刘继同｜中国现代儿童福利服务体系制度化建设论纲

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中国现代儿童福利服务体系制度化建设论纲

刘继同｜北京大学卫生政策与管理系教授

本文刊载于《探索与争鸣》2021年第10期

非经注明，文中图片均来自网络

中国现代儿童福利时代与儿童福利服务体系框架

现代普惠性的儿童福利和家庭福利是中国特色社会主义社会福利制度的重要组成部分。改革开放尤其是党的十八大以来，中国儿童福利制度发生了全面转型：政策目标由良好未来发展回归儿童福利现实状况，儿童福利政策的性质由消极应对转为积极预防，政策重点从儿童生存转变为儿童福利，政策范围由传统狭隘的孤残儿童领域扩大到现代以儿童为中心的所有领域，儿童福利制度由分散、分隔和碎片化战略升级为综合性、整合性、一体化建设，现代普惠性儿童福利制度呼之欲出。2018年“儿童福利”司成立两年多来，国家层面初步形成了民政部门“困境儿童福利服务”、国家卫健委“妇幼健康服务”、最高人民检察院“少年司法服务”的三元格局。2021年《中国儿童发展纲要（2021—2030年）》又新增了“儿童与家庭”“儿童与安全”两个领域。

儿童福利服务体系框架界定标准多样，儿童为本、全生命周期和综合性、制度性，是中国现代普惠性儿童福利制度体系框架最主要的界定标准。从历史角度看，可以将儿童生存状况划分为传统社会、社会转型社会和现代社会三种类型；从国家发展角度看，儿童福利制度可以区分为发达国家、转型国家与发展中国家三大类型；从儿童体质生长发育和年龄阶段看，通常0~1岁是婴儿期，1~3岁是幼儿前期，3~6岁是幼儿期，6~12岁是童年期，12~18岁是少年期。这意味0~18岁是广义、标准的儿童少年期；从儿童生存发展状况角度看，可以分为普通儿童、困境儿童、贫困儿童、破碎和单亲家庭儿童、患病儿童、残障儿童等类型；从儿童福利服务机构兴办主体角度看，可以分为公办、民间、宗教慈善等类型；从儿童福利的服务形态角度看，可以分为实物、津贴金钱和设施服务等类型；从儿童福利的服务性质和功能角度看，可以分为支持性、补充性、替代性和保护性四类亚体系，均以维护儿童最大利益，满足儿童身心健康成长需要为最高的政策目标。从儿童福利的服务范围领域看，既有家庭养育关爱服务和医疗健康服务，又有基础教育服务和职业技术教育，还有少年司法、家庭学校社会工作专业服务等多个领域，分别回应儿童不同需要。

整体而言，中国儿童福利服务体系框架界定标准还比较混乱，一些理念、政策和行政问题突出。一是划分标准通常比较单一，缺乏综合性和体系性。如民政部门困境儿童福利服务、卫健部门妇幼健康、最高检少年司法服务体系之间似乎是“并列关系”，亟需发展总体性儿童福利理念。二是儿童主体地位不明确，缺乏以儿童为中心的理念。三是儿童年龄的政策界定存在多种标准，偏离18岁“国际惯例”和全球共识。四是当前儿童福利概念涵义狭窄、传统，缺乏现代、广义的儿童福利理念。五是儿童福利服务对象长期局限于少量孤残儿童等“困境儿童”，亟待建立以所有家庭、所有儿童为服务对象的“普惠性”儿童福利体系。六是现存儿童福利与家庭福利之间高度分隔。比如，存在单纯儿童福利、儿童福利与家庭福利并列、以家庭福利为基础的儿童福利、广义儿童家庭福利四种制度模式。简言之，中国主要是传统、狭义、以少数孤残儿童为主的单纯儿童福利体系，亟需引入以儿童为中心、普惠所有儿童和综合性的视角。

具体来说，中国儿童福利制度的服务对象主要由无家庭关爱照顾的孤儿、弃婴和有家庭关爱照顾的普通儿童两大类组成。无家和有家儿童经历了截然不同的生长阶段和生活历程，其享受的福利服务也有所区别。从儿童福利制度的历史起源来看，世界各国包括中国普遍都倾向于先保护弃婴、孤儿，然后扩展到名义和形式上有家庭，但家庭实际和功能上难以发挥监护作用的“事实孤儿”，最后进入普遍性的惠及所有儿童的阶段。其体现出儿童福利对象范围由少数无家弃婴、孤儿和有家的各类特殊、困境儿童，逐渐扩展到所有儿童的历史发展规律。

需要指出的是，无家的弃婴、孤儿数量和规模都较小，有家和普通儿童数量占绝大多数。从无家和有家儿童福利服务体系的范围内容，尤其是两类儿童不同成长阶段优先领域看，前者主要是“替代性”机构养育、照顾服务和家庭寄养、收养服务，后者主要是“家庭化”的关爱、照顾、保护服务，家庭福利是主体。从世界各国儿童福利服务体系的战略重点和优先领域看，有家庭的儿童包括各类困境家庭和普通家庭的一般儿童，处于国家福利制度的最高端，反映出现代儿童福利制度发展的基本方向。换言之，无家儿童福利服务是传统、少数、例外、非主流的服务，有家儿童福利服务是现代、普惠、常态、主流的服务。

儿童福利服务的范围、内容、类型、结构、层次，也侧面反映出儿童福利发展的现代化程度。中国现有的儿童福利理念、儿童福利对象、儿童福利机构、儿童福利设施、儿童福利服务体系范围内容、儿童福利政策法律、儿童福利行政管理体制，以及儿童福利理论，均侧重于传统、少数、例外和非主流的无家（主体是弃婴孤儿）儿童福利领域，难以满足现代儿童福利制度建设紧迫的客观现实需要。中国儿童福利的概念曾经历过由大概念向小概念、由现代理念向传统理念、由普惠向少数、由常态向例外、由主流向边缘转变的历史性逆转。改革开放以来，又出现由小概念向大概念、由传统理念向现代理念、由少数孤残儿童向所有儿童、由例外向常态、由边缘向主流转变的积极发展态势。中国儿童福利制度全面性、结构性、体系性、历史性的转型和升级发展趋势明显，呼唤中国现代、新型的儿童福利理念。

遗憾的是，我国儿童福利的服务对象曾长期局限于民政部门负责的弃婴和孤儿，同时由于绝大多数弃婴都是重病或重残儿童，即“孤残儿童”，民政部门主要通过建立专门性儿童福利院或综合性社会福利院的方式，为孤残儿童提供养育服务。在儿童福利院或社会福利院之外，面向全社会的儿童福利服务设施和机构数量极少，制定实施的有关儿童福利政策也屈指可数，《儿童福利条例》《儿童福利法》更是处于缺位状态。2018年以前，民政部机关内仍无儿童福利处室设置，儿童福利行政处于边缘地位。此外，这种传统、以少数无家孤残儿童为主的儿童福利制度现象也鲜有学者问津，相关研究成果长期匮乏。作为计划经济时代的产物，中国传统、狭义、以少数孤残儿童和福利机构养育为主的民政型儿童福利服务体系，已不太适应全面建设社会主义现代化国家的目标要求。

目前，这种传统、狭义、以少数孤残儿童和福利机构养育为主的民政型儿童福利服务体系范围，基本覆盖孤残儿童由出生到坟墓的一生，主要包括：机构化的生活养育、患病儿童医疗照顾、残障儿童康复服务、健全和残障儿童家庭寄养、国内和跨国收养、适龄孤残儿童类家庭养育、照顾和行为矫正、大龄孤残儿童的职业技术教育和培训、18岁以上和离院大龄孤儿住房保障、散居孤儿最低生活津贴，共计9个亚类国家儿童福利服务。整体来看，范围有限，内容较为单薄。现代、广义、普惠、以家庭福利为基础的社会性、国家性儿童福利服务体系，应该范围更广泛、内容更丰富，儿童福利服务对象覆盖所有家庭，满足儿童身心健康成长的各种社会需要，深刻影响父母、儿童、家庭成员从婚姻、家庭到老年的全生命周期，反映现代社会发展需要。具体来说，以家庭福利为基础的儿童福利服务体系内容主要包括：婚姻家庭服务、母亲婴幼儿营养、儿童家庭养育和照顾服务、疫苗和保健服务、儿童医疗和健康照顾服务、0—3岁婴幼儿早期发展和亲子关系、家庭生活教育与健全人格培养、托儿所与幼儿园服务、小学教育和基础教育、特殊教育与基本生活技能、初中教育、心理行为健康和良好生活习惯养成、儿童少年风险预防、危机干预和生命安全保障、少年司法和法律保护服务、支持家庭和支持照顾者服务，共14个亚类儿童少年福利服务，儿童、父母、家庭、社会和国家等多主体在其中都扮演着重要角色。

需要指出的是，在现代、广义、普惠、以家庭福利为基础的社会性、国家性儿童福利理念下，同样是残障儿童群体，他们的处境和接受的服务也明显不同于在传统的孤残儿童福利体系下，因为不同儿童福利理念以及不同的福利制度体系直接影响儿童福利状况。而且，现代、广义、普惠、以家庭福利为基础的社会性、国家性儿童福利服务体系，是不断发展变化的。这种发展变化状况既反映民族国家儿童福利制度的特色和时代特征，又反映儿童福利与家庭福利制度的发展规律，可以更好回应和满足不同时代、不同年龄阶段、不同性别儿童少年身心健康成长所需的不同服务。比如，中外儿童福利服务体系的历史发展和优先领域存在某些普遍性的规律。有研究发现：8—14岁是女童遭受性虐待的高风险年龄段；重组、单亲、流动、留守和贫困家庭是遭受性虐待的高风险家庭。再如，从怀孕到分娩，尤其是婴幼儿时期，儿童营养、疫苗和妇幼健康服务最为重要。这也是各国高度重视优生优育、预防出生缺陷、妇幼健康和婴幼儿童早期综合发展的原因。又如，社会经济发展和文明程度越高，0—3岁婴幼儿早期综合发展（ECD——儿童的体格、认知、情感、社会适应及语言等方面的综合发展）地位越高；反之，早期发展地位越低，以弃婴、孤儿、流浪儿童、事实孤儿、残障儿童、患病儿童、感染艾滋病儿童、贫困儿童和贫困家庭儿童、留守儿童、流动儿童和各类困境儿童为主要服务对象的国家性儿童福利服务越重要。

改革开放40多年来，中国由传统、狭义、以少数孤残儿童和福利机构养育为主的民政型儿童福利服务体系范式，向现代、广义、普惠、以家庭福利为基础的社会性、国家性儿童福利服务体系范式全面战略转型、结构升级的主客观条件已经成熟，构建“以儿童为中心、家庭为基础、社区为依托”的支持性和普惠型儿童福利体系成为时代主题。中外儿童福利制度的历史经验均证明：对于学龄儿童来说，国家性免费义务教育的时间越长，儿童发展的潜能越大，未来公民的综合性素质越高，儿童福利制度的现代化程度也越高。世界各国儿童福利体系的框架范围与优先领域，既取决于国家主流的儿童福利理念、儿童福利对象范围、年龄结构，又取决于国家社会经济的发展阶段和水平。其中，妇幼健康、家庭福利、早期综合发展、困境儿童特殊保护和义务教育服务是各国共同的战略重点。

中国现代儿童福利服务体系的层次结构与地位作用

观察中国儿童福利制度现代化程度与水平的最佳角度，是儿童福利制度框架的结构化状况，其中，儿童福利服务体系结构的现代化程度是最主要的衡量指标。结构主义理论（Structuralism）的基本主张是，体系中每个部分都具有自身的功能作用，只有将每个部分放在整体和相互关系中进行考察才能准确地理解其意义。体系结构通常表现为比例关系，例如，从儿童福利服务对象构成角度看，我国儿童福利对象范围长期局限于弃婴、孤儿、流浪儿童、感染艾滋病儿童、散居孤儿和事实孤儿，而农村留守、流动儿童和服刑人员子女等困境儿童近些年才进入儿童福利政策议程，普通家庭的正常儿童被排除在儿童福利的对象范围外，缺乏以家庭福利为基础的儿童福利体系。因此，如何通过工作福利、发放津贴和提供社会服务等形式对有需要的家庭进行帮助,支持家庭更好地承担起“第一保护人”的职能，解决儿童保护问题，是当今时代的主题。

从儿童福利的服务形式看，我国孤残儿童福利服务的主要方式是封闭性和相对单一的机构养育。儿童福利服务的目标、对象、范围、内容、形式、手段、组织和专业服务人员构成等都比较单一。从儿童福利服务性质角度看，发达国家普遍建立了以预防为主、补救治疗为辅、发展投资为方向的现代普惠性的儿童福利体系。这一体系存在鲜明的层次结构，由低级到高级、由封闭停滞到开放发展、由单一到多元、由传统到现代，清晰反映了儿童福利制度现代化的发展阶段与程度。

按照国家干预和儿童保护的时间顺序，欧美儿童福利服务体系历史发展进程中最早出现的服务是儿童救助，主要解决贫困儿童问题。家庭学徒制和机构养育照顾，主要解决各类困境儿童的生存、养育、照顾和监护问题。18世纪由宗教团体、慈善协会和某些公共团体建立的孤儿庇护所是较早的孤儿服务。19世纪以来，儿童家庭寄养和家庭收养服务日趋流行，永久性家庭收养安置取代了学徒制。19世纪末20世纪初，欧美各国普遍开展了广泛的“儿童指导和儿童福利运动”，政府普遍提供强制性和义务教育性质的基础教育。20世纪以来，欧美政府普遍开始关注对母亲的经济支持，以家庭为基础的儿童福利体系形成。尤其是第一次世界大战后，欧美各国政府大力发展儿童福利、健康和教育服务，现代普惠性的和以家庭为基础的儿童福利制度框架初步形成。1935年以来，儿童福利服务成为法定服务，儿童法律保护、国家监护和国家亲权体系逐渐形成。20世纪40年代以来，儿童与家庭福利体系趋于成熟，整合性、规划性和系统性的发展趋势明显。20世纪70年代以来，欧美福利国家、家庭福利和儿童福利体系的改革方向是“社会投资国家”。简言之，欧美发达国家儿童福利服务体系结构日益细化，功能由救助升级为发展和福利，范围由最低级的贫困救助，扩大到学徒制式家庭养育、家庭寄养和收养、妇幼健康与支持母亲等方面，这一历史沿革清晰描绘了现代普惠性和以家庭福利为基础的儿童福利服务体系的层次结构和普遍性发展规律。

现代儿童不是父母的“私有财产”，而是“国家的儿童”（Children of Nation），这也是现代儿童福利制度的最重要政治依据，反映了儿童与国家的关系。新中国成立以来，中国儿童少年工作制度目标始终定位为“培养社会主义事业接班人”。1986年12月3日，联合国大会通过《关于儿童保护和儿童福利、特别是国内和国际寄养和收养办法的社会和法律原则宣言》，明确规定家庭和儿童福利的四项原则：每个国家均应给予家庭和儿童福利高度优先地位，儿童福利要靠良好的家庭福利，儿童的第一优先是由他或她的亲生父母照料，各国政府应确定其国家儿童福利服务是否充分并考虑适当的行动。可见，儿童是国家最重要的政治资产，国家是儿童福利制度建设责任主体，儿童福利是社会福利制度最基础、最核心的部分，儿童问题和儿童福利制度的政治化本质，也决定了以家庭福利为基础的现代儿童福利服务制度在国家发展中处于最高和最优先的战略地位。

不言而喻，现代普惠性和以家庭福利为基础的儿童福利制度的国家优先战略地位，来源于儿童福利制度的基本职能——确保所有儿童身心健康成长，为国家发展培养未来的合格公民。在美好生活需要满足、全面建设社会主义现代化国家和实现中华民族伟大复兴中国梦的新时代，如何培养大批中国梦的“圆梦人”和社会主义事业接班人，是现代儿童福利制度最重要的任务。换言之，以家庭福利为基础的现代普惠性儿童福利制度，既是全面建设社会主义现代化国家的社会前提，又是人民幸福和民族复兴重要的现代社会福利制度基础。中国现代儿童福利服务体系，应成为中国特色社会主义社会福利制度的建设核心之一。

如何建构中国现代普惠性儿童福利制度

党的十九届五中全会公报具有里程碑式的意义，其首次明确提出“以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的”。这一论断的意义还在于，将什么是中国特色社会主义社会福利制度的问题，变为如何全面建设中国特色社会主义社会福利制度的重大问题。其中，建构现代普惠性儿童福利制度，涉及现代社会福利共识和儿童福利理念，现代社会福利理论，现代儿童福利和家庭福利政策法律，儿童福利与家庭福利行政管理体制，儿童福利、家庭福利与社会福利财政制度，儿童福利与家庭福利专业服务队伍建设等议题。

第一，重构中国特色社会主义社会福利哲学和现代社会福利共识，弘扬社会主义核心价值观，大力强化国家的社会福利主体责任，为以美好生活、儿童福利和家庭福利等为主体的社会福利实践奠定思想基础。中外社会福利制度的历史经验显示：社会福利理念尤其是国家的社会福利哲学和社会福利共识，是现代社会福利制度发展的价值观和哲学思想前提。对于为何现代、开放、多元社会必须发展现代社会福利制度，英国存在八种理论解释：一是辉格党的社会福利制度史的解释模式，核心主张是支持“进步”和“改革”；二是实用主义的社会福利制度史模式；三是科层制；四是意识形态；五是共谋或阴谋论；六是资本主义；七是民主政治；八是最新的混合型经济的社会福利制度史的理论解释模式。显而易见，前述八种福利制度史理论解释模式主要是对资本主义福利国家与福利社会的总结，并不适合中国特色社会主义社会福利制度建设的实际，中国特色社会主义社会福利制度本身亦需要创新。其中，尤其需要解放思想、更新观念，提高对儿童福利和家庭福利政治本质的认识，凸显国家在儿童福利和家庭福利领域的主体责任，反映儿童养育、照顾、关爱、保护责任由家庭和父母的私人责任转向社会责任和国家责任的发展规律。儿童福利的本质是国家责任，儿童不是父母的“私有财产”，而是国家最重要、最宝贵和最稀缺的“政治资产”和“政治财富”。

第二，树立现代儿童观，尤其是重构现代、广义、普惠和以家庭福利为基础的儿童福利理念，加强儿童福利与家庭福利基础理论、政策、法律、制度研究等，为中国现代儿童福利与家庭福利制度建设奠定理论和实证基础。儿童观是指国家（主体是政治精英）、社会和大众对于儿童的观念、态度和认知的总和，由如何看待儿童与家庭、儿童与国家、儿童与社会等方面组成。儿童观的历史变迁与社会的政治、经济、文化发展紧密关联。儿童观主要有政治学视角下的国家与儿童，经济学视角下的经济与儿童，文化学视角下的文化与儿童，哲学视角下的哲学与儿童四种。儿童观的核心是如何看待儿童的本质，儿童观和儿童福利理念的现代化程度，决定着儿童福利与家庭福利制度现代化的程度。如上所述，长期以来，中国流行传统、狭义、以少数孤残儿童和机构养育为主的民政型儿童福利理念，同时，由于儿童福利与家庭福利制度不发达，相关理论、政策、法律和制度研究匮乏。比如，“普惠”作为一种社会政策理念，涉及立法、分配、对象和筹资四个维度。尽管我国儿童福利制度建设正朝着普惠的方向迈进，但目前总体上还是一种补缺型的福利制度。而普惠性的涵义是全民性，普惠性儿童福利首先应将所有儿童都纳入福利对象的范畴。因此，建议尽快创建“中国儿童福利与家庭福利研究会”，由民政部负责业务管理，进一步提高儿童福利服务的专业化水平。2018年民政部成立“儿童福利司”以来，儿童福利工作已经取得显著成就，但由于现代、广义、普惠、以家庭福利为基础的专业性儿童和家庭福利服务制度建设涉及多个部委、多个行业、多个专业，亟待搭建全国性、跨部门和多专业学科人员队伍组成的国家级理论、政策和制度研究平台。

第三，社会福利哲学、社会福利共识、社会福利理论、现代儿童观和儿童福利理念集中体现在《儿童福利法》，以及儿童福利服务体系的规划设计和制度建设中。首先，《儿童福利法》的有无及其质量是衡量儿童福利现代化程度的标尺。遗憾的是，新中国成立以来，我国儿童福利领域的立法长期处于空白状态，至今尚无儿童福利领域专门的法律和行政法规，这反映出儿童福利制度的边缘性地位，以及儿童福利的“弱政治性”特征。改革开放以来，国家先后制定《未成年人保护法》与《预防未成年人犯罪法》，并分别进行了修订，但因缺乏现代儿童福利和国家主体责任理念，未成年人立法仍面临未成年人保护责任稀释困境、涉法涉罪未成年人保护处分措施缺位、困境儿童国家监护制度不健全三大法律难题，且预防立法匮乏，不利于从根本上改善儿童福利状况。当下，构建具有中国现代普惠性儿童福利制度最紧迫的任务就是尽快制定《儿童福利法》。其次，1990年以来，国务院妇女儿童工作委员会办公室先后编制实施了三个《中国儿童发展纲要》，它们成为儿童福利制度建设的指南。三个纲要实施期间，我国儿童福利事业取得诸多成就，如儿童福利机构数量增加、孤儿人数减少、残疾儿童专业康复服务能力提高等。但不容忽视的是，我国儿童福利事业发展还存在较多问题，如城乡间和区域间部分指标差距较大、学前教育质量亟待提高、儿童健康状况仍面临挑战等。尤其是《中国儿童发展纲要》的核心概念还是中性和描述性的“儿童发展”，而非现代取向、政治属性鲜明的“儿童福利”，也说明现代性儿童福利理念的匮乏。因此，笔者建议尽快将现有《中国儿童发展纲要》更名为《中国儿童福利服务体系建设纲要》，“名正言顺”地推进中国特色现代儿童福利和家庭福利制度建设。此外，根据马斯格雷夫和罗斯托经济发展阶段理论以及我国人口经济社会发展战略，我国适度普惠性儿童福利制度发展将要经历三个阶段，分别是初级阶段（2010—2020年）、中级阶段（2021—2030年）和高级阶段（2031—2050年）。结合测算模型,依据每一阶段儿童规模、福利需要和福利标准，有研究者初步测算出三阶段的儿童福利支出规模。2020年时我国儿童福利支出估计为4572亿元，约占GDP的0.58%；2030年时将增加到14756亿元~16315亿元，约占GDP的0.88%~0.97%；2050年时将进一步增加到91948亿元~94044亿元，约占GDP的2.67%~2.73%，儿童福利支出相当于OECD国家2009年的平均水平（2.6%）。④为此，我国需要大力增加国家财政对儿童福利和家庭福利的资金投入力度，适时延长义务教育年限至12年。

第四，组建“国家儿童福利与家庭福利机构”，整合、重组国务院现有儿童福利服务行政管理体制、协调机制，大力发展儿童和家庭专业社会工作队伍。尽管2018年民政部首次设置“儿童福利司”，历史性地解决了儿童福利行政管理机构建设问题，但其实践经验说明，单纯的儿童福利司既缺乏家庭福利视角，也未解决儿童福利体系碎片化和部门分割化问题，儿童福利制度建设质量亟待提高。按照现代儿童福利和家庭福利国家最优先战略地位，建议一是考虑组建高级别“国家儿童福利与家庭福利机构”；二是将现有“国务院妇女儿童工作委员会办公室”，更名为“国务院妇女儿童和家庭工作委员会办公室”；三是在适当时候，将“国务院妇女儿童和家庭工作委员会办公室”与“全国农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作部际联席会议”等予以整合，实现儿童与家庭福利的行政管理整合，进一步完善现代、普惠和以家庭福利为基础的儿童福利制度建设。与此同时，大力发展儿童和家庭专业社会工作队伍，形成以医护、教师、律师、法官和社会工作者等为主体的多领域的专业性团队，及时回应和有效满足不同阶段儿童身心健康成长的多样化需求，为儿童身心健康成长和幸福美好家庭生活奠定专业社会服务基础。相比较而言，医生、教师、律师和法官等行业目前都有比较成熟的专业人员，唯独社会工作者既是个相对较新和社会认同度较低的专业社会服务，又是亟需发展的专业社会服务领域。改革开放尤其是2006年以来，社会工作实务发展经验证明：在现代多学科团队建设过程中，专业社会工作者像医疗健康服务中的“全科医生”，其他专业人员像“专科医生”。这意味着社会工作者需要承担更多的专业行政管理和协调工作，从而为其他专业人员提供更多的专业社会支持和辅助性服务。

基本结论与政策展望

中国特色社会主义社会福利制度建设，应成为新时代国家治理能力现代化的主题之一。现代、广义、普惠、以家庭福利为基础的儿童福利制度，是社会福利制度框架中最基础、最关键、最重要、最优先和处于最高层次的亚服务体系。中国亿万儿童身心健康的成长和亿万家庭的幸福美好生活，是政治、经济、社会、文化现代化，国家强盛、民族复兴和社会和谐最重要的社会基础。

传统、狭义、非专业、以少数孤残儿童和机构养育为主的民政型儿童福利体系长期停留在“维生和救助”最低层次上。与之形成对比的是，广义、普惠、专业和以家庭福利为基础的儿童福利制度范围广泛、内容繁多、层次结构分明，其政治性、法治性、国家性、财政性、福利性、社会化、专业性、以儿童为中心等制度化特征鲜明，体现现代儿童福利制度的根本特征。比如，政治性主要指儿童不是父母和家庭的私有财产，而是国家最宝贵、最重要和最稀缺的政治资源。法治性主要指在法治社会中，法治国家、法治政府和法治社会集中体现为“社会福利法治”。国家性主要指国家既是所有儿童和家庭的政治所有者，又是儿童家庭福利最主要的责任主体。财政性主要指儿童福利资金主要来自财政预算，儿童福利服务是最典型的国家性免费服务。福利性主要指儿童养育、关爱、照顾、保护和救助服务的本质属性是“福利”。体系性主要指儿童福利服务涉及婚姻家庭、医疗健康、教育、法律等多个领域。社会性主要指儿童福利服务主要通过社会化服务方式，体现儿童养育保护的集体主义要求。

可见，在开放、多元、高风险的现代社会处境和新发展阶段，原来传统、狭义、非专业、以少数孤残儿童和福利机构养育为主的民政型儿童福利服务体系，既不适应新发展阶段和新发展格局的国家目标，也难以满足人民对美好生活的期待，尽快实现由传统儿童福利制度向中国现代儿童福利制度的战略转型与结构升级刻不容缓。中国特色社会主义社会福利制度，主体是中国现代儿童福利和家庭福利制度建设，已非传统的“内政问题和社会问题”，而是重大的“全球福利外交问题”，是最为重要和最为优先的“国家政治问题”。

概言之，重构中国特色社会主义社会福利哲学和“社会福利共识”，树立现代儿童观，创新现代福利制度理论，制定《儿童福利法》，组建“国家儿童福利与家庭福利机构”，重组国务院现有儿童福利与家庭福利行政管理体制、协调机制，大力增加国家财政对儿童福利和家庭福利资金投入力度，将《中国儿童发展纲要》更名为《中国儿童福利服务体系建设纲要》，壮大儿童和家庭社会工作队伍，创建中国儿童福利与家庭福利研究会，打造中国现代儿童福利服务体系，应该成为未来儿童福利发展最重要的国家战略。

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