从中央今年各部门工作会议看改革——“改革”专题报告系列之一 || 蒋飞、李相龙

核心观点

12月11日，全国发展和改革工作会议在京召开。会议指出，过去的一年里我国经济保持较好发展态势，构建新发展格局迈出新步伐，高质量发展取得新成效，“十四五”实现良好开局。

发改委2022年改革工作要点中首先提到了“稳增长”相关政策，是落实中央经济工作会议相关内容的体现；其次给出了“统筹发展和安全，有效防范化解重大风险”的表述，这与财政部2022年工作会议中的表述“加强风险防控，牢牢守住不发生系统性风险的底线”不谋而合，但这也从侧面反映了今年政府多部门对经济风险的强意识以及在防控风险的重要性上达成一致；再次，“更加注重依靠改革开放增强动力活力，深度破除制约高质量发展的体制机制障碍”也看到了发改委在改革上对高质量发展的决心，这与我们的2022年度宏观报告《破旧立新，储粮过冬》所提到的“改革与高质量发展”的观点完全一致。

2021年12月27日，全国财政工作视频会议在北京召开。会议指出，在2022年，财政部门要“稳字当头、稳中求进”，并“积极推出有利于经济稳定的政策，政策发力适当靠前”。同时，要“注重跨周期和逆周期调控有机结合，提升政策整体效能。”

梳理2022财政工作会议部署，我们认为主要包括以下几点：一、减税降费在2022年将继续发力；二、加强风险防控，牢牢守住不发生系统性风险的底线；三、稳投资促消费；四、未提及房地产税。

2022年中国人民银行工作会议12月27日上午以视频形式召开，对于2022年央行的工作，提出了八点方针。可以看到，从2018年央行的全国工作会议以来，每年都会在重点工作中提到金融改革，且从高频率地提到债券市场改革体现出政府近几年来对债券稳步发展的推动和决心。

另外，央行去年提到了“落实房地产长效机制，实施好房地产金融审慎管理制度，完善金融支持住房租赁政策体系”，而今年的工作会议并未提及“房地产”字眼，我们认为，此举与财政部未提及“房地产税”可能意图相同，即当前不对房地产市场进行“一刀切”和过度打压，也不适合对房地产进行过度的“降预期表述”。

在“稳字当头，稳中求进”的总基调下，我们认为今年中央的改革措施可能会包含以下几个方面：1、地方政府财政和隐性债务问题；2、房地产领域；3、碳减排和能源结构调整领域；4、乡村振兴和农业发展；5、国企改革。

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2022年发改委工作安排和改革重点

12月11日，全国发展和改革工作会议在京召开。会议指出，过去的一年里我国经济保持较好发展态势，构建新发展格局迈出新步伐，高质量发展取得新成效，“十四五”实现良好开局。

会议强调了新的一年，从做好发展改革工作角度看，要重点把握六个方面：

一是坚持发展是第一要务，稳字当头、稳中求进，保持经济平稳运行在合理区间。二是把深化供给侧结构性改革和扩大内需更加有机地结合起来。三是更大力度支持实体经济发展。四是更加注重依靠改革开放增强动力活力，深度破除制约高质量发展的体制机制障碍。五是统筹发展和安全，有效防范化解重大风险，提前做好应对各种复杂局面的工作预案。六是坚持以人民为中心的发展思想，在发展中持续改善人民生活，扎实推动共同富裕。

可以看到，发改委2022年改革工作要点中首先提到了“稳增长”相关政策，是落实中央经济工作会议相关内容的体现；其次给出了“统筹发展和安全，有效防范化解重大风险”的表述，这与财政部2022年工作会议中的表述“加强风险防控，牢牢守住不发生系统性风险的底线”不谋而合，但这也从侧面反映了今年政府多部门对经济风险的强意识以及在防控风险的重要性上达成一致；再次，“更加注重依靠改革开放增强动力活力，深度破除制约高质量发展的体制机制障碍”也看到了发改委在改革上对高质量发展的决心，这与我们的2022年度宏观报告《破旧立新，储粮过冬》所提到的“改革与高质量发展”的观点完全一致。

另外，对于中央经济工作会议部署的明年各项重点任务，发改委列举了三点措施：

一是加强能源产供储销体系建设。这部分提到了“做好煤炭、电力、天然气等供应保障”和“先立后破有序推进能源结构调整优化，积极推进以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电、光伏基地建设，继续发挥传统能源特别是煤炭、煤电的调峰和兜底保供作用”。数据统计显示，2021年，全年原油产量1.99亿吨，比上年增长2.4%，天然气产量2053亿立方米，比上年增长8.2%，全年原油加工量7.04亿吨，比上年增长4.3%；优化风光水火核各类机组发电出力，全年发电量8.1万亿千瓦时，比上年增长8.1%，其中核电、风电、太阳能等清洁电力发电量比上年分别增长11.3%、29.8%、14.1%，均保持快速增长，全年新能源发电量首次突破1万亿千瓦时大关。

由于当前国际原油价格大涨，大宗商品价格高企，再叠加“俄乌”局势不确定性发酵，因此，2022年国内能源保供稳价就更为重要，我们认为，今年发改委会出台更多相关措施以稳定国内能源价格局势，另外大力发展风电、光伏基地建设，调整我国能源结构也与国家当前“先立后破”的战略相一致。

二是健全粮食产购储加销协同保障机制。这部分提到了要“落实最严格的耕地保护制度，深入推进国家黑土地保护工程”，以及“合理保障农民种粮收益，深入推进优质粮食工程。开展粮食全链条节约减损和反食品浪费行动。应对好潜在的粮食领域风险隐患”。

三是保障产业链供应链安全稳定。关于这部分，政府给予的主基调为“着力破除产业链突出瓶颈制约，提升产业链供应链自主可控能力”，并“推动医疗健康、养老托育、文旅体育等生活性服务业提质扩容，扎实推进“十四五”规划102项重大工程项目建设，适度超前开展基础设施投资，发挥政府投资引导作用，鼓励和引导民间资本参与交通、物流、生态环境、社会事业等补短板项目建设。”

可以看到，这里发改委提及了102项重大工程项目，这项工程最早出自于《“十四五”规划纲要》文件，可以说它的提出是保持经济运行在合理区间，加快构建新发展格局的重要支撑，也是未来五年我国基础设施建设蓝图的一部分。《“十四五”规划纲要》（下称《纲要》）中对这102项重大工程进行了列举，在《纲要》中的20个专栏里，除去“经济社会发展主要指标”、“数字经济重点”、“数字化应用”这三个专栏外，其余17个专栏的102项即为102项重大工程，为《纲要》落地提供了有效目标。

2022年1月10日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署加快推进《“十四五”规划纲要》和专项规划确定的重大项目，扩大有效投资。会议强调，要按照资金跟着项目走的要求，尽快将2021年四季度发行的1.2万亿元地方政府专项债券资金落到具体项目。要加快实施“十四五”规划《纲要》102项重大工程项目和专项规划重点项目，做好融资、用地、用能等保障。可以看到，这两次重要会议中均提到了《“十四五”规划纲要》和102项重大工程项目，均要求在中央预算投资、社会投资上加以保障和引导，以扎实推进项目实施。前后不到两个月时间，两次提及，足以看到目前中央对102项重大工程项目的重视。

通过比较《“十四五”规划纲要》的102项重大工程和《“十三五”规划纲要》的重点工程来看，《“十四五”规划纲要》修改了《“十三五”规划纲要》中的部分工程。

1、“交通建设重点工程”改为“交通强国建设工程”，由交通建设上升到“交通强国”的战略，并将其中的10项修改为8项；

2、“能源发展重大工程”改为“现代能源体系建设工程”，将其中的8项修改为5项，其中特别提到了建立“大型清洁能源基地”，是将《“十三五”规划纲要》中的“高效智能电力系统、煤炭清洁高效利用、可再生能源、核电”进行合并总结。

3、“水安全保障工程”改为“国家水网骨干工程”，并将之前的4项改为3项，并将“江河湖泊治理”改为了“防洪减灾”，提升了“水治理”的高度。

另外，1月份以来，由国务院和发改委牵头的各项改革措施和改革文件也紧锣密鼓地出台，如：国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》；国务院国资委召开地方国资委负责人会议暨地方国有企业改革领导小组办公室主任会议，强调要决战决胜国企改革三年行动；证监会持续深化证券基金经营机构“放管服”改革；一系列措施都体现了中央继续深化改革的决心。

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2022年财政部工作安排和改革重点

2021年12月27日，全国财政工作视频会议在北京召开。会议指出，在2022年，财政部门要“稳字当头、稳中求进”，并“积极推出有利于经济稳定的政策，政策发力适当靠前”。同时，要“注重跨周期和逆周期调控有机结合，提升政策整体效能。”

梳理2022财政工作会议部署，我们认为主要包括以下几点：

一、减税降费在2022年将继续发力

从会议表述可以看出，2022年减税降费将会呈现一些特点：1、政策要落实到位，突出精准性，要雪中送炭，防止锦上添花。今年以来国际大宗商品持续上涨，给部分中小企业、个体工商户、中下游制造业企业的成本造成一定的负担，因此对于这些企业要给予针对性帮扶，要加大奖补政策和纾困资金支持。2、要加强对中小微企业、科技创新企业纾困帮扶、继续实行小微企业融资担保降费奖补、新增支持一批国家级专精特新“小巨人”企业、鼓励地方安排中小企业纾困资金。中小企业发展是资本市场健康发展的重要一环，是市场活力体现必不可少的一面，因此，围绕中小微企业出台更多减税降费措施，可以更好支持稳定和扩大就业，激发小微企业和科技创新企业等市场主体的活力。

另外，从2016年以来，政府减税降费的规模在逐年增加，每年规模分别达到5000亿、5700亿、1.1万亿、2万亿、2.5万亿。由于疫情问题，2021年规模为1.1万亿左右。2月22日，财政部部长刘昆在新闻发布会上表示，今年要实施更大力度减税降费，在去年1.1万亿元基础上，今年将实施更大规模减税降费，市场主体会有更多获得感。

考虑到2022年财政压力和经济放缓问题，我们预计2022年的减税降费规模或在1.5万亿元左右，高于2021年，低于2020年。

二、加强风险防控，牢牢守住不发生系统性风险的底线

“加强风险防控，牢牢守住不发生系统性风险的底线”是今年财政工作会议给出的表述，首次提出了“守住系统性风险的底线”，而且将“风险”放在了重点工作部署的第三条位置（去年表述为“做好重点领域风险防范化解工作，确保财政经济稳健运行、可持续，且为工作部署第七条”），可见目前政府对防控风险的重视。

不发生系统性风险，首先就要保证财政赤字率维持在合理区间。通过数据可知，2010年至2021年期间，我国政府财政赤字率预期目标处于1.6%-3.6%之间，呈上下波动趋势。财政赤字在8000亿至3.76万亿之间，且从2016年开始，赤字目标一直在2万亿以上，且2020年由于疫情，达到了最高值3.76万亿。

由于2022年财政工作会议上指出要实施“积极的财政政策提升效能”，落实“保证财政支出强度”方针，并“政策发力适当靠前”。因此今年财政赤字额很有可能继续攀升，就需要提高财政支出精准度，并保持赤字率维持在合理区间。

地方政府隐性债务风险又关系到系统性风险的底线，“持续防范化解地方政府隐性债务风险，对化债不实、新增隐性债务的要严肃问责，完善防范化解隐性债务风险长效机制”是2022年财政工作的重中之重。针对问题，政府出台了一系列政策措施，如着力防范化解地方政府隐性债务风险，取得了积极成效，具体做法包括完善常态化监测机制、坚决遏制隐性债务增量、稳妥化解隐性债务存量、推动平台公司市场化转型、健全监督问责机制等。

地方政府专项债于2015年首度发行1000亿，此后发行规模陆续增加，2019年为2.15万亿，并在2020年发行量达到最高值为3.75万亿，2021年由于财政后置，使得发行规模略有回落，但仍有3.65万亿之多。我们预计，2022年在财政发力适度靠前和稳增长基调下，全年专项债发行或不会递减，仍有3.65万亿左右。

2021年以来政府出台一系列文件对专项债给予规范，如2021年6月财政部发布的《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》指出要对“专项债券项目实行穿透式监管”；2021年11月财政部发布的《地方政府专项债券用途调整操作指引》强调“专项债券资金使用应坚持以不调整为常态、调整为例外，严禁擅自随意调整专项债券用途，进一步完善专项债合规性”。

另外，2021年12月21日，审计署网站公布了《财政部关于地方政府专项债券重发行轻管理方面问题的整改情况》，文件指出，从2022年起，财政部建立专项债券支出进度通报预警制度。研究将专项债券限额分配与支出进度挂钩，发行超过一年仍未支出的，原则上要求省级财政部门调整用于其他项目。并进一步明确：1、从2022年起对所有项目资金使用情况进行绩效评价，评价结果向社会公开；2、从2022年起，建立专项债券支出进度通报预警制度、对专项债券实行穿透式监测。该文件可以说倒逼了主管部门和项目单位加强自我约束，也使得政府及时掌握项目资金使用、项目建设进度以及运营管理等情况。

可以看到，至此，专项债走向了“既管发行，又管售后”新模式时代。

三、稳投资促消费

2022工作会议中提出的第二点要求就是“充分挖掘国内需求潜力，发挥财政稳投资促消费作用”，具体包括：利用专项债资金来拉动有效投资；适度超前开展基础设施投资，发挥政府投资引导带动作用；推动消费持续恢复等等。

这项工作部署的背景就是稳增长政策，由于当前消费不振，内需不强，而出口增速在疫情作用和外需不确定下或有所回落，导致目前投资和基础设施建设成为拉动我国经济发展的重要手段，以缓解今年的稳增长压力。但在投资结构上，我们认为政府会“先立后破”，适度优化投资结构，会将专项债资金有条件地向部分新基建和公共服务设施倾斜。因此预计财政政策一方面将投向基建补短板领域，如城市更新改造、城市管网、社区配套设施等；另一方面重点投向新能源、新基建领域，优化产业结构、提高生产效率，如5G、数据中心、人工智能等。

四、未提及房地产税

财政部 2022工作会议没有提及房地产税可能与当前政府对房地产进行适当纠偏有关，2021年因为“三道红线”等相关房地产整治政策以及银行收缩贷款等措施，导致房地产投资大幅下滑，房地产企业资金流也受到限制，房企拿地意愿大幅减弱，但这过度打压并不是政府想看到的。为了防止房地产行业硬着陆，甚至造成系统性风险，中央目前对房地产采取了纠偏性措施，因此我们预计像房地产税等继续降低其市场预期的政策在今年会谨慎出台甚至不出台。

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2022年央行工作安排和改革重点

2022年中国人民银行工作会议12月27日上午以视频形式召开，对于2022年央行的工作，提出了八点方针：一是稳健的货币政策要灵活适度；二是精准加大重点领域金融支持力度；三是进一步健全宏观审慎政策框架和治理机制；四是坚持推动金融风险防范化解；五是持续深化国际金融合作；六是不断深化金融改革；七是进一步优化外汇管理和服务；八是全面提升金融服务与管理水平。

可以看到，从2018年央行的全国工作会议以来，每年都会在重点工作中提到金融改革。其中在2018年提到了“继续探索利率走廊机制”，“加大市场决定汇率的力度”，体现了政府对利率和汇率实行市场决定和政府干预双机制的模式；2019年-2022年，连续四年都提到了债券市场的改革问题，2019年为“推动债券市场产品创新和规范发展，不断提升债券市场深度和广度”，2020年为“积极发展债券市场，继续推动债券市场基础设施互联互通”，2021年为“牵头制定债券市场发展规划，推动完善债券市场法制，促进基础设施互联互通。健全多渠道债券违约处置机制。推动完善债券市场统一执法框架，加大对债券市场逃废债、欺诈发行等违法违规行为查处力度”，2022年为“稳步推进债券市场改革开放”。从高频率地提到债券市场改革体现出政府近几年来对债券稳步发展的推动和决心。

另外，去年提到了“落实房地产长效机制，实施好房地产金融审慎管理制度,完善金融支持住房租赁政策体系”，而今年的工作会议并未提及“房地产”字眼，我们认为，此举与财政部未提及“房地产税”可能意图相同，不可对于房地产市场进行“一刀切”和过度打压，也不适合对房地产进行过度的“降预期表述”。

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今年可能出台的改革措施

在“稳字当头，稳中求进”的总基调下，我们认为今年中央的改革措施可能会包含以下几个方面：

1、地方政府财政和隐性债务问题

我们认为，今年最大的问题就是地方政府财政和隐性债务问题，首先在2015年之前，由于举债方式不规范和不透明，地方政府通过城投企业和各类融资平台过度举债，债务期限错配且政府担保的隐性担保量难以估计，导致隐性债务风险逐步加大；另外，在房地产投资增速下滑，企业今年拿地意愿不强下，地方政府土地财政收入又大幅下降。双重问题交叉下，地方政府财政和债务状况令人担忧，针对此问题，中央今年一定会出台更多改革措施进行化解和整顿，地方政府债务风险评估指标体系将会加速进展，且初步建立防范化解地方政府债务风险的制度体系。

例如，2月17日的财政部视频会议上就专题研究部署县区财政平稳运行工作，强调“各级财政部门要把保障区县财政平稳运行作为今年一项重要政治任务来抓”；另外，2018年中央提到用五年到十年时间完成隐性债务化解，相关工作也在稳步进行，首先，广东省作为首批全域无隐性债务试点省市，于今年1月宣布“如期实现存量隐性债务清零目标”，我们预计除北京、上海、广东等发达省市之外，将有更多省份将在此方面做出改革部署，一些较落后省份，如果无法全域清零的省份可能会在市县层面开展清零。

对于地方政府财政问题，一些土地收入依赖性强的地市在土地收入下滑的趋势下，可能会适当放开房地产相关领域的过度限制，提高房企特别是优质房企拿地意愿，降低房贷首付比例等措施，达到房地产平稳健康发展。另外，在财政支出上，保障基本民生、工资发放和机关事业单位运转，即“三保”是基层财政必须兜住的底线，我们认为，今年会有更多地方政府建立“工资专户制度”，设立工资库款保障户，点对点调度国库资金，或者部分省份会减少财政供养人员，达到财政“紧平衡”状态。

2、房地产领域

之前我们认为在中央对房地产行业的整顿和高压出清态势下，会在两会前出台“房地产税试点”的相关文件，但目前来看，相关文件的推出可能会延后，因为无论从中央经济工作会议和各部门的全国工作会议表述来看，都对过度“降低房地产预期”的措施不再进行表述。

另外，从今年1月份开始，保障性租赁住房迎政策“暖风”，据统计，2022年，住建部将继续大力增加保障性租赁住房供给，以人口净流入的大城市为重点，全年建设筹集保障性租赁住房240万套，因此我们预计今年将会有更多类似“发展保障性租赁住房的实施意见”的文件出台，推动保障房建设大潮。

3、碳减排和能源结构调整领域

对于国家能源结构调整以及电力改革方面，中央的定调是“先立后破”，在稳增长的态势下，既要将投资领域投向传统基建也要倡导资金引入新基建，大力发展风电、光伏基地建设。

今年的中央经济工作会议也指出，“要狠抓绿色低碳技术攻关，要科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变”，要“加快形成减污降碳的激励约束机制，防止简单层层分解。要确保能源供应，大企业特别是国有企业要带头保供稳价。要深入推动能源革命，加快建设能源强国。”该表述体现了“运动式减碳”已经被中央禁止，能源结构调整也不是一蹴而就，而是长期任务，我们认为，“碳减排的考核转变”将加快形成减污降碳的激励约束机制，有利于防止考核任务简单层层分解。

4、乡村振兴和农业发展

2月22日，《中共中央、国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（下称《意见》），即2022年中央一号文件发布，文件部署了2022年全面推进乡村振兴重点工作，并明确了两条底线任务：保障国家粮食安全和不发生规模性返贫。可以说中央一号文件再次聚焦了三农问题的重要性，并且中央在近期提出了全面实施种业振兴行动方案，方案指出要加快推进农业种质资源普查收集，强化精准鉴定评价；推进种业领域国家重大创新平台建设；启动农业生物育种重大项目；加快实施农业关键核心技术攻关工程。

2021年是中共建党100周年之年，也是我国全面建成小康社会的一年，因此乡村振兴国家战略被提及，而聚焦三农问题就是牢牢守住保障国家粮食安全和防止规模性返贫两条底线，《意见》文件也是21世纪以来第19个指导“三农”工作的中央一号文件，我们预计，在今年中央会在农业问题上会加大改革力度，扎实有序做好乡村发展、乡村建设、乡村治理重点工作。

5、国企改革

可以看到，经过之前40多年的发展，国企改革已经进入了深水区。经济增速放缓，过去的经济增长模式难以为继，中国经济进入重视增长质量更甚于增长速度的转型期。证券业作为资本市场的核心“成员”，又是服务实体经济的有力渠道，可使央企和国企更积极参与产业升级、绿色经济、新型城镇化建设等国家战略，助力国企改革迈入新阶段发展，提质增效，深化改革，以实现经济持续发展和社会和谐稳定。

国企改革是我国改革进程中必不可少的一环，2022年是国企改革三年行动（2020-2022）计划的收官之战，而完成这场战役需要全面完成国有企业公司制改革，从法律上制度上实现政企分开、政资分开，将国有企业打造成为真正独立的市场主体。目前，“国有企业公司制改革”已经成功，这对进一步激发国有企业发展活力，推动国有企业与市场经济深入融合有着重大的意义，我们预计在收官之年，中央或会出台更多推动全面深化国有企业改革进程的政策，如推动地方国企兼并重组，国企混合所有制改革引入非公有制经济或外资，国企分类监管机制加强等。

风险提示 

国内宏观经济政策不及预期；改革不及预期；国际局势突变；美国加息政策影响等。

证券研究报告：

《从中央今年各部门工作会议看改革——“改革”专题报告系列之一》

对外发布时间：

2022年2月24日

报告发布机构：

长城证券股份有限公司（已获中国证监会许可的证券投资咨询业务资格）

本报告分析师：

蒋飞 S1070521080001  [e-mail]，

研究助理: 李相龙 S1070121080029 

[e-mail].

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