”这一概念，应该从哪些维度去阐释它？
■ 杨雪冬
治理是时下流行的概念，不仅散布在社会科学的许多学科，而且是政策领域频繁使用的词汇。尤其是国家治理体系和能力现代化成为中国全面深化改革的目标内容之后，这个概念更有了其官方的特定所指。如果用最简单的方式来界定它，我认为治理就是解决公共性问题，维护和提升公共利益的过程和机制。由此，我们所说的治理主要发生在公共领域，但也涉及到越来越多有公共后果的私人领域问题。
治理首先是多主体参与的。社会的分化，交往的发展，以及公共性问题的增多和影响范围的扩大，决定了治理过程必然会涉及到更多的主体，这些主体既可以是公共权力机构，也会是各种形式的社会组织、市场主体以及公民个人。这些主体既可能是问题的引发者，也能成为问题的直接或间接解决者，因此都是治理过程中的相关利益者（stake-holders），这样在治理过程中，主体之间就形成了环环相扣的连锁关系。因此，在某种意义上，有效治理就要协调各相关利益者关系，寻求各方的最大共识，以将分散的治理资源整合起来，形成及时持续的集体行动。而利益分化、认识分歧、资源分散，正是当代治理面临的最大挑战。
治理是在在多领域和多层次发生的，这也是治理问题成为全球普遍关注问题的根本原因，任何一个国家、任何一类组织都要面对不同类型的治理问题。经济、社会、政治、文化、生态环境等领域，凡是有人类活动的领域，都会出现治理问题，从基层社会到民族国家，再到全球社会，不同的治理层级，都会面对规模和复杂性不同的治理问题。因此我们既可以从领域出发，讨论经济治理、社会治理、政治治理、文化治理、生态治理等，也可以从层级出发，讨论基层治理、地方治理、国家治理、区域治理、全球治理等。一方面，这些不同类型的治理问题都涉及到公共利益如何更好维护和实现，因此可以在不同的治理措施和机制之间寻找到共性，以探索治理的规律；另一方面，在这个交往不断扩大加深的时代，许多治理问题跨越了原有的治理边界，超出了原有的治理机制安排，因此产生了全球范围的治理挑战，治理危机成为普遍性问题。
03
问：国家、市场和社会是现代治理必需的制度要素，它们之间的平衡和互补关系是实现善治的制度基础，“国家-市场-社会”三位一体的治理模式也被认为是一种可以适合多种社会情境的具有普遍意义的解释框架。在具体情境中，如何能够实现三者的有机协调？
■ 杨雪冬
我同意你所说的“国家、市场和社会是现代治理必需的制度要素”，但并不认为“国家-市场-社会”是天然的三位一体结构。这是韦伯意义上的理想类型，也是我们分析现实时可以便利使用的框架。实际上，三者从来就不是协调的，更不是重叠一体的。我比较推崇迈克尔·曼恩在讨论社会权力的来源中对于经济、政治、意识形态、军事等四种权力各自独立，但会重叠、相互增强的分析。实际上，国家、市场和社会是各自独立的领域，只是因为我们从民族国家作为基本治理单位出发，将三者想象成了在民族国家空间内，存在边界统一、一体互动的关系，并服从于国家制订的一系列制度。市场的活动范围远远超出国家和社会的，而社会的运行也并不都在国家的管控之下，国家制订的各项制度都有其效力的边界，并不会在市场和社会领域中发挥设想中的作用。三者的独立、割裂、矛盾乃至冲突是常态，而协调统一则是理想。
因此，在现实治理过程中，首先要承认并清醒地分析三者是如何各自独立运行的，尤其是要认识和尊重市场、社会的运行规律，承认国家治理的限度；其次，要在治理过程中，发挥三者各自的优势，比如市场整合资源的优势，社会自组织的优势以及国家的动员优势等；第三，要把治理的重点放在解决那些超出三者各自边界，涉及多个领域的问题，以及那些难以归属治理责任的问题。因此跨界问题、出界问题、无界问题，是目前治理中最值得关注的问题。
04
问：自改革开放以来，政府创新一直是各项改革的重要内容，中国的政府创新有其独特的背景，因而也形成了地方政府独具特色的创新形式。然而在创新的具体过程中却存在着部分“为了创新而创新”、“照搬照抄”的不良现象。您认为当前地方政府创新的存在哪些具体问题？如何实现有效的政府创新？
■杨雪冬
关于地方政府创新，我之前写过多篇文章进行探讨，在这里不再重复。值得关注的是，十八大以来，随着中国改革全面转入“顶层设计”阶段，地方在各个领域的创新空间有了越来越明确的边界，创新方向也有了越来越具体的规定，因此改革开放之后长期延续的地方自主创新在明显减弱，所谓的“请示型创新”、“落实型创新”、“执行导向的创新”在增多。在我看来，这些政府行为虽然冠以创新之名，但并不是学术意义上的政府创新，因为这些“创新”并没有产生组织、机制乃至制度上的新安排，更没有产生新的理念，更多的情况下是对现有体制机制某个方面（如行政命令、领导人意志、动员措施等）的强化。因此，我们在许多地方、许多领域，看到的是“压力型体制”的回归。
在党的报告中，曾经将创新提升到一个民族进步的灵魂，一个国家兴旺发达的不竭动力的高度，党和政府又是中国改革开放发展的火车头，因此政府创新始终需要鼓励和支持。在当下，要实现有效而可持续的政府创新，首先要在法律制度不断健全完善的过程中，给各级官员足够的自主空间和有效的创新激励，保护那些有担当有作为的官员，使他们有内在动力和外在的条件来进行问题导向的创新，通过解决本地本部门面临的突出问题以及人民群众关心的热点难点问题，来展示制度健全完善的效力；其次，要提升官员队伍的创新能力。官员是地方政府创新中最活跃的因素，但是创新不能只依靠少数创新型官员，那样必然会不断产生各种形式的“强人型”官员，出现“人亡政息”的现象。必须通过各种措施不断吸引优秀人才加入官员队伍，更新官员队伍，提升官员队伍的整体能力，使创新成为风气和习惯；第三，要鼓励经济创新、社会创新，来倒逼和推动政府创新。中国的发展已经从国家引导转到了社会带动阶段，充满活力的经济社会，不仅为政府创新提供了丰富的土壤，也正在分担着越来越的政府职能。在这个多元治理时代，虽然政府依然在许多问题上享有法律意义上的主导权，承担着责任，但更多时候，只有协调其他社会主体，发挥它们的积极性，动员不断增多的社会资源，才能弥补自身的能力和资源不足，实现有效治理。因此，鼓励和推动社会创新，是政府创新的题中之意。
05
问：近期来，各地陆续出现的小规模新冠疫情考验着地方政府的治理能力，反映出各地区的治理水平、风险意识和应对能力的差别。您认为疫情防控总体来说应当遵循怎样的原则，公共卫生风险对现代城市治理带来了怎样的挑战？
■ 杨雪冬
城市作为包括人口在内的各类资源高度集中、流动性强，生产生活资源严重依靠外部提供的治理节点，不仅会成为风险的易发场所，也会成为治理体系中的脆弱之处。新冠肺炎疫情的暴发，就充分展现了这点，并集中体现了以民族国家为中心的治理体系面临的普遍挑战——治理超载，即突发性风险，往往超出单个地方、部门拥有的治理资源和治理能力，导致既有的治理体系或机制难以有效运转和应对，治理秩序存在溃散的可能，并诱发在更大范围中发生后果严重但机制模糊的风险，造成更大的治理危机。风险超载已经成为这个时代的基本特征，治理也由此跃升为时代的主题。
具体而言，以新冠肺炎疫情为代表的公共卫生风险，对目前的城市治理提出了三个方面的主要挑战：一是城市功能定位。城市不仅是经济增长的发动机和枢纽节点，还是大量人口集中生活和发展的场所，安全必然是城市存在和发展的前提条件，也是城市必须追求的基本价值。因此，要必须破除“经济主义”的城市观，树立“以人为中心”的城市观；二是城市的治理机制。现在城市治理多采取城乡分割状态下的辖区划界治理机制，强调辖区间界限清晰，各自责任明确。流动是城市的基本特征，也是治理问题产生和发展的动力，问题是不理会行政辖区边界是如何划分的。因此，就出现了越强调职责明确，越细分责任单元，越容易出现责任推卸的问题，“有组织的不负责任”在城市治理中成为普遍现象。三是城市的非均质化。城市是高度异质的，存在着诸多治理脆弱的区域和人群，比如城中村、低洼易涝地区、贫困人口等。人口聚集场所、高层建筑等，都会成为城市治理的难点和脆弱点。城市的非均质化，要求了城市治理必须保持一定的弹性，提高治理资源投放的针对性和精准性，从而最大化减少城市治理中的短板现象。
就疫情防控来说，首先要树立疫情防控常态化理念，做好与新冠肺炎病毒长期共存的心理准备，这样才能避免出现疫情暴发后引发的“层层加码”的治理焦虑。有三个原则尤其重要。一是合作原则。以新冠肺炎病毒为代表的风险，是高度流动的，跨越治理边界的，必须通过相互合作应对解决，各个地方要加强相互协调合作，推动部门之间的沟通互动，以合作的网络，来应对流动的问题；二是强短板原则。新冠肺炎病毒暴露了各地不同的治理短板，这些短板大多数是长期形成的，要以疫情暴发作为本地治理结构和能力的检验器，发现问题，解决问题，而不是掩盖拖延问题；三是韧性原则。各地应对风险的能力，最根本而持久的支撑是其社会的韧性。一个地方的社会自组织能力越强，在新冠疫情暴发后，越能应对有序，及时恢复。因此，我们观察各地应对疫情的差异，不能只关注党政层面，更应该分析各地社会发展的差异。
06
问：中国在积极进行国内治理的同时，也深入地参与到全球治理之中，提出“人类命运共同体”理念，鼎力支持联合国、二十国集团、上海合作组织等国际组织发挥积极作用，推动国际秩序朝着公正合理的方向发展。面对愈加复杂的国内外局势，国内治理与全球治理的关系也将遭遇更多挑战，对此，中国应该重点关注哪些问题，实现国内国际的良好互动，更好地参与和推进全球治理？
■ 杨雪冬
在我回答这个问题的此刻，俄罗斯军队正在乌克兰作战，战争的乌云笼罩在东欧，并在世界和平事业上投下阴影。中国在这个事件中的言行受到各方的关注，中国社会内部舆论场上任何与乌克兰、俄罗斯有关的言论，都可能产生外部效应，政府行为、社会行为在国际事件中交织在一起，既可能相互强化，也会相互消解，产生诸多预想不到的结果。
对于中国这样一个积极倡导推动构建人类命运共同体的发展中的大国来说，如何处理国内治理与全球治理的关系，不仅直接关系到良好国际秩序的构建和维护，而且也深刻影响着中华民族复兴的事业。从愿景上说，中国要把处理内外关系作为国家治理的首要任务，实现国内治理与国际治理的平衡。一方面要坚持持续推动国内治理改革，不断释放发展的动力，为承担更多的国际责任提供物质基础和民心基础；另一方面，要积极倡导国际治理和全球治理改革，推动世界和平和发展事业，为各国共同发展创造坚实的条件。当下以及中期，应该重点关注三个问题：一是国内各种积极因素的发挥和整合，要将改革开放40多年形成的社会活力更加有效地转化为制度运行的动力；二是要积极推动周边的区域治理发展，深化与周边国家在经济、社会治理上的合作；三是积极倡导和推动更多领域的国际合作，努力使全球化进程更快地走出漫长的“平台期”，进入更高水平阶段。
07
问：随着全球化的不断深入，人类日益连接成一个紧密的共同体，地方治理、国内治理和全球治理的要素日渐交织在一起，国内国际的互动影响着国内治理，国际因素也直接关系着地方治理，如何理解不同层面的治理之间的关系？
■ 杨雪冬
十多年前，针对风险社会带来的公共性的扩展，我曾经提出“复合治理”概念，作为解决多层次治理间关系的一个思路。回头看，这个概念依然有其解释力，其体现的扩展的公共精神依然是不同层次治理应该追求的目标。
风险的发展冲击着民族国家塑造的不同层次治理边界，模糊了公共与私人领域的边界，扩展了公共的范围和内涵，整个社会的“共同”以及全球的“共同”替代了具体群体或区域的“公共”，只有在社会层次、全球层次和人类整体利益意义上，才能谈论“公共”的有效性。复合治理就是因应公共性扩展提出的，谋求各个治理主体之间的合作互补关系，以实现风险责任的共担和风险社会中的共存。这个概念与目前流行的区域治理、全球治理理念不同，后两者依然是地域意义上的，没有摆脱民族国家的阴影，只不过是把地域范围扩大了而已。
复合治理有五个基本特征：首先，复合治理由多个治理主体参与的。包括国家组织、非政府组织、企业、家庭、个人等在内的所有社会组织和行为者都是治理的参与者，不能被排斥在治理过程之外，更不能被剥夺享受治理结果的权利；其次，复合治理是立体的、开放性空间。这既体现为地理意义上的纵向多层次，从村庄、部落、到地方、国家、区域，乃至全球范围；也表现为治理领域横向的多样性，人类活动的任何领域都需要治理。更重要的是，这些领域的治理是密切相关的。因此，第三，复合治理也是一种合作互补关系。只有合作，国家、市场以及公民社会这三大现代治理机制才能有效地发挥作用，并弥补相互的缺陷。而且，这种合作不仅仅是民族国家内部的，还是国际性和全球性的。第四，个人是复合治理最基本的单位。尽管复合治理需要制度安排，并且是通过它来规范行为者的，但是要使治理可持续地运转，必须提高个人的自觉性和能动性。只有他们具有了风险意识，把制度安排贯彻到行动中，才能最大程度地解决风险。第五，复合治理的目标是就地及时解决问题。风险的空间扩张性和时间延展性，使得风险的应对必须从时时处处入手，避免风险的扩散，由可能性风险转化成后果严重的风险。
08
问：当前的政治学研究几乎成为了“治理研究”，大部分学术作品几乎都以治理为主题，您如何看待这样的现象？未来的政治学研究还有哪些重要的议题需要探索？
■ 杨雪冬
我想可以从三个维度来认识这个现象。首先，这是中国政治学“其命维新”品格的必然结果。政治学这个古老而常新的学科，自近代以来，就与中国的政治发展运程紧密地联系在一起，受其左右决定，既在每一次重大政治转折中获得更新和发展的机会，也为政治变革的平滑展开贡献着理念和知识。在上个30年代，作为一个现代学科刚刚发展起来的政治学积极参与到当时的国家构建之中，不仅贡献了比较政治制度、比较宪法、行政学、市政学等多方面的知识，而且培养了一大批从事实务工作的人才。政治学科曾经是清华大学招生最大的学科。上个世纪50年代，虽然政治学作为学科建制被搁置，但是那一代政治学人对于民族解放运动、西方发达资本主义国家、国际共产主义运动的研究，为70年代中国对外关系的重大调整提供了知识支撑，显示了政治学的独有价值。改革开放后，政治学得以恢复，推动改革成为中国政治学的核心任务，中国政治学可以称为“改革的政治学”，不仅在持续的思想解放中参与了民主、人权、法治、自治等价值理念的塑造和普及，而且直接参与了不同层次的政策制订和制度设计。当下治理热潮的形成，也得益于政治学者对治理研究的率先译介、治理理念的大力倡导以及在各个领域展开的治理分析。其次，治理已经成为时代的主题，也是当代中国全面持续发展必须面对的重大议题。中国作为超大规模的变革社会，为治理研究提供了不断更新的问题资源和丰富的实践样本，应该得到高强度的重视。政治学积极参与其中，有其学科优势，也是其内在使命。第三，我们也应该看到，治理研究的热潮也反映了中国政治学研究内部分工还不发达，研究幅度还不宽阔，学者研究的自主性还有待提升等问题。这是这个学科的先天不足，也是其能够不断“维新”的独特条件。这种条件，应该被一代又一代的青年学者把握住，转化为学科厚积薄发的优势。
我认为，中国政治学的发展，应该放在由“古今”（时间维度）和“内外”（空间维度）组成的时空坐标系上加以考量。虽然我们不能实现四面出击，全方位突破，但是可以在“历史-未来”和“中国-世界”的坐标轴上找到值得持续关注和深入研究的议题，比如中国传统治国实践体现的政治规律、后现代社会的政治后果、当代中国制度的运行逻辑、历史上帝国的政治建构、世界政治变革的动力与趋势等。这些议题虽然宏大，但能够避免中国政治学陷入到问题琐碎、方法技术化的西方政治学研究困境，防止学科的“未富先老”。
09
问：再次感谢您接受我们的专访，采访的最后是留给“政治学人”读者的福利时间，请问您对年轻一代的政治学人有何寄语？如何在快速变化的复杂环境中从事政治学研究呢？
■ 杨雪冬
我曾经给你们“政治学人”2022年台历上提供了一段话，这里也愿意赠送给年轻一代的政治学人：政治现实与政治理念之间永恒的张力注定使政治学是一门充满魅力的学问。在百年未有变局中，中国丰富的政治实践为这门古老的学科注入了勃勃活力。因此，每一个对人类公共生活有美好期许的人都应该研习这门学问，从中找到定位自我的知识地图和精神坐标。
在快速变化的复杂环境中从事政治学研究，首要要有使命感，一个政治成熟的民族，必须有自己的政治学，一个治理良好的国家，也必须有自己的政治学；其次要有学术兴趣。兴趣是学术的生命，也是学者不断前进的动力；第三要有开放的胸怀，不仅要善于学习世界各国政治学的优点，而且要不断破除思维定式，不断更新研究视角和研究方法，要防止“中国中心论”带来的自大，走出“西方中心论”造成的自卑，防止“方法中心论”带来的自闭。
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本期采编：蒲 洋 吉先生
本期编辑：王馨瑶 陈柳汐
校 对：高梦冉
审 核：欧阳星 大 兰
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