沈国明：地方立法适时回应民生诉求至关重要 | 学者评论

9月22日，上海市人大常委会颁布了修订的《上海市市容环境卫生管理条例》，该条例因解禁路边设摊等规定而在全国范围内广受激赞。这部新修订的条例充分总结了市容环境卫生管理方面的经验与不足，坚持了管理的较高要求，并根据经济社会发展的现状，对民生需求予以回应。同时，着力推动政府由单纯管理向重视服务的管理转变，更加人性化。

地方性法规的功能一般表现在三个方面：为国家法律在地方的实施提供细则；根据权限对地方事务作出规范；根据权限对国家法律尚未涉及的事项先行立法，为国家制定相关法律提供经验。地方性法规与市民关系密切，很多涉及民众的身边事、自家事。这次适度开放路边设摊的相关规定，就是最新范例。

地方性法规具有与时俱进的特点，不断对市民的诉求做出回应。自2001年制定市容环境卫生管理条例以来，随着社会的进步与市民诉求的提高，条例历经5次修改，取得的成绩有目共睹。但是，在成绩背后，也存在不尽理想之处。一段时期以来，各级政府格外重视市容环境卫生问题，却忽视了对城市烟火气的呵护，市民生活便利化程度有所降低，甚至有的社区居民买菜都要走很多路。照理说再多设些菜场可以缓解矛盾，但是上海寸土寸金，增设菜场绝非易事。这次条例修订，以适度开放路边设摊回应了民生需求，以现实的态度缓解了街面保洁与方便市民生活之间的矛盾。可以预见，法规实施后，它在便民利民、增加城市烟火气方面的积极作用很快会显现出来。

地方性立法在助推政府由单纯的管理者向提供服务的管理者转变，促使形成良好的营商环境方面具有重要作用。目前经济下行压力巨大，市容环境卫生管理有责任在拉动消费、增加就业、活跃市场方面，调动各种积极因素为增加经济发展动力做贡献。根据新修订的条例，管理部门不能因保洁而对路边摊一刀切，这就对管理者的服务意识、执法能力有了更高的要求。众所周知，过去定义的擅自设摊者往往是失业者或低收入者，他们设摊多为维持生计的自救行为，而立法机关、执法队伍如果只关注全天候街面整洁，不给这些人设摊空间，实际上是忽视了他们的生存状况，也易触发城管与他们的直接冲突。这次法规修订表现出政府管理理念和管理职能的进步，但要达到立法预期，还需要政府各部门在法规实施前明确分工，对可能出现的职责重叠部分要以主动服务的精神加以处理，防止推诿扯皮。城乡规划、市场监管、食药监、市容环境、街道城管等多部门应当积极配合，形成协同格局。同时，还应鼓励官民互动，通过发挥摊贩组合的自律作用，实现有效治理。

立法是在矛盾的焦点砍一刀，要顾及利益平衡，不能顾此失彼。一段时期以来，为了街面整洁，有的地方罔顾经济发展规律，采用一刀切的办法，不仅禁设路边摊，甚至强令很多商铺关门歇业。一些城市管理者在经济中高速增长时期忘乎所以，唯意志论大行其道，将商铺也作为影响市容的负面因素加以清除。这种做法激起很多民怨，破坏了营商环境，造成了不良后果。这次上海条例修订，尊重市场经济发展规律，顺应民意，对各利益群体权利义务作了较为合理的分配。

法规是在实施中不断加以完善的。适度开放路边设摊，将会面临设摊便民与维护周边居民生活环境的矛盾。鉴于以往的经验教训，执法部门应当依法督促摊贩积极履行相关义务，也可鼓励周边居民参与管理，以保证路边设摊的制度性安排可持续推进。同时，还要处理好严把食品卫生关与方便群众的关系。路边摊点很难像农副产品批发市场那样设有食品安全监测点，如何保证摊点食品安全需要提早规划和落实。此外，还应当进一步提高法规的系统化水平，增强内部逻辑联系；要将执法标准和摊贩权利义务清单化；还应明示轻微违法免于处罚的规定；对即时性强制手段也应当进一步明确。经济社会的快速发展，使得地方性法规往往几年后就需要再一次修订，为此，要适时对法规进行后评估，找出存在的不足和问题，为以后进一步修订奠定基础。

作者 | 沈国明（上海交通大学凯原法学院讲席教授，上海市人大法制委员会原主任委员，中国法学会法理学研究会副会长，中国法学会立法学研究会原常务副会长）

（原文刊载于《上海法治报》2022年10月14日B7版“学者评论”，责任编辑：徐慧，见习编辑：朱非）

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编辑 | 张旭凡

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