联合国教科文组织语言政策的形成、变迁与影响

应用语言学研习 2022-06-09

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专题研究

国际组织语言政策

作者简介

方小兵

南京晓庄学院教授，南京大学中国语言战略研究中心研究员，主要研究方向为语言规划学与术语学。

联合国教科文组织语言政策的形成、变迁与影响

方小兵

（南京晓庄学院　外国语学院　江苏　南京　211171；
南京大学　中国语言战略研究中心　江苏　南京　210023）

\ 2022 RECRUIT

提要 国际组织语言规划进程涉及3个方面：政策形成、政策变迁和政策影响。联合国教科文组织是对语言问题关注度最高的国际组织。对该组织公约、建议书和宣言的形成机制的考察发现，在将提案转化为国际准则性文书过程中，政府推动和专家贡献起着关键作用；从联合国教科文组织70多年来语言观念的变化可以看出，国际组织的语言政策总是主动适应世界政治经济大环境，随着时代的发展而演变，国际环境和流行思潮等因素对国际组织语言政策的变迁起着重要作用；国际组织与成员国在互动过程中相互影响，并在博弈中达成妥协。教科文组织通过制定公约、资助项目、提供技术支持、建立评价指标和公布国际排名等方式提升国际权威性，以利于对成员国施加影响，而成员国也会采取拒缴会费、专家游说、利用制度流程通过特定提案等形式影响教科文组织的语言政策。当前国际组织语言政策研究大多停留在语种设置和文本分析上，建议今后要结合国际组织制度框架和程序规范，全景式考察政策进程的各个环节，为有效推动中国深度参与全球语言治理、提升国际组织话语权做出贡献。

关键词 国际组织；语言政策；形成机制；变迁机制；影响机制

从语言规划进程看，国际组织语言政策研究主要涉及3种类型：第一，政策形成。主要考察各种语言理念如何按照一定程序形成提案，然后经过专家组论证和机构审核，最后提交大会讨论通过，成为国际准则性文书。第二，政策变迁。考察特定机构的语言政策如何随着时代发展而演进，特别关注哪些因素在语言政策变迁中起作用。第三，政策影响。政策影响关注两方面的内容，即国际组织语言政策如何影响国际语言秩序、成员国语言政策，同时，成员国如何影响国际组织的语言理念、干预国际组织语言政策的制定、影响国际组织语言政策的实施，等等。

考虑到目前国际组织语言政策研究大多围绕官方语言或工作语言的设置来讨论语种选择机制，或基于宪章、公约、宣言的文本分析来概括和评价语言理念，本研究拟从语言规划进程视角出发，考察国际组织语言政策的形成、变迁与影响。鉴于联合国教科文组织是对语言问题关注度最高的国际组织，具有一定的代表性，文章将以该组织为例，从政策的形成过程、变迁机制和影响方式3个方面着手，探究教科文组织语言政策，分析在各进程中起作用的一些关键因素。

一、教科文组织语言政策研究概述

联合国在成立之初就选择了“功能分散化”的体系。《联合国宪章》第57条和第63条提到，教科文组织是一个“专门性机构”，是具有特定职能的自治组织，通过协议隶属于联合国。教科文组织是当今世界规模最大的政府间智力合作组织，也是联合国系统中最大的专门性机构，设有大会、执行局和秘书处三大部门。其中大会为最高决策机构，由成员国代表组成；执行局由来自不同国家的58位委员组成，是大会闭幕期间的管理和监督机构，负责为大会准备议程，并执行大会通过的工作计划，每年至少举行2次会议；秘书处由总干事及工作人员组成，负责日常事务，分别实施教育、科学、文化和传播等领域的业务活动（滕珺2011a）。

从内容看，联合国教科文组织语言政策表现在4个方面。第一，提出并传播某些语言理念。主要是通过发表公约、宣言、倡议书，或举办各类论坛来倡导和引领某种语言意识形态，这可以归入“话语规划”类型。第二，创设内部语言机制。主要涉及确立官方语言和工作语言，招聘和培训语言类职员，以及选择会议、网站、电台和出版物的语种。第三，选择对外履职语言。涉及教科文组织在世界各地开展援助项目、举办各类活动时的语言选择，即以某种官方语言还是以受益人的当地语言开展工作。第四，处理外联工作中的语言问题。主要是在文件、网站和论坛中如何对待一些敏感名称，如存在领土争议地区的地名、不被特定国家承认的机构或宗教团体名称、带有侮辱性的民族名称。又如，提及标识非物质文化遗产的名称时，是选用本土名称，还是更为国际化的英文译名。

迄今为止，关于教科文组织语言政策的研究主要集中在4个方面。第一，语言规划理念与规范。如联合国教科文组织文件《母语在教育中的应用》中的政治理论和法律基础（Canham 1972）、教科文组织的母语教育观与“语言人权观”之间的关系（Skutnabb-Kangas et al. 2003）、教科文组织的语言活力评定标准（范俊军2006；孙宏开2012）、教科文组织语言问题规约状况（郑梦娟2008）、教科文组织的“语言多元化”教育战略（沈骑2009）。第二，语言观念传播机制。Borjian（2014）指出，教科文组织通过发表公约、宣言和建议书，组织纪念活动及召开国际会议发表共识等方法，在全世界倡导和传播其语言观念；方小兵（2014）讨论了教科文组织母语观念在中国的传播与发展。第三，语言政策评估。例如，联合国教科文组织在制定和应用国际法方面的作用评估（Schrijver 2007），联合国系统各组织多语制实施情况评估（Lozinskiy 2020），联合国教科文组织土著语言复兴行动评估（Thomas et al. 2021），等等。第四，语言规划实践考察。Spolsky（2009）基于语言管理域分析了国际组织的语言实践；de Varennes（2012）发现，尽管在联合国系统中英语的使用远比法语普及，但在联合国教科文组织巴黎总部办公室，法语的使用频次比英语更高；Romaine & Gorenflo（2020）讨论了保护联合国教科文组织“世界自然遗产”环境对于土著语言维持的重要性；文秋芳（2015）考察了联合国系统内部的日常语言实践以及中文在其中的影响力；张慧玉等（2020）考察了教科文组织保护语言多样性的举措及其成效。还有研究关注了教科文组织设立“国际母语日”、出版《世界濒危语言地图》和召开“世界语言大会”等语言活动。另外，中国学者还翻译了大量教科文组织的文献资料。如《国外语言政策与语言规划进程》（周庆生2001）收录了教科文组织两篇文献，文化部外联局（2006）编译了《联合国教科文组织保护世界文化公约选编》，胡文芝（2015）翻译了教科文组织的《语言评估和语言规划的工具》报告。

虽然国内关于联合国教科文组织的研究成果蔚为大观，但是语言政策类研究还处于发端阶段，所占比例极小。根据中国知网的检索结果，篇名包含“联合国教科文组织”或以之为关键词的论文在学科分布上差异明显，其中“教育理论和教育管理”占32.4%，“中国政治与国际政治”占18.9%，而“外国语言文字”仅占2.7%，“中国语言文字”更少，仅占0.9%。

总体看来，目前研究仍存在以下不足之处：第一，语言政策形成机制的研究相对匮乏。联合国教科文组织常常会选择全球性语言问题进行专题研究，但通过什么机制邀请具有国际影响力的专家学者，以及如何形成普适性和引领性的语言规划观，此类研究尚未见到。第二，语言政策历时分析尚不多见。70多年来，国际形势发生了广泛而深刻的变化，联合国教科文组织的语言观念也随着历史情境和国际流行思潮的变迁而演进。然而学界大多采用静态视角，研究基本囿于本世纪文献，缺乏历时综述，全程追踪分析少之又少，影响了对国际组织语言规划的全景式研究。第三，语言政策影响研究尚未真正起步。联合国教科文组织发布的语言理念、规范和标准层次高，国际受众面广，能够影响成员国的语言政策走向，包括改革开放后的中国，如我国调查民族语言活力时就部分采用了教科文组织的国际标准。关于该组织对成员国影响的研究已在多个领域取得丰硕成果，并有不少专著出版，如《联合国教科文组织对中国社会政策的影响》（王堪2008）、《“终身教育”理念在中国的内化》（刘萍2013）等，但在语言规划领域，此类研究寥若晨星。

上述3点都涉及语言规划进程，为此本文尝试从政策形成、政策变迁和政策影响3个方面，分别探讨联合国教科文组织语言政策进程的机制和特征。

二、政策形成

1950年，联合国教科文组织大会通过了秘书处起草的《议事规则》，这是一套关于准则性文书制定活动的程序规则，其中涉及文书的启动、拟定、审核、通过、发布等流程。教科文组织制定了大量的公约、建议书和宣言，旨在解决国际社会和成员国在教育、科技、文化领域的政策制定中面临的各种关键问题。整个政策制定过程呈现出以下3个特征。

第一，责任分工明确。教科文组织准则性文书的制定流程清晰，职责权限划分明确。秘书处（由总干事领导）负责文书的草拟、修改和制作；执行局负责审查主题的成熟度、内容的可取性、文书结构的合理性，以及成员国参与的充分性；成员国对制定标准的提案进行监督和评估；大会确立文书的等级类型，并按照既定程序通过和授权实施。

第二，权力相互制衡。执行局有权决定是否将提案列入大会议程；秘书处有权就初拟文书向成员国征求意见，并请总干事向大会报告秘书处的意见；大会审议上述意见后，决定是否以国际准则性文书的形式来处理拟议的主题，以及应该以公约还是建议书的形式通过。

第三，文书质量至上。执行局会议中各国代表的磋商和谈判，以及成员国对草案的评论和意见，都有助于改进文书的内容、结构布局和措辞，这不仅照顾到各国的关切，而且还能提高文书的质量。秘书处邀请专家组对主题进行论证，也有利于提高文书的成熟度。例如，在《岳麓宣言》的制定过程中，中国学者李宇明和曹志耘作为教科文组织该专家组成员，为确保《岳麓宣言》的质量做出了较大贡献。

联合国教科文组织的大多数国际准则性文书已经进入国际法主体，其中公约是最权威的准则性文书。《议事规则》规定：任何公约的拟定都必须列入大会议程；公约应在大会开幕前14个月提交成员国审议；总干事必须在大会开幕前90天编写一份最终报告并提交大会；公约经大会通过后，秘书处应迅速将会议文件副本传送给成员国（UNESCO 2020）。

相较于公约，建议书的执行和后续工作具有更多的灵活性，因为建议书不需要成员国根据国内法履行批准程序。实际上，与公约相比，建议书的主要特点是对成员国没有法律约束力，国家不承担国际法责任，而公约会成为成员国规定的法律义务。由于建议书的遵守只是基于成员国的道义和政治义务，因此教科文组织的“建议书”一词通常用于那些有助于制定某些“原则和规范”的文书，旨在促进成员国采取相应的立法、政策或行政措施（Schrijver 2007）。另外，相对于公约所必需的三分之二多数，建议书只需要大会半数以上成员通过即可。

教科文组织准则性文书中，还有一个类型是宣言。与公约和建议书不同，宣言的启动、制定和通过的流程相对简易，在教科文组织准则制定活动中处于次要地位（Yusuf 2007）。宣言虽然原则上不具约束力，但并非没有法律意义或效力，而是具有一些特定功能。首先是宣示功能，宣言中常常会陈述关联法律的存在；其次是解释功能，宣言可以进一步澄清具有约束力的法律文书；第三是引领功能，宣言中对相关概念的定义常常成为全球公认的权威定义，提出的一些评估指标也被各国、各类智库和相关国际组织援用；第四是奠基功能，宣言可以为若干年后的公约提供一些基本原则和规范，这对于国际法的发展至关重要。

教科文组织大会通过的第一个宣言是《国际文化合作原则宣言》（1966），而《保护和促进世界语言多样性　岳麓宣言》（2019）则是教科文组织首个以“保护语言多样性”为主题的永久性文件，由中国倡导提出。下面以《岳麓宣言》为例，介绍宣言类准则文书的形成过程。

2015年，中国政府启动了“中国语言资源保护工程”，这是世界上规模最大的语保工程，项目进展顺利、成效显著、社会效果良好。2017年7月，联合国教科文组织官员来华时希望中国对工作经验进行总结以供其他国家借鉴（刘博超2019）。教育部、国家语委、中国联合国教科文组织全国委员会高度重视国际合作，以推动世界语保工作。经与教科文组织沟通，定于2018年9月在湖南长沙举办首届“世界语言资源保护大会”。于是，国家语委组建专家工作组，开展宣言起草的前期准备工作。2018年6月，初稿提交联合国教科文组织研究参考。2018年9月，大会召开期间，宣言起草组形成了完整的宣言草案（黄晓东，黄拾全2019）。会后，草案又发给与会人员进行反复讨论和修改。大会结束前通过了成果性文件《岳麓宣言（草案）》，草案很快在联合国教科文组织官网上公布。2019年2月，教科文组织正式发布《岳麓宣言》。2019年是联合国“国际本土语言年”，《岳麓宣言》成为重要的文件依据。

可以看出，要形成准则性文书，首先要有引领性的理念和值得推广借鉴的经验。如《岳麓宣言》草案充分吸收了中方初稿的观点，包括“政府主导、专家实施、社会参与”的保护方式，以及语言博物馆、方言电影节、方言体验区、方言娱乐节目等文化活动。其次，相关部门要积极作为。《岳麓宣言》的形成，离不开教育部、国家语委、中国联合国教科文组织全国委员会的高度重视。最后，要邀请该领域的高水平学者积极参与。在《岳麓宣言》核心起草组的8名专家中，就有两位来自中国的专家，他们既有扎实的语言规划理论功底，又熟悉中国的语保政策和实践。笔者认为，中国参与国际组织准则性文书制定，应当循序渐进，由易到难，积累经验，逐步提升国际话语权。《岳麓宣言》的形成是一个成功的典范，今后可以考虑将核心理念嵌入建议书和国际公约条款中，并在适当时候倡议、引领和主导建议书和公约的制定，为优化全球治理和构建人类命运共同体做出贡献。

三、政策变迁

适应性是机制存续的基础之一。渐进适应机制是指组织在不改变组织宗旨的情况下，通过持续不断的修正，调整决策机制和运行方式，提高组织对环境的适应性（李月军2008）。国际组织在制度创设时的初心会持续影响未来的政策，这就是所谓的“路径依赖”。然而，随着制度环境在历史发展中不断变迁，人们的评价标准也在不断变化，不断变化的外在环境会带来压力的增加。为避免制度僵化，国际组织会主动适应世界政治经济大环境、思想界的国际潮流，以及全球权威国际组织的立场，从而引发政策变迁。

联合国教科文组织语言政策的历史演进很好地体现了组织制度的渐进适应机制。例如，“母语”是教科文组织语言政策中的核心概念，但其政策内涵并不是一成不变的，而是随着历史发展逐步演进，深深烙上了不同时代制度环境的印记。从该组织创立之初提出“母语教育”政策，到20世纪60～70年代推行“母语人权”，再发展到80～90年代呼吁“母语保护”，直至本世纪倡导“基于母语的多语教育”和“面向可持续发展的母语教育”，联合国教科文组织不断调整母语理念，以适应时代发展。

教科文组织成立于二战结束之际，当时大量亚非拉国家纷纷独立，开始废弃殖民语言，推广民族语言。此时教科文组织大力倡导“母语教育”理念，受到了新独立国家的欢迎，因为这里的“母语”本质上是与殖民语言相对的民族共同语（方小兵2020），这呼应了刚刚摆脱殖民统治的国家的扫盲政策。普及母语教育意味着政府必须设法解决许多与母语相关的问题，比如提升母语社会地位、制定母语规范标准、培养母语师资、提供母语教材等。可见，当时教科文组织的母语理念还是基于“语言问题”的视角。

到了20世纪60年代末，在欧美民权运动的大背景下，以“母语人权”为核心的语言观念极大影响了教科文组织。教科文组织发布了《反对教育歧视公约》（1960），禁止基于语言的歧视。联合国通过了《公民权利及政治权利国际公约》（1966），教科文组织派代表参加了世界语言权利会议，声明支持《世界语言权利宣言》，呼吁各成员国平等对待所有语言，让其在社会和学校中享受同等权利。在这一阶段，母语更多指的是各国的少数民族语言和移民语言，是与国家通用语言相对的。教科文组织呼吁各国政府从官方语言中让渡部分权利给少数民族语言。一些国家虽然在公开表述中接受教科文组织的“母语人权”理念，但实质上并未制定和实施具体的语言政策。很明显，在这一阶段，教科文组织的母语理念是基于“语言权利”视角。

从20世纪80年代末至本世纪初，随着经济全球化、文化多样化和社会信息化时代的到来，尤其是城市化的深入发展，世界上许多国家的本土语言都出现了生存危机，语言资源观成为一种社会共识，“濒危语言”成为人们关注的话题，于是教科文组织开始大力倡导“母语保护”观念（方小兵，冯茜芸2018）。1997年教科文组织发布《世界文化与发展报告》，强调保护语言就是保护文化多样性。后来又连续发布多项文件，如2001年的《世界文化多样性宣言》（及其配套的《行动计划》）提出了普遍性原则，把文化多样性（包括语言多样性）作为人类文化遗产的特征，为该领域的国际合作提供了基础；2003年的《保护非物质文化遗产公约》解释了“语言作为非物质文化遗产载体”的观念；2003年的《语言活力与语言濒危》文件提出了濒危语言的界定标准和评估指标；2005年《保护和促进文化表现形式多样性公约》强调语言多样性是文化多样性的基础，进一步澄清了语言政策与更为广泛的原则和准则之间的关联。另外，2003年《普及网络空间及推进并使用多种语言的建议书》作为教科文组织唯一一部针对多语问题的建议书，强调了母语教育和扫盲教育是网络空间得到平等利用的基础。在这一阶段，母语更多指的是“濒危语言”，教科文组织的相关政策是基于“语言资源”视角。

进入21世纪，教科文组织认识到单纯提倡母语教育已落后于时代发展，于是提出“基于母语的多语教育”（Mother Tongue-Based Multilingual Education，MTB-MLE）。教科文组织总干事博科娃在2011年“国际母语日”致辞中说：“母语与掌握其他语言并行不悖……鼓励人们至少获得3个层次的语言能力：一种母语、一种国家语言和一种国际通用语言”（UNESCO 2011）。为应对饥饿、贫困和许多其他挑战的威胁，联合国在本世纪初提出了千年发展目标（2000～2015），确立了8项目标，又在2015年提出了联合国2030年可持续发展目标（2015～2030），确立了17项全球发展目标。在此背景下，教科文组织及时提出了“面向发展”的语言观，通过推广母语教育、保护语言资源、发展语言经济，可以实现个人和族群的可持续发展（方小兵2020）。教科文组织认为，许多可持续发展目标直接或间接涉及语言和语言教育。例如，要结束贫穷和饥饿（第一目标）、普及教育（第二目标）、实现两性平等（第三目标）、防治艾滋病（第六目标）或促进环境可持续性（第七目标），就必须接触到涉及的边缘群体及其语言——不仅是为了让他们收到相关信息，更要能使他们发出自己的声音，参与共同努力以回应这些信息。此外，建立全球发展伙伴关系（第八目标）也需要“语言铺路”。需要特别指出的是，“发展”视角的母语理念与前三个阶段有着本质差别，因为无论是“问题观”“权利观”，还是“资源观”，其所关注的都是语言自身，而新时代教科文组织语言理念关注的是“说语言的人”，考虑的是人的可持续发展，从而避免了以往语言政策中“见语不见人”的弊端（方小兵2020）。

很明显，国际组织一方面要引领社会理念，创造大众热点话题，建构“国际共识”，一方面也被国际流行观念所“裹挟”，顺应既有的国际共识。因此，在考察语言政策变迁时，除了要重点关注制约语言政策产生的历史背景和社会因素，还要探究不同历史阶段国际社会的主流意识形态和话语机制。

四、政策影响

虽然国际组织的权力是主权国家所授予的，来源于主权国家的让渡，但是其功能和力量却是任何一个独立的国家都无法替代和比拟的。作为政府间的国际组织，联合国教科文组织在形式上相对正式，组织规则比较完备，在成员间具有较高的权威，可以通过多种方式在全球推广特定的语言理念、塑造国际社会多语实践，甚至影响成员国的语言政策。而在另一方面，成员国（尤其是大国）也可以通过各种方式参与教科文组织语言政策进程，在一定程度上影响其语言观念和语言实践。

（一）教科文组织影响成员国的方式

在与成员国的长期互动合作中，教科文组织已经发展出一个多层次的影响机制，其影响力主要来源于3个方面。

第一，塑造国际语言秩序，影响国家语言政策。

在国际法上，教科文组织并不仅仅是被动的会议场所或国际交往平台，而是具有一定自主意志的国际行为主体，具有独立于成员国的法定行为能力。

教科文组织有权监督成员国的行为。教科文组织《组织法》规定，成员国有义务报告其批准公约的履行情况以及建议书的实施情况，以确保通过的公约和建议书不仅仅是虔诚的声明。教科文组织可以为部分国家提供急需资金，实施合作项目；还可以在教育、科学、文化及传播领域设立评估指标及公布国际排名；或者通过协调成员国间关系，促进成员国共同发展；甚至通过选择国际会议和高峰论坛的举办地等形式来对成员国施加影响，从而建构自己的全球影响力。

教科文组织并不仅仅停留在提出一系列引领性的语言理念上，而是致力于让世界各国理解并接受这些理念和思想，引导各国将其载入国家方针战略和语言政策之中。事实证明，教科文组织的宣言和建议书常常成为成员国进行立法和制定政策的指导方针。多年来，联合国教科文组织已经引领了多个国家的手语国家标准制定。

第二，提供知识资源和人力资源支持。

联合国教科文组织的“数据研究所”（UIS）一直在收集、整理、分析和发布各类与教育、科学、文化相关的信息。信息的客观性与完备性为该组织的权威性提供了重要支撑。由于独立于各国政府，并具有及时汇总的整理机制，因此教科文组织的信息数据不但具有客观性，而且具有完备性和及时性。例如，教科文组织于2009年发布新版《世界濒危语言地图集》数据库，为研究濒危语言提供了语言采录技术和交流平台。联合国教科文组织充分利用并挖掘了多国的数据，令各国不得不重视这些基于数据分析和跨国比较而来的国际政策文本（陈柳，滕珺2017）。

教科文组织可以通过提供人力资源支持，如有经验的专家和志愿者，进行技术指导和咨询服务，来提升自己的影响力。多年来，教科文组织建构起强大的智囊团，储备了多个领域的专家，成为全球智力合作网络节点的中心，各类非政府组织以及民间团体也参与其中，形成一个庞大的合作共同体。比如，教科文组织积极与世界各地的著名大学开展合作，设立不同学科领域的“教席”（UNESCO Chairs）；^①与各国研究机构保持密切联系，实现知识共享和资源整合；邀请不同行业的名人担任“亲善大使”，鼓励他们以个人的身份为社会发展做出独到的贡献。

①　联合国教科文组织教席项目于1992年启动，旨在推动全球高校与教科文组织联手，实现信息交流与协同合作。2020年3月，联合国教科文组织决定在中国人民大学设立“文化遗产法教席”，教席主持人由法学院王云霞教授担任。

第三，借助国际协作平台施加影响力。

教科文组织可以邀请不同国家参与国际协作平台，也可以拒绝特定国家参与。例如，20世纪七八十年代，为督促当时的南非政府放弃种族隔离政策，联合国教科文组织决定在与教育、科学和文化有关的事务上拒绝给予南非任何形式的援助，并拒绝邀请其参加会议或参与教科文组织的其他活动。

作为联合国大家庭的一员，教科文组织重视与联合国及其他专门性机构之间的联系，因而能够借助联合国系统的集体权威。根据其《组织法》第4条第5款，教科文组织有权就教育、科学和文化事宜向联合国提供咨询意见；而根据第11条，它可以与联合国其他专门性组织和机构建立工作关系。教科文组织不仅积极参与联合国的各项决策，而且主动响应联合国“协调一致”的口号（陈柳，滕珺2017），这在联合国系统中大大提升了教科文组织的信誉度和影响力。例如，联合国大会宣布2008年为“国际语言年”，教科文组织积极协调这一活动，并为国际语言年提出“语言，至关重要！”的口号。同时，教科文组织与联合国内部的其他组织和一些非政府组织之间建立了更广泛的联系，与世界银行、联合国儿童基金会、经合组织等积极开展合作。根据《组织法》第5条第12款，教科文组织还可以要求国际法院发表咨询意见。

另外，联合国教科文组织自身也在全世界建立了各类协作平台，如国别办事处、地区办事处、多国办事处和联络处，还与约200个教科文组织全国委员会以及10个专业性的研究和培训机构展开协作（陈柳，滕珺2017），使得其影响力触手可及。

（二）成员国影响教科文组织的方式

国际组织也常常受到成员国的影响和制约。一方面，国际组织的权力是主权国家赋予的，主权国家是国际组织权力的授予者及章程规则的制定者；另一方面，国际组织的核心成员往往掌握了重要资源，在机构内具备一定的主导地位和影响力。因此，国际组织的有效行动常常依赖于大国的意愿和支持，最终的政策产出往往反映的是居于主导地位成员的要求。

首先，国际组织内部语言生活最易受到外部力量的干预。例如，法国常常依托法语国家组织在语言问题上向教科文组织秘书处施压，要求和英语一样平起平坐（如作为大多数文件的源语言、岗位招聘中的首选语言）。有时，在开会讨论议案时，如果法文版草案未到，法国代表甚至会要求暂停会议，等法文版分发完毕才重新开始。

国际组织的运行需要向其成员国收取会费，以维持机构的日常运转，而经费不足常常是教科文组织能力受限的重要因素。1984年，美国以“管理混乱、经费滥用、意识形态偏见”为由，退出了教科文组织，给教科文组织发展带来了严重危机。虽然2003年美国重新加入教科文组织，但从2011年起，就已停止向联合国教科文组织缴费，一直到2017年特朗普再次宣布退出，仍未缴纳，导致许多进行中的母语教育促进项目和濒危语言调查与保护项目都不得不停止，其中受影响最大的是与扫盲及图书馆、博物馆服务相关的“基本教育”项目，因为其年度常规预算几乎占教科文组织整个教育经费投入的1/3以上（滕珺2011b）。

除了政治和财政途径外，成员国还可以通过推荐代表其立场的专家进行游说，或者制造舆论压力，塑造虚假的“国际共识”等方式，影响教科文组织对重大国际问题的决策。

（三）教科文组织与世界银行

影响机制比较

为了深入了解政策影响机制，我们将教科文组织与联合国的另外一个专门性机构——世界银行进行对比，以凸显影响机制存在的差异。

首先，两个组织影响成员国的方式不尽相同。教科文组织作为世界上最大的智库，给予成员国的援助主要是通过智力合作的方式来体现，如制定各类国际准则性文件（如语言活力评估标准）；派遣专家为成员国提供咨询或进行人员培训和能力建设；举行特定主题的国际会议或高峰论坛；设立纪念日，如“国际母语日”“世界罗姆语日”等；开展各种项目，如推出《世界记忆名录》；设置国别办事处、地区机构和区域研究中心（如母语教育研究中心、国际教育规划研究所）；等等。

相比之下，世界银行是全球最大的教育资金提供者，为发展中国家提供教育领域各项贷款和政策咨询服务，以此方式影响发展中国家的语言教育政策。另外，世界银行负责管理联合国的“信息促进发展”项目，以实现全社会知识资源传播共享与增值利用。例如，世界银行于1998年提出将“知网”作为国家知识基础设施，并指导了“中国知网”项目的建设。世界银行还开发了面向教育系统的评估工具，通过建构测评系统和发布测评结果，建立起一套国际标准，并通过跨国对比为各国提供政策借鉴和诊断性建议，有时甚至会点名批评“排名落后的国家”，从而在语言教育政策领域构建起自己的话语权。例如，世界银行鼓吹高等教育国际化（实质上是英语化），并对各国大学的国际化程度进行排名，通过发布排行榜来激励“后来者”（Borjian 2014）。

从理念上看，世界银行关注援助项目的资本回报率，鼓吹新自由主义，鼓励成员国采取“放任不管”（laissez-faire）的语言政策，倡导各国实行“去监管化”的语言政策，让英语、国家通用语言、少数民族语言在语言市场上“自由”竞争，允许讲话人“自由”选择。然而由于不同语言的市场价值不同，这实际上是一种不平等竞争。2011年世界银行发布立场文件《全民学习：投资知识和技能以促进发展》，认为通用语教育可以促进就业，而地方语教育“成本高，效率低”，天然存在“劣势”，建议在小学阶段尽早结束母语教育，引入二语教育。

其次，教科文组织和世界银行受成员国影响的程度和方式也相差很大。一方面，两个组织的经费来源不同。教科文组织的日常运作依赖各成员国法定摊派缴纳的会费和捐助，缺乏自身的财政资源，加上一些成员国以各种理由拖欠会费，教科文组织有时入不敷出，许多工作难以开展，不得不削减一些国际合作项目。与此不同，世界银行的经费来源是成员国认缴的股金和银行自身业务的净收益（主要是贷款利息），而且世界银行规定，净收益只供银行开拓业务之用，并不分配给银行的股东（即各成员国政府）。这为世界银行的日常运行和项目开展提供了充裕的资金。

另一方面，两个组织的决策原则也不尽相同。教科文组织一直奉行较为开放的“一国一票”制，这使得美国难以主导这一国际组织的议程设置和决策结果（刘铁娃2013）。而在世界银行体系中，选票在各个国家之间的分配并不均匀，各成员国的投票权是与其认缴的股份直接挂钩的，其中美国所占股份是16%。1989年，美国推动世界银行通过了一项修正案，规定世行通过重大决议的多数票比例提升至85%，这样美国就可以一票否决世界银行的任何决定，从而掌控了决策的方向（于永达2011：187～194）。

总之，无论从资源的专业性、对语言问题的关注度，还是合作网络的广泛性来看，教科文组织语言政策的国际影响力都要大于世界银行。但是正如博尔健（Borjian 2014）所言，“教科文组织的语言政策框架大多停留在话语层面……它们可能得到执行，也可能被忽略”，而世界银行通过项目制开展的语言教育政策，通常可以达到其预期的实施效果。

五、结　语

国际组织语言政策研究还有许多未曾涉猎的领域，如国际组织语言理念的全球传播路径、成员国通过何种途径将自身的语言理念上升为国际组织的内部共识、国际组织语言政策具备的国际法效力等等。这些都是中国深度参与国际组织全球语言治理面临的重大问题，值得进一步关注。

国际组织关乎中国未来的国际发展环境，也关系到今后中国在全球治理格局中的地位和影响力。因此，我们要警惕西方一些大国在国际组织中通过理念操控、技术操控、议程操控与传播操控等方式提升其国际话语权（王丽红2014）。国际组织话语权是大国崛起的重要标志，中国要更加主动地参与国际组织政策的制定进程，有效地推动国际组织规则重构，在全球治理中真正占有一席之地。

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该文发表于《语言战略研究》2022年第2期，参考文献从略，如有需要请参照原文。

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综合编辑：应用语言学研习

微信公众平台审核：梁国杰

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