程金华｜世界银行营商环境评估之反思与“中国化”道路｜“法治中国建设中的法治评估：问题与策略”

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世界银行营商环境评估之反思与“中国化”道路

程金华 | 上海交通大学凯原法学院教授、中国法与社会研究院研究员，教育部青年长江学者

本文刊载于《探索与争鸣》2021年第8期

非经注明，文中图片均来自网络

编者按：最近，世界银行取消了一份对世界各国营商环境进行评级的重要报告，因为此前一项调查称，该行高级管理层曾施压工作人员更改会影响中国等一些国家排名的数据。《营商环境报告》一直是世界银行的旗舰出版物，是当前对中国国家治理改革和法治建设影响最大的国际项目之一。本文指出，中国的研究者和决策者在正确看到该评估报告重大价值的同时，还需要对该评估体系进行系统的理论、方法和政策反思。作为秉持西方经济学理论所建立的世界银行营商环境评估体系，到了中国可能遭遇“水土不服”的局面，在实践中出现扭曲和异化。因此，要避免为了刻意迎合世界银行的营商环境评估而“一刀切”地改革，而是探索营商环境建设与评估的“中国道路”。

在世界范围内，以某国或者某区域国家治理实践和法治实施为对象的量化评估项目越来越普及，这充分说明了指标化评估在国家治理体系建设中的重要性。正如有外国学者指出的那样，指标化评估是一种“静悄悄的权力”。其中，世界银行的营商环境评估无论是在理论基础、政策影响还是方法设计方面，都是影响最大的项目之一，并对中国的国家治理体系现代化和法治中国建设产生了深远的影响。然而到目前为止，我们对营商环境评估的研究更多是为了迎合评估并提高评估分值。这种技术层面的应对在短期内固然重要，但是对其深层次的反思则更有利于建立符合中国国情的国家治理和法治建设评估体系。本文拟对世界银行的评估做理论和政策方面的梳理和思考，并就营商环境建设和评估的“中国化”道路提出对策和建议。

世界银行营商环境评估的“中国化”问题

自2003年开始，世界银行连续发布年度《全球营商环境报告》，依据该行专家组编制的“营商环境评价指标体系”（Ease of Doing Business Index），对以国家为基本单位的全球经济体进行量化排名，评价在这些经济体投资经商的便利与友好程度。经过将近二十年的实践，该项目目前已经发展到以10个与企业投资营商紧密相关的指标对全球190个经济体进行量化评分，并根据被测评经济体与最优表现经济体之间的差距来排名。该系列评估报告已经成为全球最有影响的国家绩效评价指标之一，并在政治、经济、法律和外交领域形成了巨大的影响力。

在“来势汹汹”的世界银行营商环境评估面前，中国也难以置身事外。近年来，既受该评估工作的影响，也基于通过“放管服”改革来优化国内市场环境的考虑，中国政府把营商环境的改善视为国家治理体系与治理能力现代化改革最重要的事项之一，积极配合世界银行对国内的营商环境进行量化评估，并对标世界银行的指标体系进行相应的改革。“法治是最好的营商环境”已经成为国家治理体系与能力建设过程中的新共识。自2018年初开始，国务院要求国家发展和改革委员会牵头，加快建构具有中国特色的营商环境评价体系。在2018年和2019年，国家发展和改革委员会分别对全国数十个城市开展了营商环境试评估，并在2020年发布了首部《中国营商环境报告（2020）》。此外，在立法方面，国务院于2019年10月8日通过了《优化营商环境条例》，于2020年1月1日起实施，并且绝大多数省、自治区和直辖市已经出台了地方版的营商环境立法。另外，也有不少科研、媒体和智库等民间机构对适用于本国的营商环境指标体系进行研发，并用于评估实践。这些举措都说明了世界银行营商环境评估及其评价方法对中国的巨大影响。相应的，理论界从不同角度对此进行了论证与诠释。这些论证与诠释包括对世界银行营商环境的评价指标进行学理解析，用实证数据证明营商制度环境对于经济发展的正面影响，自贸区的“法治化”营商环境建设，对标世界银行营商环境评估指标体系进行“放管服”改革，优化营商环境法治环境的建设路径与评价标准等。

对于世界银行营商环境评估的上述影响，我们应当全面、平衡地看待。一方面，无论是对于让中国企业“走出去”和将外国企业“迎进来”，还是对于中国经济的“双循环”战略，认真研究判断世界银行营商环境评价指标体系的价值，吸收其合理做法，具有重大战略意义。但另一方面，我们也要认识到，虽然世界银行拥有非常强大的专业研究团队，并且该套指标体系也是依托几位世界一流的经济学家的研究成果转化而成，但是这套指标体系的科学性和适用性，一直都处于被质疑的状态。相应的，中国的理论和实务界也形成了针对世界银行营商环境评估的两种不同立场。第一种立场认为，我们的目标是为了提高世界银行营商环境评估的世界排名，所以最好采取依样画葫芦的做法，并且越是精准理解这套指标体系的内涵与外延，越是根据这套指标体系来改革，越是有效的。第二种立场认为，我们的主要目标是真正从长远上改善自身的营商环境，因此中国的国情非常重要，对世界银行的指标体系采取依样画葫芦的做法可能会导致灾难；反之，更应该批判地借鉴这一指标体系，结合中国的国情，通过对世界银行营商环境指标体系的“中国化”，来建设自己的评估体系并形成改革行动指南。

本文认为，尽管前一种依样画葫芦的做法在短期战术上需要重视，值得认真对待，但是在长期战略上，后一种“中国化”的路径才是更有价值、更可取的方向。因此，对世界银行营商环境评估指标体系所存在的科学性和适用性问题的系统研究，尤其是对其在中国的实践中所出现的“水土不服”现象进行深度剖析，是有效借鉴世界银行营商环境评估指标体系的基础性工作。

下文试图简要回应如下几个问题：如何理解世界银行营商环境评估的理论、政策与方法源流？这套评估指标体系存在哪些一般性的理论和政策问题，又有哪些理论和政策虽然在外国可能可行，但在中国却是“水土不服”的？如何通过反思世界银行的做法来建构符合中国国情的营商环境评估方法与体系？

对营商环境评估的理论和政策反思

前文述及，世界银行营商环境评估背后的思想学说基础可以大体上简化为“良性法律+良性执法=良好的经济绩效”这样一个共识。相应地，对营商环境报告存在如下两个方面的理论反思：“良性法律+良性执法”或许是“良好的经济绩效”的充分条件，但能否算得上是必要条件？在营商环境的法律制度设计上，是不是“少就是好”或者“减少规制就是有效”？

第一个理论反思在于，一方面，从经验上看，“良性法律+良性执法”的确通常会导致“良好的经济绩效”。近现代欧美、日本、新加坡等地的经济发展，在很大程度上可以归因于良好的法律制度和有效的法律执行。但另一方面，有不少国家经济发展和市场繁荣的例证也表明，缺乏韦伯和新制度主义经济学意义上的“良性法律+良性执法”，也能促进经济发展和市场繁荣。其中，中国经济建设成功的例子尤为值得关注。自改革开放以来，中国的经济腾飞有目共睹，市场经济建设取得了非凡的成就。但是，中国的市场经济法律制度并没有达到西方标准的“良性法律+良性执法”，其中争议的核心是私有财产法律制度。在西方学术界，有个著名的“财产权利假设”，该假设就蕴含着韦伯的思想和新制度主义经济学的原理，即良性的私有财产权利和良性的执法，是市场经济发展的必要前提。自改革开放以来，中国虽然至今并没有建成符合西方标准的财产权利法律制度体系和执法机制，但是经济发展和市场建设依然是一枝独秀。因此，相当一部分的学者和决策者就此展开争议，反思“财产权利假设”是否成立。很显然，无论如何解释中国经济发展的奥秘，都难以证明西方标准的（或者静态不变的）“良性法律+良性执法”是中国经济发展的前提。另外，针对“法律与金融”学术流派的观点，在中国金融市场与法治的研究中，也部分证实了“财产权利假设”在中国并没有很强的适用性。当然，这些反思并非否定优秀法律制度体系的重要性，而是说明其中的因果机制并不那么简单。

另一个相关的批评与反思是，是否具有了良好的法律制度及其执行就可以促成市场繁荣，而无需政府太多的积极干预？换句话说，在营商环境的法律制度设计上，是不是“少就是好”或者“减少规制就是有效”？从这个角度看，世界银行的营商环境报告和早年“华盛顿共识”的基本立场是一致的：政府在提供了必要的法律制度及确保其有效执行之后，应当保持最小的干预，在公共权力干预方面，“少就是好”。但是，在第二次世界大战之后，同样出现了“少就是好”的反证。第一个反证是日本和“亚洲四小龙”的经济崛起，第二个反证则是中国的市场经济建设。有大量的研究说明，中国政府在市场经济建设过程中扮演了积极的“帮助之手”的角色。当代中国经济发展是“官场+市场”同时竞争的结果，亦即老生常谈的“政府搭台，经济唱戏”。日本、“亚洲四小龙”和中国的例子能够在一定程度上说明，国家对市场活动的积极干预并不完全是坏事。

退一步讲，对于营商环境的优化而言，即便“少就是好”是成立的，但也不能忽视一个重要事实：营商环境的优化只是国家治理体系的一个环节、一项非常具体的工作。为了国家治理体系与能力的整体改善，政府有时候不得不采取更多的规制手段，牺牲一定程度的营商便利，以换取更优的整体治理效果。比如，2020年年初至今，肆虐全球的新冠肺炎疫情给每个国家提出了新的挑战，即如何在自由抉择的营商环境和有效控制的社会秩序之间实现最优平衡？目前来看，在应对新冠肺炎疫情时，对人群流动没有采取或者采取很少管制举措的国家或者经济体，因为个人的健康和安全没有得到有效保障，在很大程度上损害了营商环境，从中可以反映出“少就是好”并非是绝对的；反之，在特定的环境、时间里，政府适度采取更多的规制举措，反而能够实现营商环境更长时间的最优平衡。事实上，世界银行曾经一度把劳动者权利保护纳入评估指标体系，但是因为对劳动者的权利保护究竟是“多好”还是“少好”存在重大争议，所以只好暂时“下架”该指标。简言之，营商环境建设只是若干个治理目标的一个，政府可能为了整体社会福利而适度增加对企业营商的规制举措。

应该说，“少就是好”的规制理念在全世界范围内有很多的追随者。在许多国家，“少就是好”不但成了一种奉为圭臬的行动指南，甚至隐约成为一种优化市场环境的新型意识形态。比如在优化市场环境的“放管服”改革中，某省最开始提出了“最多跑一次”，之后又提出了“综合查一次”。固然，“少跑”“少查”在大方向上对企业利好，但是“最多跑一次”改革并非完全合理，“综合查一次”也更有可能会放纵企业的违法行为。在实践中，为了满足“最多跑一次”的要求，监管者对企业在“跑”之前，又额外设定了许多要求，反而增加了企业的营商成本。所以，对于“少就是好”要辩证地看待。

正因为上述理论的反思与事实的反证，针对世界银行在全球范围内进行营商环境评估的政策路径，也有强烈的批判声音：世界银行是否把20世纪80年代的“华盛顿共识”改头换面，重新换了一个“马甲”，从而在新世纪以营商环境报告的方式来推进世界银行固有的价值观和政策主张？无论是世界银行自己的项目申明，还是大量的学术研究都表明，世界银行的营商环境评估指数既在一定程度上反映了被测评国家或者经济体的真实营商环境情况，在另一方面也是一种明确的政策工具，甚至是政治工具。

作为全球营商环境评估的创始者，世界银行早年影响世界各国的主要工具是贷款和其他经济杠杆，发展中国家和转型中国家受其影响尤甚。世界银行通过提供或者拒绝、增加或者减少资金资助的方式来影响不同国家或者经济体的政策改革，其目标是推进符合“华盛顿共识”的去规制改革。但是，这种以金钱交换改革的“赤裸裸”干预政策越来越受到各界的批评。因此，世界银行转而采用营商环境评估这种更加间接、温和的方式，通过第三方的国内外投资经营者（而不是世界银行自身）来向国家的决策者施压，使其采取世界银行想要看到的政策改革。对于各国的决策者而言，因为接受世界银行的资助而采取某些改革举措，在政治上未必是加分项，而通过改革而获得营商环境测评得分的提升，是决策者获得民众好感的更好途径。因此，从策略上讲，以营商环境评估作为杠杆来推动世界各国的政策改革，是一种更加有成效的方式。

近期，任职于美国布鲁金斯研究会、杜克大学和宾州大学的几位经济学家归纳了世界银行如何通过营商环境评估来向被评估对象施加压力，并由此推动其改革目的的机制。概括起来，这个机制的逻辑基本如下：世界银行根据自己的理念与价值观来设计营商环境评估指标体系与方法，并据此发布年度《全球营商环境报告》，通过评估报告的推广与宣传，形成广泛的国际与国内舆论关注，并对排名不够理想的国家或者经济体形成舆论压力；感受到国内外压力的政府因为担心本国或者本经济体排名情况，开始制定应对策略；政府根据应对策略开展行动，进行政策改革以提升世界银行的营商环境评估全球排名；改革举措和结果被纳入新一轮的《全球营商环境报告》之中，世界银行再开展新一轮评估，如此循环往复影响各国或者经济体的政策改革方向。

世界银行在营商环境评估中所持有的如上政策目标，以及一些国家或者经济体的决策者对上述政策目标的“默契”合作，很容易形成一种不甚理想的局面，也就是政策改革者把营商环境的测量指标和真正的制度性改革目标混为一谈。《全球营商环境报告》或许可以检测一个国家或者经济体的营商环境是否便利，但是政策改革者不应该只聚焦营商环境评估排名的提升，还应该找到排名不够理想的真实原因，并进行真正的制度性改革。然而，很不幸的是，在实践中，很多决策者以提升本国或者经济体的营商环境评估全球排名为改革目标，采取一种实用的“头疼医头、脚疼医脚”的改革策略，而不是真正试图解决背后的制度性问题。正如有批评者指出的那样，有些国家的决策者在“玩弄”指标游戏，而不是面对真正的问题。更有严厉批评者认为，世界银行营商环境评估损害了制度性改革。

当然，对“良性法律+良性执法=良好的经济绩效”的理论反思和对世界银行营商环境评估工作的政策反思，不能走向另外一种极端。前面提到，在经验上，当代西方国家大致经历了一条通过制定良性法律并严格执行来推动经济发展和市场繁荣的道路，所以“良性法律+良性执法”是促成“良好的经济绩效”的充分条件，我们需要反思的是前者是否为后者的必要条件。退一步讲，即便“良性法律+良性执法”的确是“良好的经济绩效”的必要条件，政府对市场的规制是不是一定就是“少就是好”？对于一个历史上缺乏“良性法律+良性执法”的国家或者经济体而言，为了建构良好的营商或者经济法律制度体系，可能政府的“帮助之手”是必要的。

简言之，从建立符合中国发展道路的优质营商环境法律制度体系的角度而言，对世界银行营商环境评估工作进行理论和政策反思是必要的，但是反思的方向不是否定世界银行的工作，而是要破除“唯分数论”。此外，对于中国的研究者和决策者而言，同样值得深入思考的是世界银行营商环境报告所采用的评估方法，应认真学习其方法论的先进之处，发现其方法论存在的缺陷与漏洞，以便探索更加符合中国国情的评估方法和指标体系。

营商环境建设与评估的“中国道路”

对于世界银行营商环境评估的利弊得失，从大方向上看，中国的研究者和决策者的认识是清楚的，并开展了不少有意义的探索。但在实践中，我们对营商环境评估的理论和政策局限认识不够深刻，由此可能潜在地导致改革方向出现了偏离。具体而言，在世界银行营商环境报告的引导下，中国的营商环境建设遵循了正确的“道理”，即法治就是最好的营商环境，但是在操作上更注重“技术”地提升世界银行营商环境评估的分数，而相对忽略中间层级的“方略”，故可能难以真正实现产权保护、合同执行的制度优化。

一方面，世界银行营商环境评估背后的理论渊源是良好的法律制度及其有效执行能够帮助塑造良好的营商环境。这个观点在中国得到了决策者和研究者的普遍认同，既是中国过去四十多年改革开放的主流价值观之一，也是当前中国各级政府推动营商环境建设的道路共识。中央对于法治对营商环境建设的重要性也表示了充分肯定。2019年2月25日，在中央全面依法治国委员会第二次会议上，习近平总书记提出了“法治是最好的营商环境”这个论断，这是对这个道路共识最权威、最精炼的表述，既对过去一段时间的探索经验进行了肯定和凝练，也为今后的改革确定了基调。作为“法治是最好的营商环境”这个理念的制度落实，国务院于2019年10月8日通过了《优化营商环境条例》。作为中国推进营商环境建设的首部全国性法规，该条例总结了近年来各地优化营商环境的经验和做法，借鉴了前期地方的立法成果，试图将一些做法举措用法律制度的形式固定下来。从立法宗旨、工作方法、建设内容等方面来看，该部法律是世界银行营商环境评估的“中国化”，确立了中国优化营商环境的理念基石和建设方向的“四梁八柱”。与此同时，各地方政府也一如既往地开展了制度建设 “锦标赛”，努力探索并实践与地方相适应的地方营商环境建设与评估体系。

但另一方面，在实际的营商环境建设过程中，各地方更多对标世界银行营商环境的评估指标和国务院发展和改革委员会的“中国营商环境评价指标体系”的指标，以提升本地的评价得分为直接目的，聚焦技术性操作的优化，而较少进行制度性改良。一些营商环境的优化工作“只见树木，不见森林”。如果仔细分析，我们就会发现当前各地方政府出台的各类优化营商环境举措有两个明显的趋势：第一个是趋向“前端”，第二个是趋向“低端”。“前端”是指地方政府更愿意做企业的招商引资工作，而在项目落实之后的服务工作做得相对较少，并且发生纠纷之后往往退避三舍或者“拉偏架”。“低端”的意思是，相对于以法治化方式来制约、规范公权力行为的“高端”举措，地方政府更愿意采用技术操作、政策指引等相对“低端”的制度化方式来行动。换句话说，在我们未来的营商环境建设与评估中，仍有不少可改善的空间。也有研究者看到了问题，并提出了很好的建议。本文认为，从反思世界银行营商环境评估的角度看，还有如下几个方面的“中国化”工作特别值得重视。

首先，在坚持“法治是最好的营商环境”这个正确理念的同时，要避免“政府做得越少就是越好”的极端化倾向，在坚持简政放权作为优化营商环境建设大方向的同时，要杜绝各地政府为了提升评估排名而进行“为了少而少”的操作。过去四十多年，中国经济建设成功的一个重要经验是，为了让企业“唱好戏”，政府要“搭好台”。在政府搭台的地方，就需要政府主动作为，不能为了减少程序和环节就“偷工减料”。为了满足营商环境评估排名的需求，一些地方政府对于可以通过“走几小步”做完的事，非要让企业或者其他经营者“走一大步”来完成，而企业或者其他经营者为了“走一大步”，又不得不花很多时间做准备。最典型的例子就是，一些政府办事人员为了让办事流程“智慧化”，拒绝接受经营者已经带到办事大厅的纸面材料，如此做法事实上增加了经营者的办事成本。简言之，在优化营商环境建设上，“少就是好”在大方向上是可取的，但未必放之四海而皆准，不能搞“一刀切”，要避免为了刻意迎合世界银行的营商环境评估而做极端化的改革。

其次，以提升评估的信度和效度为核心，优化营商环境评估方法的科学性，重点是建设一套开放透明的权威营商环境评价指标体系，开放评估的原始数据，以便评估指标体系和操作方法能够在质疑和反思中不断得到改善，从而更具有实践价值。作为营商环境评估的“国家队”，国务院发展和改革委员会的《中国营商环境报告（2020）》是一个良好的开端，提供了一个世界银行营商环境评估“中国化”的样本，但是有些方法论问题依然没有解决。如除了世界银行的十个评价指标，该报告增加的其他评价指标是如何入选、量化评估的；评估团队的具体数据采集工作是如何开展的，原始数据是怎样的，有没有真正做到第三方的中立；原始数据是如何计算的，各地的营商环境排名是如何得出的等。当然，我们也必须承认，世界银行的《全球营商环境报告》已经开展了17年，至今还存在不少问题，所以不能对“国家队”的评估报告有太多的苛求。但是，若要使一项评估能够真正有生命力，方法论的可解释性、操作方法的可复制性、数据的开放性和共享性，都是基本的要求。所以，建议政府尽快建设专门的评估网站，分享评估的方法和数据，以便通过社会各界的参与来提升其科学性和评估的效度。

再次，评估通常能够看到表象，而问题往往在深处，所以要切实把评估指标与改革事项分别对待，避免把提升评估分数作为改革的终极目标。前文已经提到，营商环境评估的“中国化”实践已经出现了一种不良的倾向，即在实践操作中聚焦技术操作，较少触及真正的制度性改革。对此，建议在建设科学的、符合中国国情的营商环境评价指标体系的同时，把每个评估指标所对应的操作性举措和制度性因素都梳理清晰。更为关键的是，在通过短期改革提升评估结果的同时，在长期上要启动优化相关制度的改革事项。优化营商环境工作的真正检验标准不是评估的结果和排名，而是其背后的制度性原因有没有得到根治。同时，对于基本民事法律制度、基本商事法律制度的改革，要通盘考虑、慎重平衡利弊得失，切忌为了短期的评估排名而对国家的基本民事法律制度、基本商事法律制度做任意裁剪。有时虽然国家的民事和商事法律制度通过技术操作能更符合世界银行的营商环境评价标准，但在长期上很可能是“削足适履”。

最后，在量化指标评价的同时，建构对经济体或者地区的营商环境进行综合评价的体系、方法和机制，实现量化评估和综合评估相辅相成的效果。在真实的商业运作中，营商环境是一个整体，企业或者其他营商主体通常综合考虑各种因素来判断一个区域的营商便利度，从而决定是否投资。但是，无论是世界银行《全球营商环境报告》的10个一级指标，还是国务院发展和改革委员会的17个一级指标，评价指标再多也只能反映营商环境的一部分。到目前为止，量化评估也只能评价指标所确定的内容。如果指标体系设计不当，就会出现量化评价与常识相悖的结果。为了避免这种情况，应当在量化评估指标体系之外，确立一套科学的营商环境综合评价机制。具体可以进行如下操作：以企业或者其他营商主体的主观评价为基础，选择全国若干个企业主观评价最高的城市作为样本，对这些样本城市的“商业吸引力”做深入的个案分析，剖析其获得主观好评的原因，阐释其营商所具有的“便利性”机制，以个案剖析的综合评估来弥补量化评估的不足。

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