任务重、压力大、能完成——2022政府工作报告解读

核心观点

十三届全国人大五次会议开幕会5日9时在北京人民大会堂举行，习近平等党和国家领导人步入会场，出席开幕会。国务院总理李克强代表国务院，向十三届全国人大五次会议作政府工作报告。

关于政府工作报告的解读：

首先，在去年工作回顾上，政府报告中指出：2021年，我国国内生产总值增长8.1%，国内生产总值超114万亿元，全国财政收入突破20万亿元，城镇新增就业1269万人，居民人均可支配收入实际增长8.1%，城镇新增就业1269万人，新增减税降费超过1万亿元，疫苗全程接种覆盖率超过85%，各项工作取得了可喜可贺的成绩。

其次，对于报告中关于今年安排的工作任务，我们认为有以下几个值得关注的要点：一、设定了一个略超预期的GDP增速目标；二、财政政策低于预期；三、投资发力、消费恢复；四、农业发展或也是今年“关键”；五、能耗目标的变化。

从重点工作的解读和政府工作报告的具体内容可以看出，“稳”字自始至终都是今年政府报告的一个关键词，据统计，“稳”在全文共出现76次。无论是稳增长、稳就业、稳民生，都是今年政府所要托底的三大问题，而三大问题中，又要把“稳增长放在更加突出位置”。

对于是否能完成稳增长目标？我们认为：

自从2012年以来中国经济增速持续下行，但直到2019年才降速扩大，尤其是2021年四季度GDP增速已经回落至4%水平。要完成2022年全年5.5%的目标，单季GDP增速要实现较快速度的回升，这在过去十年中出现的情况较少。

2022年要完成高于去年四季度GDP增速较高的GDP目标水平，需要在房地产政策、货币政策上进行较为积极的调整。一方面各个地方正在积极出台房地产调控政策，鼓励“新市民”购房的金融政策可能很快会出台，开发商大力建设保障房公租房等投资正在陆续上马；另一方面今年还会实施更为宽松的货币政策，未来可能还会降息至少40BP，有利保障了信贷和社融的增长，促使制造业和基建投资的回暖。

整体来看，2022年完成5.5%的GDP目标难度不小，稳增长压力较大，但能完成。

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稳增长目标超预期

十三届全国人大五次会议开幕会于3月5日9时在北京人民大会堂举行，国务院总理李克强代表国务院，向会议作政府工作报告。
首先，在去年工作回顾上，政府报告中指出：2021年，我国国内生产总值增长8.1%，国内生产总值超114万亿元，全国财政收入突破20万亿元，城镇新增就业1269万人，居民人均可支配收入实际增长8.1%，城镇新增就业1269万人，新增减税降费超过1万亿元，疫苗全程接种覆盖率超过85%，各项工作取得了可喜可贺的成绩。

其次，对于报告中关于今年安排的工作任务，我们认为有以下几个值得关注的要点：

一、设定了一个略超预期的GDP增速目标。在我们的年度宏观经济报告《破旧立新，储量过冬》和专题报告《2022年政府债发行展望》中通过分析测算，给出了我们预计的2022年全年GDP增速目标为5.1%左右，但目前政府最后制定值为5.5%，是超出我们的预期的。我们认为之所以设定了一个市场预期下的上限值（市场估计值在5.0%-5.5%之间）主要因为：（1）就业压力。根据中国教育部的统计，2022年预计中国高校毕业生将达到1076万人，比2021年增长167万人，规模和数量均创历史新高，这也是年度毕业生人数首次突破千万大关。另外，受疫情影响，近两年的海归留学生越来越多，再叠加400万考研人数下因考研失利重新选择就业的往届生，使今年就业形势更加雪上加霜。（2）反映政府“稳增长”决心。增速设定在5.5%，这是在过去两年平均增速5.1%的基础上，提出了明确的目标要求，表明政府全力“稳增长”的意图明确。当前我国经济面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三大困难，而稳增长的压力又来自于房地产行业以其产业链下滑；基建发力刚刚开始，还不明朗；消费在疫情下始终无法“抬头”；出口不确定性大增以及实体经济尤其是中小企业经营乏力等多重困难。但在世界局势不稳定下（俄乌战争、美国加息、疫情反复），国内需要经济增速继续发力来提振信心，稳定宏观经济大局，也为实现2035国内GDP翻一番的宏大目标预留更多政策和调控空间。

二、财政政策低于预期。今年的政府报告对财政工作设定的总基调为“积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续”。从2022年的财政政策计划来看，政府主要有以下举措：减税降费加大力度；中央向地方转移支付增加额度；专项债带动有效投资，完善资金直达机制惠及基层；政府过紧日子削减部门支出等。

在赤字率的设定上，今年将数字从去年的3.2%降低为2.8%，与2019年持平。赤字率相对下调，我们认为首先是为了增强财政的可持续性；其次由于预计今年财政收入继续增长，加之特定国有金融机构和专营机构依法上缴近年结存的利润、调入预算稳定调节基金等，支出规模比去年扩大2万亿元以上，可用财力明显增加；另外，我们认为赤字率设定为2.8%体现了财政政策从疫情冲击阶段逐步回归常态，意味着当前宏观政策仍兼顾债务可持续性上。

值得注意的一点是，财政部部长刘昆在2月22日财政改革与发展工作新闻发布会上曾表示要“提高财政支出强度”，而3月5日的两会“部长通道”上提出“财政支出强度是有保障的”，我们认为赤字率目标最终的确定考虑了结构上的问题。

在减税降费政策上，去年是“新增减税降费超过1万亿元，还对制造业中小微企业、煤电和供热企业实施阶段性缓缴税费”，而今年要“坚持阶段性措施和制度性安排相结合，减税与退税并举”，要实施“新的组合式税费支持政策”。而新的组合式政策一方面表现在“对小规模纳税人阶段性免征增值税。对小微企业年应纳税所得额100万元至300万元部分，再减半征收企业所得税”；另一方面“今年对留抵税额实行大规模退税。优先安排小微企业，对小微企业的存量留抵税额于6月底前一次性全部退还，增量留抵税额足额退还”。最后政府报告指出预计全年退税减税约2.5万亿元，其中留抵退税约1.5万亿元。对于减税降费政策，我们在报告中已多次提及，在《从中央今年各部门工作会议看改革》中我们曾指出，今年财政部2022工作部署下重点工作之一就是加大减税降费规模，我们预计规模可能高于2021年，低于2020年，至少有1.5万亿，但由于通过跨年度调节，仅中央本级财政调入一般预算的资金，就达1.267万亿元，是去年的6.6倍，因此综合之后，政府最终确定在减税降费规模上仍可加力。

在地方政府专项债发行规模上，政府今年定调目标与去年持平，仍为3.65万亿，低于我们的预期4.5万亿（详见专项报告《2022年政府债发行展望》）。去年由于一季度GDP同比增速在2020年低基数下达到18.3%，使得财政政策进行了跨周期调节，财政发力后置；而在12月中央经济工作会议定调“稳增长”后，财政政策随即开始跨周期与逆周期相结合，发力前置，使得专项债额度提前下达。我们认为今年专项债维持3.65万亿元，如果再叠加考虑“账上结余资金”，实际可用资金或超过4万亿元，据统计，今年1 月份新增专项债发行 4844 亿元，2 月份新增发行规模达 3931 亿元，专项债提前配额下达后两个月，新增专项债已完成下达额度的 60%。这将是当前对冲房地产投资持续下行、达到“稳增长”目标的重要政策工具。

三、投资发力、消费恢复。“积极扩大有效投资，增强内需对经济增长的拉动力”是政府工作报告对投资和消费的定调。今年在投资上“要用好政府投资资金，带动扩大有效投资”、“支持在建项目后续融资,开工一批具备条件的重大工程、新型基础设施、老旧公用设施改造等建设项目”、“围绕国家重大战略部署和‘十四五’规划，适度超前开展基础设施投资”、“中央预算内投资安排6400亿元。政府投资更多向民生项目倾斜，加大社会民生领域补短板力度”；在消费上要“推动消费持续恢复”、“推动线上线下消费深度融合,促进生活服务消费恢复,发展消费新业态新模式”、“继续支持新能源汽车消费，鼓励地方开展绿色智能家电下乡和以旧换新”。

工作部署的背景仍是稳增长政策，由于当前消费不振，内需不强，而出口增速在疫情作用和外需不确定下或有所回落，导致目前投资和基础设施建设成为拉动我国经济发展的重要手段，以缓解今年的稳增长压力。但在投资结构上，除了政府工作报告给予的定调外，我们认为“先立后破”的主逻辑不会改变。首先，基建领域的重点发力对象我们可以在《“十四五”规划纲要》中的102项重大工程找到路径，如“交通强国建设工程”、“现代能源体系建设工程”、“国家水网骨干工程”等。其次，中央和地方政府会适度优化投资结构，将专项债资金有条件的向部分新基建和公共服务设施倾斜，因此预计财政一方面将投向基建补短板领域，新城建领域，如城市更新改造、城市管网、社区配套设施等；另一方面重点投向新能源、新基建领域，如5G、数据中心、人工智能等。

另外，“继续支持新能源汽车消费，鼓励地方开展绿色智能家电下乡和以旧换新”体现了政府近期针对汽车销量下滑的所采取的对冲措施。关于“新能源车下乡”我们已经在之前的报告中有所提及，这也是市场普遍认为今年政府会在消费提振上采取的手段，其不仅符合“稳增长”逻辑，又兼顾能源结构转型和碳减排政策，可谓一箭双雕。

四、农业发展或也是今年“关键”。在报告《从中央今年各部门工作会议看改革》中我们就指出，今年中央会在农业问题上加大改革力度，而“三农问题”的再提及或在政府工作报告中再次给予关注，结果确实应验。上月，中央一号文件的发布就部署了2022年全面推进乡村振兴重点工作，并明确了两条底线任务：保障国家粮食安全和不发生规模性返贫。可以说中央一号文件再次聚焦了三农问题的重要性，并且中央在近期提出了全面实施种业振兴行动方案。而政府工作报告中就指出要“完善和强化农业支持政策，接续推进脱贫地区发展，促进农业丰收、农民增收”；“完善落实防止返贫监测帮扶机制，确保不发生规模性返贫”；“各方面要共同努力，装满“米袋子”、充实“菜篮子”，把14亿多中国人的饭碗牢牢端在自己手中”多项措施都体现了今年要大力抓好农业生产，促进乡村全面振兴。

五、 能耗目标的变化。政府工作报告中指出要“有序推进碳达峰碳中和工作”，“推动能耗双控向碳排放总量和强度双控转变”，“能耗强度目标在‘十四五’规划期内统筹考核，并留有适当弹性，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制”。从上述表述中可以看出中央对能耗双控目标的彻底改变，禁止“一刀切”和“运动式减碳”已全面形成共识。我们认为，“碳减排的考核转变”将加快形成减污降碳的激励约束机制，有利于防止考核任务简单层层分解。

另外，在今年的中央经济工作会议也曾指出，“要狠抓绿色低碳技术攻关，要科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变”，要“加快形成减污降碳的激励约束机制，防止简单层层分解。要确保能源供应，大企业特别是国有企业要带头保供稳价。要深入推动能源革命，加快建设能源强国。”两次重大会议的信号都体现了能源结构调整也不是一蹴而就，而是长期任务。

六、从以上重点工作的解读和政府工作报告的具体内容可以看出，“稳”字自始至终都是今年政府报告的一个关键词，据统计，“稳”在全文共出现76次。无论是稳增长、稳就业、稳民生，都是今年政府所要托底的三大问题，而三大问题中，又要把“稳增长放在更加突出位置”。那么，稳增长的压力是否很大，到底是否可以实现呢？

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稳增长完成压力大

自从2012年以来中国经济增速持续下行，但直到2019年才降速扩大，尤其是2021年四季度GDP增速已经回落至4%水平。要完成2022年全年5.5%的目标，单季GDP增速要实现较快速度的回升，这在过去十年中出现的情况较少。

即使2021年GDP的回升压力也没有那么大。2020年GDP增速虽然是2.2%，距离2021年目标值6%看似还有较远距离，但实际上2020年第四季度GDP增速已经回升至6.4%，回到正常经济增速轨道上，为2021年6%目标实现奠定了基础。

一、第二产业是经济放缓的主要来源。从GDP分项来看，2021年四季度GDP增速中除了第一产业高于5.5%，第二产业和第三产业均低于5.5%。尤其是第二产业GDP增速更是降至2.5%水平。

那么分项来看，第二产业中制造业GDP增速在2021年四季度已经回落至3.1%，建筑业GDP增速回落至-2.1%。

第二产业GDP增速要实现快速回升，需要政策上发力。比如2020年第一季度第二产业GDP增速为-9.7%，到二季度就回升至4.6%。这主要归功于信用扩张速度的大幅提升。比如信贷脉冲（社融/GDP的增速）在2020年大幅提升，从5%上升至25%，促使PMI指数回升接近2个百分点。2020年一季度社融突破11万亿，第二季度也接近10万亿。2022年1月份社融再次创历史新高，如果按照2020年的模式再走一遍，第二产业GDP增速很快就会回升至5.5%以上。

建筑业GDP与制造业发生了背离，主要是房地产调控政策效果逐渐显现，开发商拿地和投资建设的速度在快速下降。2021年第四季度，制造业GDP增速与建筑业GDP增速差距扩大至5个百分点。如果让建筑业回至制造业水平，那么需要对房地产调控政策进行修正。但政府工作报告中依然强调“稳地价、稳房价、稳预期”，去年下半年以来土地成交面积增速持续下降，今年上半年建筑业增速都难以大幅回升。基建投资增速的回升，只能起到对冲房地产新开工面积下滑造成的负面影响。

基建投资与政府财政支出和政府债增速息息相关。财政预算支出和专项债都可以作为基建投资的资本金，并主要用于基建投资建设。根据政府债券增速领先基建投资增速大约一个季度水平，而根据政府工作报告中规定的2.8%赤字率和3.65万亿的专项债规模，可以看出今年年底政府债增速会回落至13%甚至以下，而且一季度发行1.46万亿达到全年的40%。基建投资增速先高后低，整体增速仍然不高。

二、第三产业中下降最多的是房地产业，2021年第四季度房地产GDP同比增速为-2.9%，远远低于第三产业的4.6%；如果房地产的增加值能够回升至0%，那么第三产业GDP会回升0.245%，也就是4.84%左右；如果能回升至2019年的2.6%的增速，那么第三产业GDP会回升至5%左右。

2020年之前第三产业GDP增速持续高于房地产和批发零售，主要归功于信息技术的高速发展。而到了2020年末，GDP-信息技术增速再次出现了回落，而且这次回落时间段幅度大，2021年初增速为21.2%，到2021年底降至11.5%，接近10个百分点。从2021年2月开始恒生科技指数不断下跌，从最高的11000点下降至年底的5670点，接近一半。进入2022年的3月份，该指数还在不断下跌。

2021年中国在世界上已经放弃了新冠肺炎病毒疫情控制的大环境下坚持了“清零政策”，中国经济相应付出了一定的牺牲。GDP-批发零售和餐饮住宿增速从年初的26.6%和43.7%分别下降至5.9%和4.7%。2022年疫情仍在国内不时爆发，很多城市都间歇式的出现了疫情，全员核酸检测成为了抗疫的标准程序之一。而2022年财政收入增速和政府债券增速双下降的背景下，地方政府的抗疫难度也不断增加。

三、从支出法来看，2021年下降最快的是资本形成总额。其对GDP的拉动作用在去年第四季度增速为负，-0.46%。2022年工业企业遇到较大的问题是去库存，从过去二十年来看，在去库存阶段，资本形成总额增速一般都是下降的。当然2021年资本形成总额中遇到了房地产业遇冷的新情况，那么2022年房地产业的调控政策的放松，是否可以抵消去库存带来的下拉作用，还需要观察。

2021年中国出口增速持续保持在较高水平，这得益于欧美经济刺激政策的实施，也包括其他出口型国家遇到疫情的制约。而2022年欧美将先后实施加息和缩表政策，同时俄乌战争可能会影响二季度的世界贸易，也会给中国出口带来负面影响。整体来说出口的贡献会比2021年出现明显下降。

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稳增长目标能完成

通过以上分析，长城证券宏观团队认为：2022年要完成高于去年四季度GDP增速较高的GDP目标水平，需要在房地产政策、货币政策上进行较为积极的调整。一方面各个地方正在积极出台房地产调控政策，鼓励“新市民”购房的金融政策可能很快会出台，开发商大力建设保障房公租房等投资正在陆续上马；另一方面今年还会实施更为宽松的货币政策，未来可能还会降息至少40BP，有利保障了信贷和社融的增长，促使制造业和基建投资的回暖。

整体来看，2022年完成5.5%的GDP目标难度不小，稳增长压力较大，但能完成。

风险提示 

宏观经济环境不及预期、美联储货币政策意外收紧、疫情再次失控、信用事件集中爆发、宏观经济预测值与实际值不一致

证券研究报告：

《任务重、压力大、能完成———2022政府工作报告解读》

对外发布时间：

2022年3月7日

报告发布机构：

长城证券股份有限公司（已获中国证监会许可的证券投资咨询业务资格）

本报告分析师：

蒋飞 S1070521080001  [e-mail]，

研究助理: 李相龙 S1070121080029 

[e-mail].

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