何晓斌｜以县域为基础的现代化和共同富裕｜“要点、重点与堵点：从脱贫攻坚到共同富裕”圆桌会议⑤

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以县域为基础的现代化和共同富裕

何晓斌｜清华大学社会科学学院县域治理研究中心主任、副教授

本文刊载于《探索与争鸣》2021年第11期

非经注明，文中图片均来自网络

何晓斌主任

共同富裕伟大目标的实现需要经过几代人的不懈努力。习近平总书记深刻指出，“实现共同富裕不仅是经济问题，而且是关系党的执政基础的重大政治问题。我们决不允许贫富差距越来越大、穷者愈穷富者愈富，决不能在富的人和穷的人之间出现一道不可逾越的鸿沟。当然，实现共同富裕，要统筹考虑需要和可能，按照经济社会发展规律循序渐进”。县域是我国政治、经济、社会目标的基本执行单元，截至2020年，我国有县级行政区2844个。当前，我国县域面积约占全国面积的93%，县域人口约占全国人口的74%，县域GDP约占全国GDP的53%。县域作为一个文化、经济和社会共同体，长期以来在推动中国社会发展的实践中作出了重要贡献。由于县域涵盖了全国大部分面积和人口，特别是农村人口，可以说，没有县域的现代化和共同富裕，就很难谈得上全国的现代化和共同富裕。

实现共同富裕尤其需要打破以往只关注农村或者只关注城市的倾向，应从县域整体发展和城乡统筹的角度来思考县域的现代化和共同富裕问题。中国的县域目前大部分还处于经济社会发展比较慢的地区，县域经济社会发展跟已发展起来的大城市及其市辖区相比差距较大。县域处于城市和乡村的中间环节，在城乡融合发展中处于纽带位置。共同富裕的达成需要打破中国长期以来形成的城乡二元社会结构，县域的整体发展就成为打破这个结构的关键节点。 

因此，笔者以为，中国的共同富裕应是以县域为基础的共同富裕，也即应是以县域人民高质量民生福祉和幸福为重要目标的共同富裕，是以县域经济和社会现代化发展为实践路径的共同富裕。这里的共同富裕既包括高水平的衣食住行等物质生活，也包括丰富的文娱体育活动，以及高度的幸福感等精神文化生活内容。

我国县域的类型和发展差距

我国幅员辽阔，全国县域在人口规模、资源禀赋、经济发展、民族文化等方面差异较大。按照各地县域的社会经济发展程度主要可以分为三大类：

第一类是数量最多的“县”，有1481个，包括大部分以“县”冠名的地域（1312个）和少数民族聚居的“自治县”（117个）、“旗”（49个）、“自治旗”（3个），这些县域的共同特点是农业占比和农村人口比重大，城市化水平不高。

第二类是县级市，全国共有388个，其特点是地理上距离中心城市较远，第二产业和第三产业发展较快，但暂时无法和地区中心城市连成一片。

第三类是市辖区，全国共973个，地理上属于中心城市范围内的区划，第二产业和第三产业发达，城市化程度较高。虽然市辖区在行政区划上属于县一级，但是其发展模式与县域具有较大差异，其管辖的区域城市化水平和经济发展水平往往高于一般的县和县级市，属于城市发展的范畴，与一般的县和县级市缺乏可比性，也因此在很多研究中并不被归入县域的范畴。

笔者根据《中国县域统计年鉴（县市卷）》2020年的数据分析发现，不同类别的县域在人口数量、大规模企业数量、住户存款、医疗资源等方面存在显著的差异。已经成为市辖区和县级市的地区，一般是已经发展起来的区域，它们在经济社会各方面都具有明显的优势。

从县域整体的发展差距来看，县域整体样本的GDP基尼系数达0.534，住户存款余额基尼系数达0.495。即使从各个不同县域类型内部来看，差异也非常大。市辖区、县级市、县、自治县（旗）的GDP基尼系数分别为0.492、0.463、0.456、0.366。市辖区、县级市、县、自治县（旗）的住户存款余额基尼系数分别为0.480、0.400、0.430、0.386。从不同类型县域的人口、GDP、规模以上企业数量、医疗机构床位数等绝对值来看，最大值的县域与最小值的县域差距在几十倍、几百倍甚至上千倍。

不仅如此，东西地区的县域差异也很大，发展较好的百强县，如昆山市、义乌市的人均GDP，已经达到高收入国家的水平，而这些县域基本都位于浙江、江苏、山东等东部沿海地区。但“百强县”毕竟只占全国2800多个县级行政区域数量的不到4%，其他大部分县域特别是中西部地区的县域的发展水平，整体还处于中等以及中等偏下的发展水平。

影响我国县域现代化和共同富裕的因素

中国大部分县域的发展跟现代化发展和共同富裕的目标与要求还有较大差距，归纳起来，主要有以下几个方面的问题：

第一，县域地区的产业、营商环境和发展模式亟待改善。一方面，许多县域的产业还停留在比较传统的发展模式上，县域地区的营商环境亟待改善。一些县域政府甚至对所辖企业“吃拿卡要”，难以吸引高质量的资本和企业入驻，高附加值、高成长性产业较少，能够提供的就业机会比较有限。这也是县域人口外流的主要原因之一。另一方面，县域的金融化趋势显现，长期依赖土地财政，地方融资平台运营困难，县域企业融资难、融资贵，企业成长和升级的潜力不足。

第二，县域的基础设施、公共资源和公共服务水平相对薄弱。县域地区特别是农村地区居民，与大城市居民在养老、医疗等基本公共服务方面的差距较大。不少县域地区属于老少边穷地区，基础设施建设成本非常高，为其居民提供公共资源和服务有较大的困难。

第三，县域农村人口占比较大，人才“空心化”比较严重。县域地区汇聚了大量的农村人口、中低收入群体，而这些县域地区的发展机会基本跟与附近大城市中心的距离成反比。目前，高层次人才普遍流向大城市和先发展地区，县域和农村地区的人才“空心化”问题比较严重。

第四，县域半熟人社会的运行逻辑相对滞后于现代化的理念要求。县域人口从几万人到两百万人不等，大部分位于中小城市地区，县域政治、经济的发展很多依赖熟人、半熟人社会的运行逻辑。特别是在农村地区，影响社会秩序和资源分配差距的关系、人情、圈子等社会文化因素更为凸显。县域的非正式规则运行，可能经常会跟现代化发展所要求的法治思维、程序正义、包容开放等理念发生冲突，县域的现代化需要与人的现代化同步进行。

正因为我国县域地区具有农村人口多、基础设施和公共服务资源相对落后、传统文化影响较大、现代化发展水平较低等特点，县域地区是我国实践共同富裕道路上的重点和难点，也构成我国实现共同富裕的重大挑战。

以县域为基础推动

我国共同富裕的实践路径

以县域为基础实现共同富裕需要理论和实践探索的相互促进，需要完善县域基层政治和社会治理体制，在公共资源和各类服务方面全面改革创新，将共同富裕融入乡村振兴、新型城镇化战略中。推动县域经济和社会的现代化，重点可以从如下几个方面入手：

第一，加强党和政府在基层政治、经济、社会治理中的引领作用，加强县域现代化治理能力和治理体系的建设。县域共同富裕的实践探索需要在党的领导下统筹规划、逐步实施。在总结脱贫攻坚成功经验的基础上探索共同富裕的实践经验，树立先富带动后富的榜样，总结共同富裕的成功案例并加以推广。发挥党在基层社会治理中的引领作用，树立基层社会实现共同富裕的理想信念，建设共建共治共享的县域基层社会治理模式。同时，完善腐败治理机制，建立县域地区的“亲”“清”政商关系。

第二，促进县域经济和居民收入同步增长，扩大中等收入群体。推动基于互联网的零工经济、电子商务、视频直播等新经济、新业态的发展，推动资本下乡、数字下乡、人才下乡，改革农村土地管理制度，实现土地资源的高效流转。同时，将县域经济的增长转化为居民收入的提高，扩大中等收入群体。畅通横向和纵向社会流动渠道，改革户籍制度，推动工业化、市场化、城镇化、信息化进程，着力使脱贫后的低收入农村人口逐步转变为中等收入群体。坚持就业在县域经济社会发展中的优先位置，大力推动县域地区的创新创业，重点吸引返乡农民工和大学生创业就业，发挥返乡创业就业的农民工和大学生两大群体在乡村振兴和共同富裕实践中的领头雁作用。

第三，完善基础设施，提高教育、医疗、养老等核心民生福利的质量和均等化水平。提升县域地区特别是县城的基础设施水平，改善县域公共产品（水、电、气、通讯、互联网等）的供给质量，提高县域基本公共服务均等化水平。大力发展县域高等教育和县域职业教育，创新县域地区高端人才的引进和合作模式。增强基层医疗机构服务能力，加快发展远程医疗，加大对县域卫生服务的投入和人才培养力度，引导医院资源下基层，实现优质医疗资源的县域普及，建立健全城乡一体化的医疗保险和养老服务机制。

第四，初次分配与再分配共同发力，大力发展县域慈善事业。根据笔者2021年县域消费调查的最新收入数据，我国县域家庭年收入的基尼系数测算为0.44。从世界经合组织成员国的经验来看，初次分配后，基尼系数大多在0.4以上；但通过二次与三次分配手段，最终可以把收入分配基尼系数降到0.4以下。因此，在做好初次分配中生产要素合理高效配置的同时，要着力完善县域地区的税收和转移支付制度，加大税收、转移支付的调节力度和执行力度，合理调节过高收入，减少初次分配差距和贫富差距代际传递。充分发挥第三次分配的作用，积极培育县域慈善主体，弘扬县域慈善文化，倡导社会和家庭互惠互助的道德风尚、扶危济困的博爱精神。

第五，从我国县域的实际情况出发，探索适合不同县域类型的共同富裕道路。尽管我国建立了东部和中西部地区的对口支援制度，但是共同富裕的实现，最终需要找到适合各地不同县域经济社会实际的内生发展道路。比如，以浙江省义乌市为代表的外向型发展道路，面向海外市场，大力发展小商品生产加工和出口贸易；又比如，以陕西省神木市为代表的资源型发展道路，依赖矿产的开采，将自然资源优势转变为经济优势；再比如，以广东省顺德区为代表的科技型发展道路，立足科技发展，以新技术的应用为主要方向，努力实现高新技术产品的商品化、产业化，促进以电子信息制造业为代表的高新技术产业发展，走出一条科技进步支持经济发展的经济腾飞之路。

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