治理“微腐败”的理论逻辑、现实困境与有效路径
作者简介
余雅洁，重庆大学公共管理学院博士研究生；
陈文权，重庆行政学院教授、硕士生导师，重庆市行政管理学会副会长
01
引言
2016 年，习近平总书记在十八届中纪委六次全会上首次提出“微腐败”，强调“微腐败”也可能成为“大祸害”。2017年，十八届中纪委七次全会专门对“严肃查处群众身边的不正之风和腐败问题”作出工作部署，传递治理“微腐败”的强烈信号。之后，十九大、十九届中纪委二次全会再次强调“坚决整治群众身边腐败问题”，把治理“微腐败”引向深入。可见，随着反腐败斗争向纵深推进，治理“微腐败”将是十九大后反腐败工作的重中之重。
作为对中央的积极响应，各地反腐败工作也进入到一个崭新阶段，治理“微腐败”被视作一项特殊的重点反腐任务来抓。据统计，2018年以来（截至5月31日）全国处理违反中央八项规定精神问题的乡科级及以下党员干部23670人，给予党纪政纪处分 16898人。面对势头正盛的“微腐败”专项治理行动，学术界理应做出理论解释。实际上，目前学术界探讨中国腐败问题的文献不计其数，然而少有文献将主要关注点放在“微腐败”这一议题上。仅有的少数相关文献对“微腐败”的研究亦浅尝辄止、理论化程度不足。如有学者谈到了特征与危害，却对其概念无清晰定义；有学者分析了产生原因，却较缺乏理论论证；有学者探讨了治理对策，却未形成系统性治理机制。总体而言，学者们虽从不同角度观察“微腐败”，但整体研究显得较为零碎。
因此，本文的研究聚焦于：面对十九大后反腐败斗争的新形式、新任务，如何常态化长效治理“微腐败”？具体讲，治理“微腐败”的理论逻辑是什么？当前治理“微腐败”的现实困境有哪些？如何破除治理“微腐败”的现实困境？
理论逻辑：“微腐败”的概念及其治理的必要性 02
（一）“微腐败”的概念
腐败通常被定义为“滥用公权力谋取私人利益的行为”。根据这一定义，学者一般把腐败限定于公共部门或公权力的行使者，而我国的公共部门、准公共部门和私人部门之间的边界比较模糊。将腐败的定义置于我国具体社会环境下考察，腐败就不单是党政部门中公务员的腐败，也包括准公共部门、群众自治组织中工作人员的腐败。腐败也不止是指违法行为，也可以是指违反党纪政纪、违反职业道德的行为。所以，我国语境下的腐败是指从事公务的人员（包括群众自治组织中从事管理的人员）违反党纪国法，以公权力谋取私人利益的行为。依据涉案金额，我们把腐败大致分为“微腐败”、“大腐败”和“巨腐败”三种类别（表1）。严格来说，“微腐败”不是一个学理意义上的概念，是相对于实践中的“大腐败”、“巨腐败”而言的，主要有四大特征：
其一，腐败主体范围广。“微腐败”将所有从事公务的人员（包括群众自治组织中从事管理的人员）囊括在内。就已公开的案例来看，基层公务员、村（社）两委班子成员最为突出。其二，公权滥用程度低。“微腐败”主体贪污受贿的绝对数不大，所涉内容大多为小吃小喝、小贪小占、小卡小要等“小”事情，甚至是如遇事推诿、办事拖拉、态度恶劣等作风问题造成的公共利益损失。其三，涉及领域宽泛。通过调研发现， “微腐败”主要有七种表现形式（表2）。从表现形式来看，“微腐败”与民生密切相关、与公众近在咫尺。而这种发生在公众身边的腐败又往往存在范围非常广，且在一些地方呈多发态势。其四，公众态度宽容。
“微腐败”通常打着熟人社会“人际交往”、“礼尚往来”的幌子作出一点一滴的腐败，给公众相当的迷惑性。多数公众对其习以为常，在放之任之的同时甚而效仿行事。
综上所述，“微腐败”即腐败的一个类别，是指从事公务的人员（包括群众自治组织中从事管理的人员）利用手中的公权力及影响力在“小”事上谋取私人利益或给公共利益造成了损失，通常是涉案金额在 3 万元以下的违纪违法行为。实质仍是公权私用和滥用。
（二）治理“微腐败”的必要性
经过五年不懈努力，我国反腐败斗争“压倒性态势已经形成并巩固发展”， “大腐败”、 “巨腐败”得到了一定程度的遏制。今后要实现“夺取反腐败斗争压倒性胜利”目标，必须要加大治理“微腐败”的力度，为夺取“压倒性胜利”打好基础。
1. 治理“微腐败”是推动反腐败迈向治本的关键之举
十八届四中全会后，我国反腐败斗争从治标迈向治本。依据“破窗理论”的观点，反腐败治本要求将违法犯罪行为扼杀在萌芽之中，实现防微杜渐。“微腐败”的本质是行为主体在潜移默化中由纵容自我走向腐化堕落的开始。如不及时治理，就会对腐败主体或其他从事公务的人员形成潜在的鼓励。一方面，腐败主体会产生“腐败不易被发现或不被依法严办”的侥幸心理，并强化其腐败行为，致使“微腐败”演变为“大腐败”；另一方面，其他从事公务的人员会产生“可以腐败而不被发现或不被依法严办”的从众心理，并效仿他人甚至变本加厉，引起个人腐败裂变为集体腐败。因此，治理“微腐败”相当于拧紧腐败的总开关，不仅能阻断小错演变成大祸的通道，而且也可避免腐败扩散的倾向，有助于从源头上预防腐败。
2. 治理“微腐败”是实现廉洁政治目标的必然要求
建设并最终建成廉洁政治，是当前我国反腐败的终极目标。廉洁政治的逻辑起点是让公权力为公共利益服务，做到干部清正、政府清廉和政治清明。“三清”目标由表及里、循序渐进，只有确保了干部清正，才有可能政府清廉、政治清明。防止从事公务的人员生“微腐败”，是廉洁政治目标的基础建设。十八大后，明目张胆地严重违纪和违法的现象虽有减少，但七种形式的“微腐败”现象时常发生。“微腐败”虽非大案要案，但基数大、易“传染”，若不认真纠正和严肃查处，必会导致吏治生态的持续恶化。吏治生态恶化即干部为政的行为形态与价值观念偏离为公共利益服务的目标，主要通过其道德作风来体现。而从事公务的人员尤其是干部的道德作风是党风和政风的主要标志，并对政治生态环境产生决定性影响。所以，当务之急应从治理“微腐败”入手以保证干部清正，通过递进发展达到政府清廉、政治清明，最终实现廉洁政治目标。
3. 治理“微腐败”是打造新时代社会治理格局的重要保障
“打造共建共治共享的社会治理格局”既是对十八大以来我国社会治理经验的科学总结，也是对新时代社会治理提出的新要求。实现“共建共治共享”的重点在增强公众的参与意识，而腐败与公众的政治参与有着密切联系。有研究表明，因腐败感知形成的一种政治怀疑主义文化会降低公众对政治系统合法性的认同，并促其退出政治参与。与“大腐败”、“巨腐败”动辄几十万、上百万的涉案金额相比， “微腐败”的案值不大，但所涉资金大多为公众的血汗钱、救命钱和安家钱。一旦被侵占，公众的吃饭、住房、医疗、教育、社保等最基本的生存和发展将受到威胁。这种与民争利的行为严重挑衅公众对公平、正义的认识。因而有必要通过治理“微腐败”来增强公众的参与意识，为新时代社会治理格局的形成提供保障。
03
现实困境：当前治理“微腐败”的突出难点
在政治生活中，权力的下放与权力的监督必须保持平衡，因而我国的反腐败战略体系除教育、惩治、预防之外还包含监督这一重要支柱。在我国的制度结构中，从事公务的人员身兼纵向与横向的双重委托—代理身份。双重委托—代理在理想状态下使其能被有效监督，在现实实践中却可能存在失灵。
以“微腐败”问题较为严重的村（社）两委班子成员为例。从纵向来看，村（社）两委班子成员受乡镇（街道）委托，以“准官员”身份协助乡镇（街道）从事公共事务管理活动。作为半正式的“街头官僚”，村（社）两委班子成员在工作执行中有大量的自由裁量权，而“自利人”取向又让其利用自由裁量权选择性执行乡镇（街道）的政策，这为“微腐败”创造了条件。在行政同体性性质下，乡镇（街道）为实现政绩倾向于对涉案金额不大的腐败行为采取大事化小、小事化了的态度。从横向来看，公众授权村（居）委会实行自治。但村（居）委会班子成员的双重身份（村、居民的当家人和乡镇、街道的代理人）又决定其手握国家自上而下的资源分配权，公众基于自身利益考量不愿承受监督成本，倾向于以忽视涉案金额不大的腐败行为来确保自身利益不受损，这便助长了“微腐败”。可以说，自上而下的上级监管缺位和自下而上的公众监督缺失造成“微腐败”现象层出不穷。
近年来，“不能腐”的笼子越扎越紧，但当前针对“微腐败”的制度约束与中央提出的要求仍有距离，主要表现为权力配置的失衡和反腐败法律法规的不完善。
权力配置失衡难以遏制“微腐败”。以基层党政“一把手”为例，其权力配置目前呈现“法定权力不足、自授权力集中”的状况： “一把手”在“法定权力不足”的情况下为完成上级下达的任务向自己管辖范围内的相关职能部门授权，以补充“权力的不足”；同时， “一把手”负责制又促使其在政策执行过程中积极扩张自由裁量权，以保证政绩。这虽提高了行政效率，但会引致“一把手”走向大权独揽的极端， “微腐败”也就不可避免。
现有法律法规难以惩治“微腐败”。中央虽已明确要求严肃整治“微腐败”，但“微腐败”行为未达到入刑标准。《刑法》规定如利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或非法收受他人财物等行为构成犯罪的，适用贪污罪、挪用公款罪和受贿罪。而《刑法修正案（九）》取消了贪污罪、受贿罪的定罪量刑的数额标准，代之以“数额较大”（3 万元）、 “数额巨大”（20 万元）、 “数额特别巨大”（300 万元），以及“较重情节”、 “严重情节”、 “特别严重情节”；《贪污贿赂犯罪司法解释》也将挪用公款罪的起刑点数额调整为3万元。这就不能在刑法之内惩治数额不满 3 万元且无其他较重情节的“微腐败”行为。
现有党纪政纪难以震慑“微腐败”。在实践中，通常对涉案 3 万元以下的“微腐败”行为予以党纪、行政处分。纪委监察机关分别以《党章》、 《中国共产党纪律处分条例》、 《中国共产党廉洁自律准则》等党纪法规和《国家监察法》、 《公务员法》、 《行政机关公务员处分条例》等法律、行政法规为实施依据。然而，相关法律法规对腐败行为的约束条文并不完备。如《国家监察法》、《中国共产党纪律处分条例》和《行政机关公务员处分条例》都未对从事公务的人员、党员和公务员收受礼品、礼金、消费卡数额等作出详细规定。这些原则性而非操作性规定导致“微腐败”与党纪政纪打“擦边球”，纪委监察机关对其界定模糊、难以定性。
（三）薪酬激励异化
物质需要是人类的基本需要，故物质激励是被普遍使用的一种激励模式。有研究显示，公务员的薪酬与腐败之间呈显著负相关，低薪酬促其违法补偿自己微薄的收入。我国自 2006 年实施“阳光工资”改革以来，公务员工资增长幅度相对有限，且滞后于经济增长速度，尤其是基层公务员的工资激励不足。首先，公务员薪酬包括基本工资和津补帖，基本工资由国家统一规定，占 20%-40%，津补帖与各地经济发展水平相关，占60%-80%。显然，津补贴成为公务员收入来源的主体部分，即使在2015年新一轮公务员工资改革后，津补贴一支独大的局面也未改观。经济欠发达地区的公务员因津补贴不高而薪酬偏低。其次，尽管公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度从2015 年开始实施，但目前并轨制改革尚在县以下机关及个别地市以上机关试点，多数地区公务员的薪酬仍与职务挂钩。在职务晋升空间有限的情况下，偏低的职级致其薪酬不高。最后，非财政供养的村（社）两委班子成员，工资偏低且由乡镇（街道）决定补贴数量与结构，也面临收入低、责任重的处境。如有村干部抱怨：“整日为村里奔忙，家里农活顾不上，却几年未拿到报酬”。
与不断走高的物价、消费水平相比，从事公务的人员的薪酬难以发挥激励作用。相反，在薪酬偏低的情况下，他们会利用手中的权力，以吃喝贪占和创收灰色收入的方式来填补薪酬，这也是“微腐败”禁而不绝的原因之一。
缪尔达尔（Myrdal）曾提出腐败民俗学概念，该文化使公众认为“任何一个掌握权力的人都可能为了自己的利益、家庭的利益或自认为应当效忠的社会集团的利益来利用权力”，公众对腐败的愤恨也会“基本上变成对于有机会通过不光彩手段营私之徒的羡慕”。即公众认同腐败，并认为腐败会给自己带来好处。
长期以来，我国社会对腐败认同的大众性与习惯性导致公众观念的扭曲。一方面，公众对腐败有着一种极具反讽的矛盾心理。虽普遍对其憎恨，但事涉其身时，又大多宽容、默许甚至希望获取“腐败资格”。中纪委机关报曾撰文指出某干部的亲戚说起腐败来咬牙切齿，但当自己的儿子找工作时就会让这位干部找关系安排。另一方面，公众把权力兑现利益的能力而非廉洁自律作为对从事公务的人员的评价标准，认可“当官发财”、 “有权不用，过期作废”等畸形价值观。在这种社会观念地浸染下，公众对各种“微腐败”现象也就见惯不惊，甚至认为“微腐败”可被忽视，对其举报显得上纲上线、不近人情。在此背景下，从事公务的人员易滋长出腐败是生活中不可避免的附属物的观点，降低对“微腐败”的抵抗力。
有效路径：构建治理“微腐败”的长效机制
04
（一）织密监督天网，筑牢治理“微腐败”的防控基础
腐败机会出自于现实中委托人与代理人之间的信息不对称。为促使从事公务的人员采取权力委托人所希望的行动，必须织就疏而不漏的监督天网。
第一，实现党内预先防范，对党员全覆盖。一是全面落实“两个责任”。细分各级主体责任，分别由党委书记、党委委员（班子成员）和各党支部负责人承担，注重发现、纠正苗头性和倾向性问题；细分各级监督责任，分别由纪委书记、纪委委员和各纪检监察室负责人承担，在资金管理、扶贫救济、救灾救助、低保五保和旧城改造等方面重点发力。二是推进市县巡察工作。构建横向到市直县直单位、纵向到村（社）的巡察网络，每季度至少开展一次“微腐败”专项督查，重点关注违反党的政治纪律、廉洁纪律、群众纪律和工作纪律等问题。
第二，推进国家监察体制改革，对公职人员全覆盖。目前全国 31 个省、自治区、直辖市各级监察委已组建完毕，各级监察委要依照《国家监察法》实现对所有从事公务的人员（包括基层群众自治组织中从事管理的人员）开展监察工作；各地按照执纪监督和审查调查部门分设的原则，赋予执纪监督部门对轻微违纪问题线索的初步核实和轻微违纪案件的立案审查权限。
第三，创新公众监督方式，举报无禁区。一是开通基层“微腐败”网上举报平台。在平台上公开权力清单和事务办事流程，公众可直接登陆该平台举报不按权力清单和事务流程办理的违规行为。二是设立流动信访接待室。组建纪委监察干部定期到村（社）现场听取公众反映问题并接受公众举报，告知公众举报电话、信箱和邮箱以便巡回接访后的后续工作开展。三是成立村（居）务监督委员会。监委会成员不得由村（居）委员会成员及其近亲属担任，监委会对村（居）委员会进行全程监督，及时发现并纠正涉嫌贪污腐败、侵害群众利益等违纪违法问题，并向村（社）党组织、乡镇（街道）党委、政府和纪检监察机关报告。
第四，发展大数据监督，科技反腐无死角。依靠“互联网+廉政建设”的监督手段，采用云计算、大数据、人工智能等先进技术打造廉政建设综合服务平台。构建“四风”问题线索筛查系统、监督执纪智能比对系统等，避免人为因素干扰，提升纪检监察机关监督的精准化与高效化。
（二）强化制度约束，搭建治理“微腐败”的精细化框架
不受约束的权力，必然会引致腐败的滋生。预防“微腐败”，必须靠精细化的制度来给权力套上“紧箍咒”。
第一，合理规范公权力，不留公权私用的空间。各地结合实际编制党务工作、政务工作、村（社）务工作和便民服务事项的权力清单和办事清单，明确每个事项的界定范围，厘清权力边界；绘制以上四类事项的运行流程图，明晰容易产生矛盾问题的关键环节，规范权力运行流程。针对村（社）两委班子成员成为“微腐败”重灾区的问题，除制定权力清单和办事清单外，还需规定“凡属于乡镇（街道）职责范围内的事项不得以行政命令的方式转嫁给村（社）”，按照“权随责走、费随事转”原则或通过政府购买服务的方式办理确需委托村（社）协助的事项。
第二，严惩“大贪巨腐”，让“微腐败”望而止步。对严重违纪并涉嫌违法的腐败行为持续保持高压态势，坚持“定点清除、精准打击”原则，形成对“微腐败”的强大震慑。一是依法严惩。对涉嫌贪污、受贿等违法行为且“数额巨大”或“数额特别巨大”的，依照《贪污贿赂犯罪司法解释》所做出的扩张性司法解释，结合具体案情，依法从重惩处；对犯罪情节特别严重，社会影响特别恶劣，造成损失特别重大的，依法坚决执行死刑。二是不准保释。凡被判处终身监禁的，应无条件执行，不得减刑、假释。三是经济重罚。对违法所得的一切财物，坚持一追到底，不设时限，永不清零。
第三，细化党纪政纪，凡“微腐”伸手必捉。不满 3万元且无其他较重情节的“微腐败”行为虽免予刑事处罚，却为党纪、行政处分预留出必要空间，因而要进一步完善党纪政纪规定，避免“微腐败”游离于法律法规的边缘。一是完善党规党纪。细化《中国共产党纪律处分条例》、 《中国共产党廉洁自律准则》等禁止性法规的针对性、操作性，如制定“党员干部负面言行清单”等。二是完善政规政纪。将现行《公务员法》中的原则性规定过渡为操作性规定，进一步细化公务员行为规范。如参照台湾地区《公务员廉政伦理规范》规定除四种情形外公务员不得要求、期约或收受与其职务有利害关系者馈赠财物，并严格定义正常社交礼俗标准。三是把《中央八项规定》直接与党纪政纪挂钩，违犯即处分。
（三）深化薪酬激励，夯实治理“微腐败”的保障基础
人的需要促其开展活动，在需要无法通过正式途径满足的情况下，人们会以非正式途径获取。基层公务人员直接从事繁重的公务活动，其贡献应得到社会承认。所以在经济发展的基础上，应满足从事公务的人员的正当利益诉求，解除后顾之忧。
第一，完善公务员的薪酬体系。一是优化薪酬结构。借鉴 OECD 国家公务员基本工资占总薪酬 2/3、职务津贴和工时补贴占 1/3 的经验，将我国公务员的基本工资比重提至 60%；建立工资正常增长机制，根据社会发展情况定期调整基本工资；规范津补贴制度，注重向偏远地区、艰苦岗位倾斜。二是推进职务与职级并行制度。事实证明，并轨制改革有助于抑制公务员的腐败。有必要充分释放并轨制改革的激励效应，在全国实行并轨制政策，确保劳动付出与劳动所得成正比。
第二，健全村（社）两委班子成员的薪酬体系。一是建立工资正常增长机制。遵循“同工同酬、以岗定薪”原则，按类别定期调整村（社）两委班子成员经济待遇，保证其工资与社会平均工资同步增长。二是提高补贴标准。根据实际情况，提高在职村（社）干部补贴、村（社）监委会主任补贴、离任村（社）干部荣誉金和村（社）居民小组长误工补贴等，保障其生活。三是依据《劳动法》规定，对村（社）两委班子成员的养老、医保等自筹部分给予适当补助，减轻其负担。
（四）开展全民反腐教育，发起治理“微腐败”的人民战争
毛泽东指出： “只有让人民来监督政府，政府才能不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”有必要开展覆盖全社会范围的廉洁教育，让“微腐败”如同过街老鼠人人喊打无处藏身，以构建“不敢微腐”的社会环境。
第一，利用新旧媒体，丰富公众的相关知识。一方面，纪委监察委要充分利用地方性广播、电视、报刊、网络等媒体，解释雁过拔毛、吃拿卡要、违规挪用、优亲厚友、收受礼金和懒政怠政等公众不以为然的“微腐败”行为。另一方面，纪委监察委以制作一系列电视短片、网络视频等方式，讲述与公众日常生活有关的反腐败法律法规知识。通过灌输相关知识，使公众对“微腐败”形成正确认知。
第二，完善线上线下渠道，提升公众的参与意愿。公众参与反腐败工作的一个重要方式是举报腐败，这要求具备举报腐败的能力和意愿两项条件。丰富公众的反腐败知识即让其具备反腐败能力，而提高其举报意愿则要求纪委监察委完善公众线上线下举报渠道。就线上渠道而言，鼓励公众“随手拍”举报公款吃喝、违规吃请、公车出入高档饭店会所 / 娱乐场所 / 旅游景点等，并开通网络举报“直通车”，使相关证据快速到达各级纪委监察委及中纪委国家监察委。纪委监察委对举报必问，由干部自证清白，否则即为事实，按纪处理。就线下渠道而言，畅通信访举报渠道，做好实名举报信访保密工作和举报证人保护工作。通过改变公众“只抱怨不举报”的现状，形成反腐败的人民战争的汪洋大海，让“微腐败”者人人自危、无地可循。
需要强调的是，廉政教育作为我国反腐倡廉建设中的一项基础性工作，也应纳入“微腐败”警示教育内容。通过向从事公务的人员通报并剖析典型案例，传递“贪一块钱也不行”的强硬态度，使其对“微腐败”的特点、危害等有着清醒认识、高度警惕。
责任编辑：曲鑫锋
文章来源：《中国行政管理》2018年第9期
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