珠江会讲||第43期：疫情之下的治理反思

广州大学公共管理学院 2023-02-24

现代大学教育之发展，瞬息万变。而社会国家及宇宙太空事物，无时不在变动之中。故培育人才，如何以适应社会之需要，如何以改进社会之事业，以达到社会福利之最高标准，大学教育之责任重大也——陈炳权（广州大学创校校长）

珠江会讲第43期

疫情之下的治理反思

【编者按】病毒与人类共进退，灾难与文明共成长。COVID-19疫情全球大流行引发了国际社会的极度重视和紧急应对，我们每一个人都是这场战疫的见证者和参与者。在2020年秋季《公共管理理论与实践前沿》研究生课程Seminar中，公共管理2020级研究生基于“疫情之下的治理反思”各抒己见，观点纷呈，受益匪浅。

◎陈春苑：在应急管理过程中，决策贯穿前期预防、中期应对以及事后反思的全过程。决策环节最关键的环节，但是决策并不容易，决策者需要具备良好的专业素质和心理素质之外，还要有快速掌握相关的信息的能力。突发事件爆发的时间、地点、原因以及程度都是随机的，决策者每次要面对的事件都不尽相同，但是都需要决策者当机立断，快速制定应急方案，这就是所谓的“应急决策”。那么在突发事件爆发之后决策者如何能做到果断决策并且提升决策的准确度呢？信息技术的应用无疑是一个方向。

信息技术能快速收集信息，为制定决策提供数据支持。新冠疫情爆发初期，主要依靠互联网传播消息，决策者能跟进突发事件的实时情况；同时运用医疗技术对病毒进行识别，快速判断病毒的来源、类型以及传播途径，为制定应急预案提供依据。信息技术还能对疫情的发展态势做出一定的预测，制定决策需要一定的前瞻力，基于信息技术对传播速度和防控情况的分析，决策者能在一定程度上看到疫情的发展态势，虽然不是全过程的预测，但至少是针对当时的具体情况。

信息技术能模拟决策、辅助决策，降低决策成本。总体上我国为此次的疫情防控付出了高昂的成本和代价，但是我们不可否认新兴技术在降低决策成本和治理成本方面发挥的作用。如果我们没有充分发挥信息技术的作用，应急管理方法与技能未能及时适应情况进行更新，导致决策相对滞后，事后的决策需要更多的成本，因为疫情逐渐发展，治理成本越高，部分成本将转移到决策上。信息技术得到充分运用有助于实现事后决策向事前决策的转变，运用大数据、云计算、人工智能等实现模拟决策，辅助决策，一方面提高决策的科学性和准确性，另一方面节省了决策的时间和人力成本。

信息技术能实时追踪并共享信息，保证应急决策的及时性和连续性。技术应运而生是基于现实的需求，为追踪疫情态势提供了极大的便利。突发事件应对过程中要评估政策效果，调整政策方向，还要确保决策的连续性，所以要对疫情的全过程进行追踪。常规的行踪监控、疫情报送技术、人脸识别、测温技术使得决策者能获得及时更新的信息；在网络平台上共享信息，用科学数据回应虚假的新闻，缓解民众的恐慌，减少决策阻力，防止决策中断。

在疫情中运用的技术，例如网上教学、网上办公技术，得到了广泛应用，线上开展活动将纳入常态化应急举措之中；人脸识别、测温技术、核酸检测技术也在广泛的应用中不断降低成本，信息技术成为决策的有力工具，在事前预测、事中防控、事后总结的阶段都发挥重要作用。

◎陈键城：联防联控治理模式是中国应对新冠肺炎疫情的重要方式，也为世界各国提供了“中国经验”。联防联控机制是在中国共产党领导下的政府主导治理机制、以全民抗疫为主线形成的公众主体治理机制和以社区“微服务”形成的依托治理机制。三者所共同构成的联动协调治理模式是战胜疫情的关键因素。对这一机制探索进行总结、反思和优化，是有效提升我国基层治理体系和治理能力现代化的重要推动力量。

然而，联防联控窘境依然存在，源于一方面是由于社区干部自身知识结构不完善，危机和风险应对能力不足，另一方面是由于层级森严的等级机制所存在的弊端，“事事等上级”容易耽误了问题解决的最佳时机。社会组织和个人参与社会治理的路径仍然存在不少障碍和壁垒。在党中央的号召下，全国人民形成了齐心抗疫的浪潮，很多人民和非营利性组织都参与到捐献物资和申请做志愿者的抗疫队伍中，显示了巨大的热情和参与治理的能力。但也有不少地方政府对居民的动员和引导工作不到位，导致居民对社区联防联控工作的参与度不足，甚至出现阻挠和不配合防疫工作。联防联控机制的不完善，完成信息传递渠道不通畅，治理效能有待提高。由于政府和社会之间存在一定的信息鸿沟，数据库不健全全且共享的程度较低，很多社区卫生中心未被纳入到全国传染病的治理网络中。出现信息传递受阻的因素主要包括两方面的因素，一是担心会对地方经济发展造成负面影响；而是出于各种私人因素瞒报病情，例如害怕担责。

因此，我们需要优化联防联控社区治理机制：第一，培育和完善多主体的治理模式，发挥社区和公众的治理功能和优势，引导社会各界建立长期且稳定的合作关系，整合社会资源以形成合力。在协作的过程中，由于主体较多，因而要制定完善的责任机制，防止在责任主体之间互相推诿。第二，打通政府与社会之间信息传输机制，实现更高程度的信息共享。通过社区智慧平台形成风险监控和预警功能，涵盖疫情上报、统计报表等，信息实现互联互通，又实现信息的全面覆盖和快速上传，提升社区防控能力。第三，完善社区干部的问责机制。可赋予地方政府更大的自由裁量权，提高自主治理的积极性。推行权责清单管理制度，健全社区干部瞒报信息和问责机制，完善以回应度为导向的治理考核评价体系和考核结果公开机制。

◎陈香凝：以人民为中心是中国共产党的执政之基，也是实现社会治理有效的目标和使命。面对疫情危机突发，党中央坚持把人民生命安全和身体健康放在第一位，多次召开重要会议部署统揽全局，研判疫情形势，并根据疫情变化适时调整防控策略和重点工作。当疫情基本得到控制后，通过推动分区分级精准复工复产，统筹推进疫情防控和经济社会发展，在政策支持、平稳就业、脱贫攻坚、企业复工复产、春季农业生产、外贸外资与民生保障等方面，提出了疫情防控与经济发展两手抓的工作目标，着力稳住经济基本盘。当疫情防控向好发展并进入新阶段后，适时将“应急式”防控转变为“常态化”防控，提出“坚持在常态化疫情防控中加快推进生产生活秩序全面恢复”，并通过进一步落实“六保”任务，加大“六稳”工作协调机制，努力实现全面建成小康社会的目标任务。“大国抗疫”充分体现出党在背水一战、绝处逢生之时坚守“人民至上、生命至上”的执政理念。在疫情不同发展阶段因时因势提出发展目标任务，稳住了社会各阶层对经济社会发展的预期。这不仅进一步巩固了执政的社会政治基础，还极大增强了国家的社会凝聚力。中国共产党“在任何时候都把群众利益放在第一位”的精神旨意，展现出疫情防控的中国力量、中国精神、中国速度，也得到了国际社会的充分肯定和普遍赞誉。

◎董秀芳：突如其来的并以一种急速的蔓延速度出现的新型冠状病毒疫情折射出我国政府治理存在层级信息不对称的弊端。2020年1月29日由中国国家疾控中心等十几个专业机构在《新英格兰医学杂志》联合发表的一篇论文中指出早在2019年12月中旬，新型冠状病毒在密切接触者之间就已经发生了人际传播。而这次疫情真正为大众所知是直到2020年1月20日，由钟南山院士在央视采访中首次确认出现了“人传人”现象，此时距离病状最初的发现，已经过去了20余天。

多层级制、唯上惯习和信息不对称的相互催化下容易导致疫情治理陷入一定程度的僵化状态。如果层级严密的官僚体制使得上级拥有绝对的权威、下级无条件服从，那么就会出现机械化地听从上级指挥的现象和行为。当前数字技术革命正如火如荼，数字技术革新推动政府治理进入新的历史阶段，我们要充分利用数字化技术创新政府治理体制、机制与手段，降低层级间的压力，增强对基层社会的了解，增强政府信息的开放和共享，推进人治和技治的融合，使政府治理更具有灵活性和变通性。

◎黄吉英：社区治理是疫情治理的前哨阵地。社区治理为阻断疫情传播发挥了重要作用，积累了丰富的经验。然而，在抗击疫情过程中仍不同程度地暴露出了社区治理的短板和不足，很多社区工作者都没有接受过相关的培训，医疗防护物资缺乏防护缺乏保障，个别干部机械地执行指令，数据信息不能及时上传更新，对于独居或者患慢性病老人以及残疾人士缺乏关注等。因此，后疫情时代应对突发公共卫生事件需要：

第一，加快队伍建设。吸引高校人才参与社区治理，扩充人才队伍。加强对社区工作人员应对紧急事件的培训，并将定期培训纳入到个人考核之中，并把应急物资储备纳入到社区部门的职责范围之中。

第二，完善问责机制。推行权责清单管理，健全社区干部的问责机制，完善失职行为的问责机制。完善奖励机制，增加干部的福利待遇。并完善治理考核评价体系和考核结果公开机制。

第三，构建智慧平台。加快社区智慧平台的构建，综合社区居民的要求提供多种线上服务。整合对接各种资源，实现卫生防疫、医疗健康、心理咨询、养老托幼、技能培训、等智慧社会平台进社区，提高社区面对各种不确定性因素的响应与适应能力，增强社区韧性。

第四，关怀社会弱者。建立社区弱势群体人员信息库，定期更新和维护人员信息，社区工作者定期上门为弱势群体提供帮助。

第五，强化多元共治。发挥社区治理的优势，整合社会的资源，引导和鼓励多主体参与治理。建立社区主导，企事业单位参与，居民自治的参与机制。

◎黄志清：政府信息公开制度是推进政府治理体系和治理能力现代化的一项重要制度安排。在重大突发公共事件发生后，政府充分及时地信息公开对于防止事态扩大、消除社会恐慌、稳定社会秩序有非常重大的意义。若不及时公开信息，不仅不利于政府后续工作的开展，而且将损害政府的形象，从而降低政府的公信力。

疫情通报是政府在这次公共卫生突发危机中，做到信息公开的核心内容所在。在这次疫情通报中，上海、深圳及温州等城市都做得不错。上海在1月21日就召开了通报疫情信息的新闻发布会，深圳则在全国率先公布病患活动轨迹和典型个例。而温州市政府对于疫情，做到披露数据，解释原因，严防严控，有条不紊，给民众吃了一剂“定心丸”。疫情重灾区湖北省也不断规范和完善信息发布机制，全面加强信息公开的透明度，包括每日通报湖北疫情情况、发布新冠肺炎疫情防控指挥部各类通告、通知、公告以及举行了多场新闻发布会等，所涉及内容领域的深度和广度都能有效满足人民群众对于信息的迫切需求，从而增强了民众的信心，为战胜疫情夯实了基础。

毋庸讳言，在这次疫情中，政府在信息公开方面仍存在诸多问题和不足。回顾武汉市政府抗击疫情的全过程，我们无法否认武汉政府在抗击疫情初期存在政务公开滞后的问题。对民众的疫情通报不及时，不但导致了疫情严重扩散，也引发了各种谣言与不实信息，从而引起了民众的恐慌。同时，由于各地政府及政府部门间的信息不统一，当在疫情在其他地区蔓延时，各地政府也无法采取有效的应急措施切断传染源，出现了基层政府重复填报雷同数据、重点人群跨省出行轨迹无法追踪等情况。

疫情信息及时准确发布是政府的责任，也是预防新冠病毒最好的“疫苗”。如何高效且无误公开政府信息成为亟待正视的问题。首先，要健全信息公开法制，制定专门的突发事件信息公开的法律法规。要对突发事件通报制度和信息公开授权制度作出更具操作性的规定，明确应急信息公开的主体以及完善信息公开的程序。在突发公共事件发生时，对政府信息公开的时效是提出了更高的要求的，这需要以法律的形式保障突发事件信息公开的效率。其次，要拓宽政府信息公开渠道，建立统一且协调的政府信息公开机制。面对突发的公共卫生事件时，要突破旧体制中政府信息共享受限，利用区块链等技术建立跨领域、跨部门的信息公开体系，确保各级政府和政府内各部门之间流畅沟通。最后，要实行政府信息公开的问责制度。对于在突发公共事件中，政府信息公开存在漏报、瞒报、迟报的情况，必须制定相关的惩罚制度。问责制度是督促政府人员及时准确公开相关信息的制约机制，能保障政府信息公开的透明、准确、及时。

恐惧源于未知，及时且准确公开信息，不仅能够防止谣言的出现，稳定民心，而且能够加强政府与民众的沟通，提升政府的公信力。因此，要建立更高效、更权威、更透明的政府信息公开制度，真正做到群众关心的焦点在哪里，信息公开的重点就在哪里。

◎焦小妹：新冠肺炎疫情是新中国成立以来发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。疫情防控无疑是一个需要高度统筹兼顾的巨大、全新考验，在抢救新冠肺炎病人的同时，尽可能减少可能造成的“次生灾害”，也是疫情防控的重要内容。

从2020年1月24日凌晨湖北省荆门市采取封城措施到3月23日12时解封，我一直处于荆门市东宝区泉口社区，泉口社区位于荆门市中心城区北端，国土面积1.1平方公里，常住人口5689户，16126人。社区范围大、人口多，加上疫情爆发具有不可预见性、高传染性以及大规模扩散性，为基层社区的疫情防控增加了很大困难。但根据疫情期间的切身观察，我认为社区治理仍然存在一些问题的，比如社区防疫体系不健全、应急管理能力欠缺，社区卫生服务保障体系发展相对滞后，对突发公共卫生事件的严重性认识不足，特别是“重医轻防”观念严重。武汉江岸区百步亭社区是一个常住人口高达13万的大型社区，2020年1月18日，在疫情初起的阶段，该社区组织了由4万个家庭参加的万家宴。这一事件不仅显示了社区工作者及居民的无知，潜意识还存在严重的“重医轻防”观念。

社区在日常社会生活中日益发挥着重要的作用。在重大突发事件发生时作为疫情防控的基层单元，社区理所应当地成为疫情防控中的一线组织，在预防、控制、减损、止损及救助方面发挥其他治理主体不可替代的作用。因此，在疫情防控常态化背景下，需要总结疫情防控中存在的治理问题和经验教训，在面对新冠肺炎这种突发公共卫生事件时，需要转变“重医轻防”的观念。

◎劳嘉鸿：新冠疫情是人类共同的天敌，是需要人类共同携手进行合作共同战胜的难题。新冠肺炎疫情突如其来，为全球各国的经济文化层面带来重大的冲击与影响。截至11月22日16点，美国确诊病例超1200万，这意味着，平均28个美国人中就有1个确诊，在美国每分钟都至少有1人因感染新冠肺炎失去生命。

目前我国在疫情防控方面，在全世界国家中是疫情后政治经济恢复较快的国家。然而，基层医疗卫生体系作为重要的基层治理的重要一环，对于百姓身体健康，社会和谐进步具有长远意义，需要在如下几个方面得到改善：

第一，提高基层医疗卫生体系的承载边界。在疫情爆发初期，众多疑似患者的涌现导致大量医院的医疗承载力面临崩溃，但较高等级的行政区划的三甲医院由于拥有较为完备的医疗救助体系、齐全先进的医疗器械、丰富的资金和人力资源储备能够相对短期缓解重大医疗高峰。但对比起基层医疗卫生体系的单一性和承载边界，在面临重大医疗卫生疾病肆虐时期，能否承担起保卫基层百姓生命健康的卫士呢？因此提高基层医疗体系的承载边界，能够保证正常病人能够及时地救治，对传染病进行简单初步的筛查，减少基本的疾病传播链的发生。

第二，保证基层医疗的医疗队伍的多样化。基层卫生事业的蓬勃发展是社会和谐稳定和百姓幸福感的重要源泉。基层卫生事业拥有其便利性、及时性与惠民性等特征，基层医疗队伍的壮大能够保证各类疾病能够得心应手地处理。由于基层医疗卫生团队的人员单一性，导致在疫情初期无法做到有效筛查，部分行动不便的独居老人由于需要其慢性病原因，需要长期依赖基层卫生的药物供给，因此在疫情爆发初期，单一性的基层医疗人员无法应对原有的固定患者。

第三，建立基层卫生医院信息互通导向性。基层卫生体系医院的治疗定位与医疗服务上限有限，在面对更为严重的疾病时，病人往往需要到更高层级的三甲医院进行诊治。但由于目前相关的基层卫生体系和更高层级的医疗体系的关联性与切合性相对不清晰，容易导致基层医院相互推诿。由于缺少病人的基本信息与身体状况，导致相关疾病救治错失相关的救治时期。

◎廖令剑：由于疫情导致社会风险的加剧，和非疫情状态相比，网格化治理的应用场景切换带来应急情境的转变，因而有必要探究不同情景下网格化治理的差异性。社区网格化模式在城市管理体制改革和流程再造的过程中，在城市资源深度整合的信息平台上，实现了基于地理网格的精细管理和网格化监督的系统集成。网格化治理面向基层和社区，推动治理单位的有序下沉和治理重心的有序下移，构建了一种常态社会下集约化、精细化和实时化的治理新秩序。网格化治理跳出传统科层模式的三大窠臼，主要表现在：一是横纵延伸，即“纵向到底，横向到边”，以数字地理空间为依托，突破与地缘、部门、层级以及职能相挂钩的治理壁垒，更加深入地触碰基层与社会的底层实践。二是系统协同，每一个网格虽是相对独立的单元，但在网格员的连通下也是实现整体互动的最佳路径，通过网格员的横纵交接来构建信息管理和综合服务的一体化平台。三是流程再造，可以促进网格中的各个治理单元更加弹性地处理高量社会问题，从而降低治理的损耗成本、提升治理的最终效能。

这次重大疫情是对政府社会治理应变力的一次实验和大考。突发事件来临时，网格化治理的风险防控与社会管制职能上升，即逐渐在治理中注入“安全””的稳定要素。网格化治理能够对网内对象和近网对象开展全方位服务。广东以一个网格300-500户左右为标准，25932个村设置140005个网格，配备177384多名专兼职网格员，依托基层社区平台组织街道村委干部、基层医疗机构人员、民警“三人小组”，逐户逐人、分级分区排查追踪和健康管理，借助数字设备实现风险的智能监测、预警预报和动态溯源，有力控制风险范围和抑制风险传播，同时也为“网格点”内各级政府的后续政策提供依循。同时，网格化治理是对非规则化治理和碎片化治理的反向推进。武汉正式封城日期是在2020年1月23日，千万量级城市对流动人口进行管制，有效抑制了疫情扩散，随后又利用网格化治理对公共医疗资源、救济物资进行合理配置。疫情持续下全国范围内仍保持着以“学校、社区、医院、收费站、交通点”为代表的网格点，通过身份识别、行踪溯源、风险研判和现场处理，给紧张状态下的有效治理带来精准化决策资源和施策场地。

然而，疫后的网格化治理需要的是常态情境模式的回归和应急场景的结合，这是因为：一是网格化治理的主体转变，社区主导和顾客导向相结合。应急场景下的网格化治理全方位地保证了自上而下的政策落实，而常态下的网格化治理是以顾客为导向的治理定位，满足公民的个性化需求及调动全体成员的社会共治积极性，两者相互补充构成“上下来去”的社区供给与公民需求对接模式。二是网格化治理的技术契合，网格员和多重数字智能的协同。传统的网格化治理更多依靠网格员的线下互动，难以满足现代网络化社会的社区治理需要，应综合运用大数据、区块链和人工智能的效能加成。疫情期间诸如轨迹分析、人脸识别、身份码和无人机等的使用，打开了网格化治理的新窗口。三是网格化治理的安全取向以及网格管理和网格服务的统一。

在后疫情时代带给网格化治理中，安全是基础，管理和服务也不再是终极目标，而是人类社会通往更周到而安全的手段。面对风险社会的善治需求，有必要探索一种同时具有管理、服务和安全三层含义的社会应变体系，即周全治理模式。

◎刘畅：在新冠肺炎疫情防控过程中，暴露出了应急物流和物资保障体系建设的较大不足等问题。其实，利用区块链独特的技术优势，在应急物流指挥系统中利用区块链实现数据共享，能够解决当前应急响应缓慢等问题。在应急物资调度管理系统中利用区块链建立物资信息记录平台、物资供需管理平台、物资调度管理平台，实现应急物资溯源防伪、供需自动匹配以及配送分发全程监控，解决当前的应急物资保障体系中的供需不匹配、应急物资质量无法保证和捐赠透明信任问题。疫情下应急物流与物资保障体系存在的主要问题包括：

（1）指挥调度低效。目前应急物流指挥组织几乎都是临时组建，因此缺乏实际的作战配合经验，无法及时正确的对应急物流做出统筹安排，导致防控急需物资不能及时送达和分发配送。

（2）信息不对称。由于缺乏能实时呈现供需信息的平台来统筹应急物资的运输调配之间信息传递时效性较低甚至信息不对称，导致了应急物资之间的供需不匹配。医院、个人、救助机构对应急物资的各项需求信息不能及时与供给信息有效共享、对接和匹配，如物资堆积在红会仓库，医院等却严重物资匮乏等等现象。

（3）质量无法保证。疫情期间口罩、消毒液、医用手套、防护服等防控急缺物资对专业性、安全性要求极高，然而各种制造兜售假冒伪劣防疫物资的现象层出不穷。不合格的应急物资对应急救援过程造成极大的不便，更是危害受害者的健康。

（4）透明度较低。在疫情期间社会各界的捐赠物资及资金对抗击疫情起着举足轻重的作用，捐赠物资是否安全正确的存放、管理、分配必须被完全透明的公开。然而承担着接受和分发捐赠物资工作的湖北省红十字会却出现物资分发效率低下、信息发布不及时以及物资分配不公开透明的问题，受到了各界的质疑。

区块链作为一种新的应用模式，其所具有的分布式数据存储、点对点传播、共识机制、加密算法等计算机技术的优势，能很好的用于多方参与的应急物流管理，将所有参与方链接在一个网络结构下，并提供了一个可共享但不可篡改的分布式数据库，提高了突发事件应急物流管理的效率、增强了公开性与透明度。区块链应用于应急物流和应急物资保障体系主要表现在三个方面：

首先，去中心化。通过去中心化的分布式结构，能够使得在应急救援管理工作中的各方实现点对点的数据通信，可以保证信息的及时传递和共享。通过将信息及时上链，利用区块链强大的信息共享能力，使得各项信息不需层层上报，提高了执行的效率，适应于应急物流的时效性要求。

其次，数据不可篡改。区块链技术的去中心化本质和加密算法，可以保证所有物资流通节点都在进行全网传播，若某一节点数据被篡改，将无法与其他节点上的信息保持一致。将其用于应急物资的采购、配送、分发环节，让运输、仓储、分发等数据以全链路的方式进行存证，使得所有的流转信息可追溯，杜绝假冒伪劣货物的出现。此外将其用于物资捐赠环节，捐赠方、公益组织和获赠方这三者之间的物资流动情况、捐赠物资所处环节、是否及时发放都将变得清晰明了。

最后，智能合约。在无法更改数据的基础上，预先将规则条款以代码形式写在区块链上，并在预先设定的条件得到满足后立即自动执行协议条款，减少了人工干预和手工文书工作，简化流程提高了执行的效率，即使没有中心机构的监督，合约也能准确有序地执行。可将智能合约用于突发事件的监控预警、应急预案自动响应、应急物资供需快速匹配等方面，提高应急物资管理的效率。

区块链独特的技术优势能够在一定程度上解决当前应急物资保障过程中的供需不匹配、应急物资质量无法保证和捐赠透明信任等问题。区块链作为一项新兴技术，在应急物资保障领域拥有很大的发展潜力，但如何推进其落地应用还需进一步研究。

编辑|王颖

排版|肖文正

编审|廖令剑