科层与市场之间：政府购买服务项目中的复合治理

作者简介

李晨行，南开大学周恩来政府管理学院博士研究生 

史普原，浙江大学社会思想所讲师

关于中国政府的购买服务项目，兼具科层与市场特征的复合治理是最普遍的现象。基于项目承担者与政府部门的关系，本文区别出紧密机构、松散机构和关系网络三种复合类型。在理论框架基础上，本文以中国东南沿海 L市为个案，细致展示了政府细致展示了政府服务购买中的复合治理模式，以及背后信息模糊的实践形态。本文的分析框架是基于本土经验的新尝试，有助于推动对中国治理实践和信息特质的深入探讨，期待后续研究的进一步验证与拓展。

01问题的提出

关于政府服务的提供方式，除了内部直接生产，相当部分是发包或委托给其他组织的，后者也被称为政府购买。对此，西方学界产生了一系列相关概念，包括“民营化”、“新公共管理”、“第三方治理”，甚 至“国家空壳化”(Hollow State)，意味着政府越来越像一个众多分包者的控股组织。 然而，在中国的政府购买服务实践中，更为普遍的现象是内部生产与外部购买的结合。这表现在：在购买来源上，政府主要从对之高度依赖，或有密切关联的机构那里购买服务，而非公平竞争;在购买方式 上，以定向、内部指定或协商为主，而非公开招标；在购买内容上，以机动性、灵活性强的行政指派为主， 而非严格的契约管理。换句话讲，名义上虽为市场行为，实质上混杂了科层治理。本文将之称为“复合治 理”，这个概念借鉴了组织学家威廉姆森、霍尔斯特姆等人的研究。他们指出，在纯粹的等级治理与市场购买之间，还存在着复合形式，在组织治理形态上介于两者之间。他们的不足是没有充分认识到实践形态的复杂性，导致其复合概念更多指的是“中间”(intermediate)，而非复合(hybrid)意义。 

在研究对象上，本文主要分析政府购买服务，而不是广泛意义上的政府采购或购买。按照《政府采购法》及相关行政法规，除了服务，还包括工程、货物购买。相比而言，服务具有更强的过程性、模糊性，当前主要侧重部门分散购买，而非集中购买。此外，本文分析的是购买项目，不是雇佣生产、特许经营、凭单、补贴等其他形式。最后，本文所谓的购买服务项目与国内项目制研究有较大不同，虽然它们都具有临时性、结果导向、机构灵活等特征，但后者侧重分析中央与地方或者政府组织间关系，前者着重探讨外包项目。 

对于政府购买服务中的复合治理实践，当前研究在三个方面有待推进。首先，虽然立足于中国经验观察，但以描述性为主，缺乏分析性框架。由于缺乏实证意涵，这类研究难免具有过强的规范性，给市场竞 争或私有部门戴上了过于绚烂的“环”。比如，有学者指出和政府部门的生产效率相比，私人部门的效率总是高的;只要实行公开的竞争程序，保证承包组织的独立性，就能实现更好的治理效果。他们忽 视了在任何国家，也不存在“万能药”，有待具体探讨。 

 其次，缺乏立足本土经验，对既有理论的推进。也有研究试图利用比较成熟的交易成本、代理理论等分析中国经验。然而，这些理论框架下的概念意涵与中国语境有偏差，需要进一步澄清。并且，中国本土具有自身的组织特征与制度环境，集中体现在信息传递模式等方面，深刻影响着政府选择项目承包者的原因、形式与后果。只有将制度环境与治理形式的关系呈现出来，本土经验才不会仅仅作为理论“舶来品” 的试验场。 

最后，当前的研究缺少深入的实证研究，特别是民族志式研究。民族志式个案研究的长处是从纷繁复 杂的实践运作中提炼分析性概念，进而提出和辩驳理论，适合当前研究阶段。为此，我们需要通过参与观 察和深度访谈，近距离地从政府发包部门的目标与约束出发，深入阐述项目的展开方式，分析其运作逻辑。

基于以上考虑，本文提出如下研究问题:中国政府购买服务项目中的复合治理实践是什么？体现了怎样的信息特征与运作机制?背后是怎样的制度环境与约束?本文的经验材料主要来自我们 2014-2016 年在 中国东南沿海 L 市社会发展局的实地调研，主要包括 2015 年进行的参与观察，以及前后和期间对相关人 员的深度访谈。 

02 复合治理:理论与实践

两种理论视角及其不足

在理论层面，学界主要侧重两种理想类型——科层制与市场制，对它们的权威形态、激励和协调机制、 组织边界、影响范围等进行了深入分析。一方面，这种对经验的简化处理，能够集中深入地把握本质，有 利于知识积累;另一方面，如果将这种简化直接用于经验分析，则会削足适履，低估乃至忽视实践中的复合性。目前，对复合治理的学理分析有两种较成熟的视角，分别是科斯开创的交易成本视角，和戴维斯、萨瓦斯与萨拉蒙等代表的管家(Stewardship)和伙伴关系理论。

第一，交易成本。该理论认为，交易是基本分析单位，所谓交易，就是两个单元之间的物品或服务流 转，政府外包项目当然是其中的典型体现。根据交易成本的不同形式和来源，具有对应的治理结构，大致分为市场、科层与复合治理三种类型。不过，他们侧重分析的是产品内容的测量难度、资产专用性等特征，忽视了对制度环境、行动者关系的分析，而它们同样构成影响政府购买服务抉择与后果的重要因素。 并且，该视角主要侧重于效率分析，但对政治市场而言，政治利益与风险、联盟维护、部门与上下级关系 等更加复杂，交易成本未必是外包行为的主要影响因素，从而降低了其适用性。

第二，管家理论，以及与之类似的伙伴关系、合作关系。这种视角批判了组织经济学研究，认为其背 后假设是机会主义，强调交易双方或委托人与代理人的目标不一致，忽视了组织中忠诚和价值诉求的一面， 低估了组织的复杂性。此外，伙伴关系(Public-Private-Partnerships)框架也认为，交易双方拥有一些共同价值，通过长期参与、决策协商、风险分担等，可以实现长期合作。对内容复杂的“软服务”而 言，尤其如此。有国内学者开始运用该理论分析中国现实，具有一定的解释力。特别是对作为承包者 的社会组织来说，政府长期缺乏信任，更愿意与某些价值认同比较一致，互动比较频繁的社会组织建 立所谓的管家关系或长期合作关系。然而，不管是管家关系还是伙伴关系，都主要强调交易双方的平等性， 但在中国实践中，作为发包方的政府部门与其他组织并不对等，“准等级制”而非合作伙伴远为普遍。

 总之，这两种理论均产生自西方学界，不可避免地是从其制度环境、行动主体关系中抽离出来的，虽然对理解中国的政府购买项目有一定启发，但简单地照搬过来，显然是不合适的。

复合治理:一个中国实践

在实践层面，学界注意到了中国政府服务购买并非实行真正的市场制，为此产生了诸多概念和分析， 包括“依赖关系非竞争性购买”与“独立关系非竞争性购买”、“体制内吸”与“体制外非正式的按需购买”、“非公平市场规则”、“形式化购买”、“购买行为内部化”、“实质性雇佣关系”、 “管家关系”、“行政任务的目标替代”、“过度监管”和“过度压榨”、“陪标”和“象征性评标”、“地方主义”与“就近购买”或“圈内购买”、“派生型组织”等。 

这些分析的不足是，未能更加细致地划分购买服务中的实践形态，也没有有意识地推进理论探讨，因而观察与描述碎片化，难以形成知识积累。在基础组织理论层面，维克曾划分了紧密和松散关联组织， 松散的意义在于，虽然组织的各个部分构成一个整体，却在目标制定、日常维系和管理等方面有较强的自 主性，紧密型组织则与之相反。在麦克内尔基础上，威廉姆森进一步注意到了关系契约的重要性。本文借鉴他们的分析，提出一个更加具体的“类型学”区分，区别出紧密机构、松散机构和关系网络三种复合治理实践。

第一，紧密机构。它们不仅包括部门直控的事业单位、企业，而且包括受其实际控制的社会组织。它们构成科层体系的一部分，在政府部门的控制之下，购买行为内部化了。它们是解决部门繁重的行政任务与编制、预算约束矛盾的工具，主要收入来源往往就是政府部门的外包项目，通过项目输送，部门换取对其的实质控制。

第二，松散机构。与紧密机构类似，它们与部门也有体制联系，不过处于更边缘的位置，与对应部门不具有直控关系，相应获得了更强的独立性。它们承接政府服务外包，往往也是被定向指定的，有一定程度的项目激励，被控制程度变弱。

第三，关系网络。与紧密机构与松散机构不同，它们是政府体制之外的独立主体。它们与政府部门的项目联系主要通过私人关系，往往经过较长的联络沟通，有一定的关系契约性质。此外，内部协调兼具协商、交易等多重要素，激励强度由于多重关系交织而更趋软化。更重要的是，网络内契约往往具有互联性，进一步导致项目管理的复杂化。

03信息模糊视角下的复合治理:一个分析框架

上文对中国复合治理实践做了描述，进一步地，它们体现了怎样的中国独特的制度环境与信息机制? 博伊索特和柴尔德的研究非常具有启发意义。他们指出，与西方理论中的科层与市场不同，中国乃至整体性的东亚文化没有建构出以信息标准化为特征的市场与科层制度，难以摆脱人格化束缚，实现现代理性意义上的非人格化治理。信息标准化是指，为增加信息的可理解程度，减少传递过程中由于理解问题带 来的成本，需要将信息压缩、编码。这样做虽然损失了信息的丰富性，但使得信息传递不必拘囿于人格化情境，不需要太多的默会知识，有助于实现非人格化的治理选择，包括市场与科层制。抛开字眼的不同，信息非标准化还有一个更为经典的组织学名称：信息模糊。

信息模糊:一个经典视角的重访

信息模糊是马奇等人提出的，核心要义是：对同一种事物或情境，人们往往施加不同的意义和解释。这种模糊性在情境界定、对过去或历史事件的解释、目标与结果、行动者身份与偏好顺序等多个层面都有体现。马奇还特意说明了不确定性与模糊的区别。他认为，两者虽然相关，但有很大不同。不确定性是指无法确切地估计当前行动的未来结果，但可以通过搜寻和谈判来降低。信息搜寻却不能降低行动主体间的 理解偏差，也就不能消解信息模糊。信息模糊与组织经济学更为关注的信息不完全、不对称大异其趣。 

第一，与信息不完全的区别。为促成一项更利于自身的交易，信息收集是必要的，为什么信息往往是 不完全的呢?梯若尔概括了三个基本原因:(1)理性的有限性导致不能预料到未来交易的所有可能情况; (2)即使预料到了，将之完整地诉诸于正式合同，也是一笔过于高昂的费用;(3)即使能够写出双方接受的文本，还是难以向第三方(比如司法机构)证实，即可观察而不可证实性。最后一个原因与信息模糊 相近似，但梯若尔明确指出，经济学主要关注的是前两个因素，体现出范式焦点的明显差异。

第二，与信息不对称的区别。交易双方掌控信息的程度不同，并且倾向于策略性地利用信息为自身谋取可能损害另一方或整体的利益，广泛体现于市场的卖家与买家，组织内部的上司与下级，代理关系中的委托方和代理方等层面。不过，很多时候，交易双方的信息掌握并非不对称，而是均不掌握私有信息，需要在接下来的不断互动中展开。更重要的是，信息不对称与不完全一样，主要强调信息含量的差别，对信息本身的解释关注不够。此外，信息不对称主要强调委托方与代理方的关系，没有注意到不同的代理方内部对于委托方也可能存在信息差异。不对称视角所忽视的，恰是信息模糊的关注对象。

框架基础:信息模糊的三种类型

相比于商业组织，政府组织中的模糊性更加显著。这是因为政府组织缺乏清晰一致的产出目标与结果， 还是一个多元利益联盟。这时候，清晰反而可能将不同集团的差异显性化，不利于政策推行。此外， 模糊信息的使用有助于增大自由裁量权，从而有利于维护官僚权力。在前人的基础上，本文进一步指 出，政府购买服务项目实践中存在着三种信息模糊，分别是脱耦(decoupling)型、关系型与产品型。它 们在体现层面、展示特征、主要机制等方面存在显著不同。不同的信息模糊类型“三位一体”， 既可以明显地区分开来，具有各自的独立性，又是互相影响和交织的。制度环境的模糊催生了对关系的依 赖，并且这种依赖具有韧性，会“因地制宜”，反过来导致制度环境更加难以去模糊化。服务产 品本身存在模糊程度的高低，对测量难度高的产品，委托者往往借助关系维护来共同提供，但这往往进一 步导致产品的理解差异，强化了产品模糊。 

表 1 信息模糊的三种类型 

	脱耦型模糊	关系型模糊	产品型模糊
体现层面	制度环境	行动主体间	产品本身
展示特征	名实分离	人格化运作	测量困难
主要机制	合法性	网络与交换	交易成本

脱耦型模糊 

这个概念借鉴自新制度主义，核心要义是:在争取环境认可与组织效率之间，或者说合法性与有效性之间存在张力，导致组织的形式结构、正式规则与实质行为之间是脱耦的。在政府购买中，具体体现为:对于同样的正式规则，组织内部操作者与外部行动者(包括资源提供者、监督者、产品接受者等)对 其的解释可能大相径庭。在西方，这种现象也普遍存在，由于中国是一个转型大国，政策情境变动不居，政策有效性与规则一统性的悖论更为复杂，导致脱耦型模糊尤其显著，体现如下: 

第一，正式规则本身的模糊性。关于政府购买，中国缺乏统一的政策协调机构，有三种相关规制性政 策，分别是《政府采购法》及配套条例、《招投标法》与实施条例，以及自 2012 年以来纷繁的行政指导意 见。前两个法规的规制主体和内容高度重叠，却分别由财政部和国家发改委牵头制定，在执行与监管机关、 适用范围划定等方面存在一定冲突和扯皮现象。并且，长期以来，两部法规侧重于工程与货物较大额度的项目，对服务的界定狭窄而不清晰，仅在近期开始纳入公共服务购买。 

2012 年以来，党政高层做了一系列报告，国务院及其下属办公厅、财政部、民政部等中央部委制定和 发布了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》、《中央财政支持社会组织参与社会服务项目公告》、《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、《购买社会服务指导目录》、《政府购买服务管理办法》、《中华人民共和国采购法实施条例》、《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》等多种行政条文。 一方面，它们带来了强制合法性压力;另一方面，为了有效性，又给予了地方较大自主权，两者张力毕现。此外，除了这些宏观意见，部门还发布了指导目录，后者更具操作性。然而，在单一部委层面，两者就有龃龉。

第二，多重制度任务压力导致规则执行层面的模糊。地方政府面临着上级给予的多重任务，它们之间常常是矛盾和冲突的，导致执行层面的选择性变通非常普遍。需要根据不同的压力来源，更灵活地进行资源配置。一方面，地方政府面临着具有更高权威、偏于“一刀 切”的政策法令，只好(积极或消极)应对，以获得上级认可，规避政治风险;另一方面，地方政府也会利用上级政策本身的缝隙，在操作过程中，进行策略性的渐进调适。特别是对“上边千条线”的基层政 府来讲，考核与任务压力重、可调动资源少，如果机械地按照上级的呼吁履行标准程序(比如公开招投标)， 势必难以应对多元且不确定的需求，只好通过内定、陪标等方式进行规避。

第三，合法性本身存在非协调性。西方学界还进一步区别了强制、规范与认知三种合法性类型， 在中国的制度环境下，三者间存在龃龉。中国的强制合法性尤其强大，既体现为对专业规范的吸纳，又在吸纳中产生张力。所谓专业规范就变成更“深刻”地理解有关法令条文，更“准确”地理解规制要求。 即使是独立、专业性的社会组织，其合法性诉求和预期与政府组织也不同。换句话说，技术容易外包，合 法性则很难随之外包。即使是受过学院的专业规范训练，也往往与本土化的社会认可不符。

关系型模糊 

由于不同承包者与发包者的关系位置不同，导致他们为信息赋予的意义和解释不同，这就是关系型模糊。虽然各个国家都有关系依赖，但不同的是，西方的关系建构毕竟是建立在法律和契约基础上，中国则缺乏这样的制度环境，因此更可能选择约前已有关系积累的行动者，并将很大精力投注于关系建构。此外，长期的历史文化性与工具性并存使中国式关系更加复杂。

首先，不同关系位置的承包者得到的信息含量不同。在社会网络理论看来，较强的关系意味着能够得到更为丰富、及时、准确，甚至“不足为外人道”的私有信息。随着双方关系深化，彼此产生了更高程度的信任，以及拒绝或减少投机行为的社会期待，不再需要投入过多成本去设置防范。并且，由于中国政府部门对外在机构，特别是社会组织不够信任，风险预期较高，进一步导致强关系(包括直接与间接) 的盛行。 

其次，不同关系位置有不同的共享知识。随着关系的增强，不仅信息量有不同，而且对同样的信息， 赋予的意义也会愈加趋同。对关系较浅的行动者来讲，由于不掌握足够的默会知识，便更难窥测另一方的 “弦外之音”，破解正式或表面规则之下的“密码”。这也是解释社会学的重要观点。

再次，不同的关系位置有不同的交易链条。对陌生人来讲，交易往往是“一手交钱、一手交货”，是 即时性、一次性的。但对有关系存量的交易者来讲，交换或互惠常常是长期的、关联的。交换之间往往互 为条件，对外封闭，交易链条随之延长。这被称为人格化交易(personalized transaction)，或者关联契约。 比如，在服务外包的名义或合同条文里，政府向某社会组织购买了一种产品，但实际上购买的是合同之外的另一产品。若只看表面，政府对产品的考核和检查验收是严重软化的，但其实并非如此，只不过交易链条延长了，更模糊化了而已。

产品型模糊 

它指的是产品本身的成本、数量、质量和风险等信息较难测定，从而造成模糊。相比于前两者，这种类型是西方相关研究关注最多的，前文亦有所述，此处不再多言。学界主要从交易成本视角看待这种模糊， 它导致买卖双方都无法清晰而完整地界定交易条款，大幅增加了包括合同制定、执行、考核与评估等方面的交易成本。 产品模糊意味着更强的合同风险，轻易外包可能带来政治问题。不得不外包时，复合治理是应对产品型模糊的重要形式。体现在价格方面就是，容易测量的产品适合采用固定价格合同，较难测量的则更适用于成本加成合同，以促使双方共享产品模糊带来的收益与风险。此外，还可以发展长期关系，在多轮 沟通协调中，减轻相关的负面影响。

框架拓展:复合治理的信息特征

进一步地，复合治理体现出怎样的信息特征呢(见表 2)?对理想类型的科层制与市场制而言，信息是标准化的。在科层内部，规章制度严苛，以非人格化为准则，脱耦型与关系型模糊都很低。同样地，购买服务中，政府部门若公开发布招标项目情况及其相关程序，施行公平竞争，对所有有资格的承包者一视同仁，脱耦型与关系型模糊也很低。科层制与市场制的不同是，政府部门更倾向于将容易测量的产品外包， 难以并行不悖，为地方政府执行带来了任务排序等方面的不确定性。以社会组织为例，对其的管理主要下放给地方部门，业务主管单位和登记管理部门而非第三方机构执行对社会组织的检查、考核与评估等，既体现出对规范性的吸纳，也为地方管理与中央法规之间的摩擦与调适创造了空间。 反之则内部生产，因而科层制的产品型模糊最强，市场制则最弱。

表 2 信息模糊视角下的复合治理 

	科层制	紧密机构	松散机构	关系网络	临时承包	市场制
脱耦型	+	+	++	++	+++	+
关系型	+	++	++	0	+++	+
产品型	+++	+++	++	++	+	+

注:+代表低强度，++和+++分别代表中和高强度，o 表示不确定。 

中国政府服务购买对象中，有少量的临时承包者。对他们而言，绝大多数项目信息不对外界公开，也 几乎不存在自下而上的服务需求征集和协商，而是自上而下地再分配，很多项目要求常常是“可说不可写、可做不可说”，这就导致从组织内外来看，有较强的名实分离，脱耦型模糊很强。相应地，比起其他机构， 临时承包者掌握的信息最少，关系型模糊最强。为应付上级的公开竞争要求，部门更可能将比较容易测量的服务外包出去，由临时承包者完成，产品型模糊最低。 

第一，紧密机构。对其而言，服务项目就相当于政府部门的内部生产，委托人与代理人均在科层体系内，所谓购买服务实际是“从左手到右手”。因此，它最接近科层治理，由于是“自己人”，更加了解实际 运作中的潜规则，不必依赖“政治文言”，脱耦型模糊低。紧密机构更加“忠诚”，政府将模糊程度高 的产品交给其提供，更难形成合同风险。与科层制不同的是，它毕竟不在科层体系内部，不占有核心信息 与解释权，特别是对编制外而又接受部门管控的社会组织而言，关系型模糊比科层制内部更强一些。紧密 机构主要是行政服务的承担者，目的是满足政府内部的政治需求，帮助其完成年度任务，所以对时间、具体内容、政治风险等方面的要求很高，难以外包，而紧密机构又成本低廉，使用灵活，两者“一拍即合”。

第二，松散机构。如果说紧密机构近似于领主制，那么松散机构与关系网络就更近似于宗派制。松 散机构也是科层体系的一部分，与紧密机构不同的是，政府发包者不能简单将松散机构视为附庸性的。以 社会组织为例，松散机构往往也是政府部门发起或有一定控制的，两者也有密切交往和较强的价值认同， 但由于业务关联度低，或者社会组织不愿接受以严格管控换取项目的局面等原因，有了更强的独立性，脱耦型模糊相应增强，达到中等强度，政府部门也仅愿将中等测量难度的产品委托给它们。

第三，关系网络。如果说松散机构虽然独立性增强，但与作为发包者的政府部门还共享一个科层体系， 那么关系网络就已不在其中。对紧密机构可以使用直接命令，对松散机构也偶可用之，对关系网络一般只 能靠双边协商。委托者与之打交道的目的主要是为了交换与互惠，进入关系网络的可以是符合资质的任何 机构，交换面得以拓宽。由于频繁的交往，它们与松散机构一样，脱耦型和产品型模糊处于中等强度。不确定的是关系型模糊，一方面，较高密度的交往，以及更切近的关系位置，能够获得更多的私有信息，并且意义共享的空间也更大;另一方面，与前两种复合类型不同，其主要存在目的是为了交换，服务项目委托常常“醉翁之意不在酒”，多笔交换交叉进行，交易链条更长，进而增强模糊性。

需要强调的是，三者均不稳定，因为它们都是人格化的，无法真正消除脱耦型和关系型模糊带来的摩 擦与不确定性。首先，就脱耦型模糊而言。规则很大程度上是为了压缩权力人物的任意裁量空间，进而能够保护行动者。虽然相比于临时承包者，松散机构与关系网络更能够了解真实运作规则，但并不掌握规 则解释权，这也导致在出现纠纷时，它们更加难以保护自身。其次，就关系型模糊而言。关系具有天然的 双刃性，既要看到人格化的所谓“温情脉脉”，也要看到其冷冰冰的工具性、歧视与枷锁，导致权益性、冲突和不稳定性很强。

04 个案：L市政府购买服务项目实践

该市地处中国东南沿海，经济比较发达，实行政府购买服务制度较早。2003 年，社会发展局由市委 高层和市委办公厅发起成立，核心任务是研究和促进社会力量参与公共服务，成立后与市委办合署办公， 直接服务市委决策。2007 年，在市委办公厅的倡导与推动下，该市提出社会综合治理，主要目标包括打破部门对社会组织的管理分割，促进枢纽性社会组织的培育等。组织保障方面，成立综治领导小组，下设 办公室——社会综治办，它并非实体机构，社会发展局长兼任综治办主任。2008 年，为使综治办有更强的 实体支撑，设置了事业单位——社会治理中心。自此，社会发展局、社会综治办与社会治理中心每年得到千万元级的财政经费划拨，其中的主要部分用于相关公共服务的项目外包。

政府购买什么服务项目?

社会发展局、社会治理中心以及社会综治办有共同的主要领导，该领导最终掌控三者的资金配置。在社会综合治理和枢纽型社会组织培育等共同目标下，三者在财政预算、项目支出、工作任务配置等方面交叉运作。基于 2014 年的数据，我们先梳理一下政府购买服务项目的内容与结构。 

表 3 2014年社会发展局支出结构 经费(万元)

	科目	经费（万元）
日常	业务经费等	202.3
项目	专项课题调研费	318.0
社会综治讲坛专项经费	76.1
枢纽型组织培育课题经费	120
枢纽型组织培育项目经费	259.2
合计	773.3

第一，社会发展局的支出结构(见表3)。支出主要分为日常和项目两部分，不打通使用。日常经费包括业务经费、招待费、出国费等，以业务经费为主。项目均为社会服务项目，工程性支出放在日常部分。 项目支出占比 79.3%，其中，专项课题调研费(简称发展课题)，主要指委托给其他组织机构的智库性研究 项目;社会综治讲坛专项经费(简称特色讲坛)，主要指在健康、文化、养老等多个综治领域，通过讲坛 形式支出的项目;枢纽型组织培育(简称包括枢纽课题、枢纽项目)，指的是枢纽型组织的运作及培育的 专项经费。 

第二，综治办的支出结构(见表4)。2007 年，推出社会综合治理后，市委每年还划拨了相应的专门经费，同样由社会发展局管理使用，但与发展局自身的经费分开列支。仍以2014 年为例，同样分为日常和项目经费两部分，项目支出占比 74.5%。项目分为宣传专项经费(简称综治宣传)、体验专项经费(简称综治体验)、推广专项经费(简称综治推广)和专项课题费(简称综治课题)四个部分。 

表4  2014年社会综治办经费支出结构

	科目	经费（万元）
日常	工作经费	291
项目	宣传专项经费	240
体验专项经费	270
推广专项经费	224.4
专项课题费	114
合计	848.4

第三，社会治理中心的支出结构。2014 年，项目经费共 525.2 万元。其中，研究型专项费用(简称中心课题)96 万元，其余则为狭义项目支出(简称中心项目)429.2 万元。 

总体而言，政府购买的服务项目共计 10 个子类型。为分析需要，我们进一步概括为三种类型，并指 出它们不同的信息特征(见表 5)。 

(1)行政型项目。主要包括中心项目、综治体验和枢纽项目，本质上就是部门的行政任务，属于所 谓主权型交易。比如“社会治理总点评”，它是通过邀请/申请、筛选和大会直播等程序，对每年 L 市的社 会治理年度现象进行点评，这种服务产品很难测量，运作规则也难以言说，还要求高度“忠诚”。再比如 “市民活动日”项目，一名工作人员这样讲，“原来活动日，做给领导看的，说白了。后来，领导的兴趣也不在这里了。(以前)要热闹，大爷大妈的多”(访谈资料-XSX)。对这样的要求，主要适合交给紧密机构完成。 

(2)包装型项目。主要包括综治宣传、综治推广和特色讲坛。一方面，它们不属于核心行政任务， 主要是为了让那些与部门联系不那么紧密，社会性更强的组织更好地了解社会综合治理;另一方面，这种项目也需要承接者认同政府界定的社会治理理念，因为要充当所谓的“喉舌”。对这种项目，紧密机构进行设计和部分参与，松散机构与关系网络广泛参与，更为合理。 

(3)研究型项目。主要包括发展课题、综治课题、枢纽课题和中心课题。这类项目比较复杂，一方面，它们与包装型项目一样，是基于社会治理研究基础上的理论修饰，需要至少表面认同政府部门的社会 治理理念与做法;另一方面，对项目的成果要求更低，更多是扮演一种交换:研究项目本身不是目的，研究背后的人际关系及建基于此的利益交换才是目的。换句话讲，它更多是一种“挂羊头卖狗肉”的项目形 式。对这种项目，关系网络是最适宜的承接者。 

表 5 不同服务项目的信息特征

	行政型项目	包装型项目	研究型项目
脱耦型模糊	+	++	+
关系型模糊	+/++	++	o
产品型模糊	+++	++	++

注:+代表低强度，++和+++分别代表中和高强度，o 表示不确定。 

复合治理:政府从哪里购买服务项目?

政府部门从哪里购买这些项目呢?仍以2014 年为例(见表6)。 

表6  2014年项目承担者总量与结构 

	紧密机构	松散机构	关系网络	临时承包	合计
万元	%	万元	%	万元	%	万元	%	万元	%
行政型	中心项目	263.6	61.4	115.2	26.8	50.4	11.8	0	0	429.2	100
综合体验	139.2	51.6	52.8	19.6	56.4	21.0	21.6	7.8	270.0	100
枢纽项目	141.6	54.6	60.0	23.1	57.6	22.3	0	0	259.2	100
包装型	综治宣传	18.0	7.5	72.0	30.0	144.0	60.0	6.0	2.5	240.0	100
综治推广	101.0	45.0	22.8	10.2	80.2	35.7	20.4	9.1	224.4	100
特色讲坛	25.7	33.8	38.4	50.5	12.0	15.7	0	0	76.1	100
研究型	发展课题	18.4	5.8	21.6	6.8	260.0	81.8	18.0	5.6	318.0	100
中心课题	24.0	25.0	0	0	72.0	75.0	0	0	96.0	100
综治课题	9.6	8.4	39.6	34.7	49.2	43.2	15.6	13.7	114.0	100
枢纽课题	0	0	0	0	114.0	95.0	6.0	5.0	120.0	200
	合计	741.1	34.5	422.4	19.7	895.8	41.7	87.6	4.1	2147	100

第一，紧密机构。主要包括市委办、社会发展局发起和主管的6家社会组织。包括3家社团、2家民非(社会服务机构)和1家基金会。其中，4家成立于 2007 年及之后，均为响应综合治理目标而产生。社会发展局掌控这些机构的主要决策，包括组织目标、支出、执行和评估，以及人事进退、晋升与奖励等。 社会发展局和社会治理中心两家机构的主要成员兼任这些社会组织的核心决策岗位，比如副秘书长等，对6家社会组织的非编制内人员可以直接发布行政命令。 

紧密机构承担项目占比 34.5%，它们主要分布在三大行政型项目——中心项目、综治体验以及枢纽项目，占比均超出一半。此外，综治推广和特色讲坛两个包装型项目占比也在三分之一以上。2007年以来，社会发展局和综治办发起了几个大型项目，包括“市民活动日”、“城市发展研讨会”、“城市趋势发布”、“国际日”等，它们几乎每年都有支出，名义上以项目形式，但其实已经常态划拨。这些项目本质就是行政任 务，要求避免由于信息脱耦问题，带来政治和技术风险。并且，这些项目大多作为活动呈现，有较长的过程和周期，服务测量起来很难。因此，委托给 6 家紧密机构，是最适宜的。 

第二，松散机构。由社会发展局和社会治理中心成员发起，但不主管的几家社会组织。这些社会组织 分散在多个领域，大多也是按照综合治理、政社枢纽原则成立的。按照专业对口方针，不适合由社会发展 局作为主管单位。相比紧密机构来讲，它们的独立决策性更强，但其主要决策成员由社会发展局和社会治 理中心指定或议定，若明显违背综治相关原则，两家机构有办法更换主要决策和执行人员(比如，秘书长)。 

松散机构项目占比19.7%，主要分布在包装型的特色讲坛、综治宣传，也承担较少部分的行政项目。 这些项目与紧密机构的项目有相似性，也是较紧密地围绕社会综合治理目标展开的，同样要求承担者符合 对综合治理的理念界定，因此脱耦型模糊较低。由于其分布领域更广，联系更松散，目的在于向更大社会 领域宣传推广。政府部门不直接干涉其运作过程，相应地，对产品成果要求更清晰。 

第三，关系网络。案例中的界定指标是:自 2007 年以来，与2家政府机构发生项目往来 2 次或以上 的独立机构。在组织上，它们与两家机构没有关联，以高校、科研、出版社等企事业单位，以及相关社会 组织为主，组织间联系主要是项目往来、人员接待、调研往来等。与紧密机构和松散机构均不同，关系网 络与政府机构以私人关系交往为主，只是由于购买项目不能直接委托给个人，依然要以组织名义行使。

表 6 中，关系网络项目占比最高，达到 41.7%，不过这个比例有一定误导，实际应为 27.3%。与紧密机构、松散机构不同，其项目主要分布在四大研究型项目——发展课题、枢纽课题、中心课题和综治课题， 以及部分包装型项目。关于这些所谓的课题，首先，不像紧密机构、松散机构的时间要求那么高，也不需 要承担过高的政治风险。其次，产品质量和成本方差均很高，因为最终结果只是提交研究报告或著述，既 可以投入很多精力，也可以比较随意。由于关系网络的目的不是项目本身，单个项目的质量只要不偏离政治正确，并不十分重要，项目验收是非常软化的。

我后来问副科长，他分管这块，说这些没有提交的，要收回资金吗?他说，不会的，钱已经打出 去了...我问L，会不会有不通过的，他说不会，走形式。我问副科长，会不会有优秀的名额、通过的 名额，他说按说是有，但是大家都不认真的，很多都是学生写的，走个形式吧(调研材料-6 月 8 号、 1 0 号)。 

因此，合同中写明的成果要求并不重要，关键是维护关系，形成长期交换，这是关系型模糊的一个重要来源。交换形式是多样的，委托给其项目，增加了受托者的资金支配额度，用来交换的是对部门有用的 各种东西:评审的“站台”、活动的支持、对行政业务的“科学”论证等。有时，交换是很长期的，一次项目委托可能要换取受托者多年的支持;有时是即时性的，比如换取相应机构的奖励、好评等。 

副科长说，我们现在想报一个创新资格，就委托给他们算了...这点经费，维持一下关系咯。(调 研材料-8 月 31 号)

再以某次项目评审中的某专家为例，该专家多次承担社会发展局的项目。当时，作为评审主持人，他指着现场打分汇总说: 

S 局长，这个专家打分出来了...但是，打分不是唯一的因素，你从管理的角度，你对这些组织最 了解，你的权重也是很重要的。(调研材料-10 月 16 号)

这种主动配合，严格按照采购条例是不可想象的。但是，我们也看到，关系并不稳定。

会上，社会发展局局长说，不要牵旧账，我们以后要格外谨慎，就是在委托课题方面要格外谨慎， 不要有前科的。社会治理中心主任说，有几个专家有前科了。局长说，不要我们花钱，自己还累得要死。(调研材料-11 月 17 号) 

信息模糊的阻隔:为何真正的市场购买难以实现?

表 6 中，最接近市场治理的临时承包占比反而非常低，只有 4.1%。并且即使这种类型，往往也不是给 了完全陌生的机构，而是由于人事变动等偶然因素造成的。究其原因，还是在于中国的政府购买服务实践 本身是排斥市场制的，因而设置或造成了一系列信息模糊的阻隔。 

第一，脱耦型信息阻隔。主要体现在于，绝大多数政府服务购买项目并未实行公开招标，而是以约标为主。所以，即使一家机构完全符合资质，也不能得到与所谓内部人士相同的真正规则信息。首先，中央条文的界定就不清晰。相关法令划分了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等不同类型，但在界定它们的适用范围和条件时，非常模糊。以近期的《政府采购法(2014 修订版)》为例，第二十九条 规定了可实行邀请招标而不必公开招标的条件，包括“技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具 体要求的”、“采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的”等，但这些规定并不细化。甚至可以说，绝大 多数公共服务都可被解释为符合这些特质。并且，中央条文赋予了地方很强的自主权。在 L 市，只有单项采购预算达到 80 万元的才要求公开招标，额度较小尤其是 20 万以下的项目，基本是政府部门的“自留地”。 

其次，社会发展局的管理规定进一步“内部化”。在其项目管理办法中，外包方式被分为招标与约标 两种方式，分别对应相关法律条文中的公开招标与邀请招标，但在程序要求上大大简化了。按照中央条文， 投标人少于3个的不得开标，评标专家必须随机抽取，对串标等行为也有较强限制，这在发展局的管理办 法中都消失了。在招投标法中，邀请招标应当“向三个以上具备承担招标项目的能力、资信良好的特定的 法人或者其他组织发出投标邀请书”。社会发展局将邀标改为约标，这些限制不见了，只需要与受委托单 位约定即可。 

即使实行公开招标，对陌生机构而言，依然存在信息阻隔。2014 年，响应上级号召，社会发展局分管项目委托的副局长——S 局长决定实行公开招标。但这种外在的合法性压力，对部门高级别官员的约束性 大于中低层成员，从下属那里，便不热情: 

S 局长一开始说拿出10 个出来招标，被我们挡住了，现在是4 个...大家巴不得不要招标，都是S 局长一个人要招标...我们科给外边的项目本来就多，年年折腾着改...这么一点钱，不一定愿意过来干。 (调研材料- 6 月 9 号) 

然而毕竟，招标信息公开了，陌生机构似乎可以不必通过关系，就能承包项目。一家机构对其中的一 个项目感兴趣，根据联系电话询问，得到的依然是模糊的回答。

G(工作人员)说，刚才XX 打电话问评审的事情，你出去了。科长说，如果别的要标准，就要 自己看看指南好了，这个标准不好说的。(调研材料- 7 月 13 号)

 第二，关系型信息阻隔。相对于内部人士，关系位置更远的陌生机构往往只是“陪标者”。在4个招标中，3 个在招标前就已经确定了中标者，另一个资助额度少，无一人投标，自然流标了。在3个内定者 当中，2 个给了紧密机构，1 个给了关系网络。实际上，在招标项目公告中，对项目的要求就有“萝卜” 倾向，反映的是内定中标者的长期优势，并且评审标准的一半分值要求定位准确。换句话说，由于与社会 发展局的关系位置不同，从决定招标伊始，信息不平等就体现出来了。甚至对于内定者，资金已经先行划 拨，中标者的合同还没有看到。 

那边财务人员说，招标的，钱都打出去了，合同还没看到...又说改题目了...副科长说，虽然是内 定了，也太不慎重了。(调研材料-7 月 17 号) 

从发展局的角度讲，对大多数社会组织的不信任，也能解释其发展长期关系来约标。

科长说，社会组织，接触下来，靠谱的少，给他项目，做着、做着就找不到人了...G 接着也讲， 都是很不专业的人弄的...做社会组织的都很自恋，把自己包装的很高大上，有个人英雄主义...现在和政府关系好的，都是蛮肥肥的。(调研材料-9 月 7 号) 

第三，产品型信息阻隔。服务项目从指导意见到立项是自上而下，缺少自下而上环节。立项依据中， 每年市党代会、市委全会、市委专题会议确定的全市性重大问题，市委领导指示、批示，临时交办的研究 课题和工作是主要来源。并且，项目评审中，政治性和正确性排在首位。这种“德治性”的分配标准是高度模糊的，对官僚-政客来讲，不愿轻易将之外包给陌生者。 

01 结语

在中国政府的购买服务项目实践中，理想形态的市场购买较为罕见，而“科层为体、市场为用”的复 合治理更为普遍，大致体现为紧密机构、松散机构和关系网络三种复合形态。在这种现象的背后，是中国 当前特殊的信息模式。本文借用了管理学的一个经典概念——信息模糊，并进一步区分了三种类型，即脱耦型模糊、关系型模糊和产品型模糊，分别体现在制度环境、主体间关系和产品本身三个层面，它们“三位一体”，既各自独立又相互激发。藉由信息模糊视角，本文对复合治理进行了深入探讨，一方面通过个 案辩驳和展开，丰富了对政府购买服务中多元实践的理解;另一方面，推动了对治理选择的理论探讨，有 助于改变对科层与市场的二元化理解。 

本文的分析在政府服务外包项目领域，具有较强的典型性，还有助于做出如下推动。其一，信息模糊与复合治理的分析框架，不仅适用于政府购买服务领域，而且体现出当前中国政府组织的重要特征。因此， 它同样可以用于对政府和企业、事业单位的关系，政府在非项目治理等层面的分析。其二，有助于加深对项目制的理解。目前国内学界对项目制的界定过于狭窄，难以帮助我们理解其制度本质。项目制的要旨在于临时性、目标导向与机构灵活性，除了学界主要关注的政府组织间关系，还大量存在于国家与社会关 系层面，政府服务购买就是一个典型体现。 

当然，本文的分析框架只是一个初步尝试，还可以在如下几个方面得到拓展。第一，本文侧重静态类型的探讨，对不同复合治理类型的动态演变关注不够。我们可以就个中机制与边界做进一步阐明。第二， 本文主要是从作为购买者和发包者的政府部门角度展开分析的，对那些服务提供者和项目抓包者而言，又将如何理解信息模糊与复合治理?特别是对那些紧密机构之外的组织而言，又会有怎样的策略?第三，本文关注的是市委办及其关联部门，它们综合性较强。对于那些综合性不足、业务性更强的政府部门，是否 会有机制性不同?部门间互动是否会影响政府购买的形式？第四，中共十八大以来，对政府购买的规范性 文件不断出台，更加强调市场治理、社会需求的作用。虽然恰如本研究表明，一项制度的落地需要多种制度的配套，需要与行动者激励兼容。但至少，作为一个方向，值得我们进一步跟踪。

责任编辑：王雪珂

文章来源：《公共管理学报》，2018年9月。

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