南边评论||杨孟著：碳关税博弈与中国碳政策选择

南方治理 2024-06-27

碳关税博弈与

中国碳政策选择

杨孟著

“碳关税”博弈

　　2019年11月4日，特朗普政府正式启动退出《巴黎气候协定》程序，以彻底摆脱其对化石燃料开采计划的束缚，扶持美国石油、煤炭等相关产业发展。若“退群”成功，未来可为美国增加3万亿美元的GDP和650万个工作岗位。根据《巴黎气候协定》(195个国家共同签署，于2016年11月4日生效)规定，签署国必须在该协定生效三年后才能正式启动为时一年的退出程序。2019年11月4日是特朗普政府最早可以向联合国发出正式通知的日期。如不出意外，退出程序将于2020年11月4日正式生效。

　　而在正式启动“退群”程序稍后的12月16日，美联储前主席耶伦、伯南克、格林斯潘和沃尔克等人在《华尔街日报》联名发表声明，呼吁美国立即采取行动对碳排放征税。共同签署者还包括27位诺贝尔经济学奖得主、12名美国白宫经济顾问委员会前主席和2名美国前财长。重启碳税计划，意在唤醒“碳关税”计划，这在“退群”正酣的当下，显然无济于事。

　　实质上，重启碳税计划，旨在试图以为美国等发达国家顺利推进蓄谋已久的“碳关税”计划支付必要“代价”(开征“碳关税”的前提是首先对本国生产的同类产品开征碳税)的方式，借此对其进口产品产地温室气体排放量高于本土产品温室气体排放量的“差额”征收“碳关税”，其最终目的在于削弱竞争对手(主要是我国等发展中国家)的竞争力，保持和提升本国的竞争力。就此而言，所谓的“碳关税”，不过是发达国家为赤裸裸地遏制发展中国家贸易能力而炮制的贸易保护主义“升级版”和“绿色壁垒”新变种的“遮羞布”而已。若该计划推行成功，除非存在相应的替代机制，否则我国等发展中国家就不得不对本国的产品也要开征碳税，因为这是积极利用WTO禁止双重征税机制被动应对“碳关税”，争取最大限度维护本国经济利益的一种无奈选择。

　　美国是“碳关税”的始作俑者。按照“碳关税”计划，所有进口产品产地温室气体排放量高于美国本土的进口产品均于2020年以后开始征收“碳关税”。《联合国气候变化框架公约》规定，我国在2020年以前不承担有法律约束力的温室气体绝对总量减排责任。也就是说，2020年以后我国因超出《联合国气候变化框架公约》的“保护期”而不得不陷入以美国为首的西方发达国家编织的“碳关税”罗网。

　　时至今日，美国已进入实质性《巴黎气候协定》“退群”程序，重启碳税计划已无可能，推进“碳关税”计划终成泡影。在美国经济因新冠疫情遭受重创的关键时期，面对促进本国经济发展与通过重启碳税计划、推进“碳关税”计划来削弱竞争对手竞争力的两难选择，美国最终还是毅然决然地选择了前者。由此，促进本国经济发展成为美国“碳关税”博弈的均衡解。

　　中国的碳税之争

　　碳税作为我国环境政策工具的重要组成部分和“碳关税”博弈的重要砝码，对其有否必要开征的争论由来已久，直到2013年3月财政部、国税总局和环保部联合向国务院提交环境保护税立法申请送审稿进入实质性立法程序后，有关的争论才暂时告一段落。同年7月，送审稿完成对部分专家学者和钢铁、电力、煤炭等“两高”行业及相关协会的征求意见，国务院法制办依据征求意见完成的送审稿修改稿中，新增了二氧化碳税目，也即通常所说的碳税。这一悄然变化，显然与某些专家学者的鼓噪有很大关系，引起社会广泛关注。

　　然而，在2015年6月30日我国向《联合国气候变化框架公约》秘书处提交的《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》中，碳税却被打入了“冷宫”。2015年7月9日结束征求意见的《中华人民共和国环境保护税法(征求意见稿)》，碳税也不见了踪影。

　　随着《中华人民共和国环境保护税法》于2016年12月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议的通过，二氧化碳被正式排除在《环境保护税税目税额表》和《应税污染物和当量值表》之外。这意味着，不开征碳税已得到我国法律的确认和背书。有否必要开征碳税的争论由此偃旗息鼓。

　　从我国通过法律程序明确作出不开征碳税的时间来看，要明显早于美国《巴黎气候协定》“退群”计划的酝酿时间，更早于“退群”计划的正式启动时间。由此可以想见我国碳政策选择的前瞻性、未来发展趋势的预见性，以及对“碳关税”博弈主动权的准确把握。在这种意义上，促进本国经济发展之所以成为我国“碳关税”博弈的均衡解，既非有意脱钩“碳关税”，也非淡然漠视未来竞争力，而是充分考虑到我国国情、发展阶段和国际责任等因素而作出的理性抉择。

　　任何一个国家和地区的经济成长都具有一定的阶段性特征。按照罗斯托的经济成长六阶段论，我国目前尚处于起飞阶段到成熟阶段的过渡期，经济社会发展还很不平衡，此时的经济政策应将消除贫困、发展经济放在首要位置。发达国家的二氧化碳排放峰值均出现在完成工业化和城市化之后，经济增速放缓，能源需求趋于稳定，通过优化能源结构即可实现二氧化碳排放量的净下降。我国预计在2030年左右达到二氧化碳排放峰值水平，先于发达国家达到峰值时所处的经济成长阶段，届时能源需求的年增长率也会高于发达国家峰值时的水平，减排压力明显大于发达国家。

　　无疑，开征碳税会提高我国产品的生产成本，影响到我国出口产品在国际上的竞争力，不利于我国经济在所处成长阶段的正常发展。即使在早已匹配其经济成长阶段的美国，都曾先后以接受《京都议定书》(2001年小布什政府退出《京都议定书》)和《巴黎气候协定》 “损害美国的根本利益”为由当了“逃兵”，已进入高度发达国家行列的美国尚且如此，更何况我国还是一个发展中国家呢?无论如何，我国经济发展的现实路径，都不可能超脱西方发达国家曾经走过的倒U型“环境库兹涅茨曲线”轨迹。

　　中国的碳政策选择

　　有鉴于此，努力走出一条符合我国国情的经济发展、社会进步与应对气候变化多赢的可持续发展之路，作为应对气候变化的环境政策工具，最大程度发挥森林碳汇、碳捕集、碳排放交易、“碳排放”因素与碳税挂钩间的功能互补与替代效应，无疑是避免误入碳税死胡同的最优制度安排。

　　我们知道，森林碳汇和碳捕集主要在存量(大气累积碳含量)控制环节降低碳含量，而碳税和碳排放交易则主要在增量(大气新增碳含量)控制环节减少碳排放。国际经验表明，基于碳税与碳排放交易存在功能互补与替代效应的原因，不宜在一个国家或地区范围内同时采用这两种机制。就碳排放交易而言，自2008年以来，我国先后在京津沪及湖北、广东、浙江等省份建立了碳排放交易机制，尝试开展标准化的碳排放合约交易。2015年12月，习近平总书记在巴黎气候大会上发表讲话时正式向全世界宣布，我国将于2017年建立全国碳交易市场，表明了我国在应对气候变化中的历史使命和大国担当。目前，全国统一的碳排放交易市场已正式启动，分散的七大碳排放交易试点市场正在向标准化的全国碳排放交易市场过渡。

　　至于碳排放交易与碳税何者为好，至今尚无定论。一般认为，前者优于后者，因为后者“有钱就一定能排”;而前者“有钱不一定排得起”(价格由可供交易的排放权和需求量决定)，“有钱不一定能排”(不一定能买到碳排放权)。由此可见，我国放弃碳税，既有其经济上的合理性，又有其现实的必要性。

　　极端地讲，即使是在遭遇“碳关税”的情况下，作为相应的替代机制，我国也完全可以采用将现有税种中的“碳排放”因素抽离出来的办法以应对之。根据国际惯例，在税制设计中，可以为了达到不同的政策目标而对同一税基或计税依据设置不同的税种，但绝不能为了达到同一政策目标而对同一税基或计税依据设置不同的税种。现实中，我国现行的资源税、消费税、燃油税等税种中均包含有“碳排放”因素，再征收碳税势必出现功能交叉重叠和重复征税现象。一个可行的路径是，采用对现行包含“碳排放”因素的相关税种进行“改造”的方式，将其中的“碳排放”因素与碳税挂起钩来，这样做既能应对“碳关税”，又有国际经验可循(欧洲碳税的经验和做法)，还可起到稳定税负和确保碳税中性“一石二鸟”的效果。

　　换个视角考察，由于“碳排放”因素与碳税挂钩的“改造”方式能够确保税负“不增不减”，所以相比直接开征碳税方式导致税负“只增不减”或“增多减少”，还能够做到以零福利成本撬动环境收益“双赢”的效应。

　　(作者系民建湖南省财政与金融委员会委员，广州大学南方治理研究院特聘研究员)

原载于《企业家日报》2020年7月23日