回归与拓展：新时代的村民自治发展
作者简介
卢福营教授，杭州师范大学政治与社会（公共管理）学院政治学、行政管理学科带头人，行政管理硕士点负责人，社会建设与社会治理中心首席专家。
新时代的村民自治发展是一个值得探讨的课题。村民自治发展与农村基层治理环境变化密切相关，国家宏观政策导向和基层治理政策的调整、农村经济社会的结构性变迁等重构了村民自治的环境，决定了新时代的村民自治将在发展中实现回归与拓展：在进一步完善政府指导的前提下回归自治本质，突出村民自治的自主性，更好地实现村民群众自已治理自己；在进一步深化改革创新的基础上回归自治本位，突出村民自治的基础性，更好地协同推进农村社区治理；在进一步完善制度建构的基础上拓展村民自治形式，突出村民自治的有效性，更好地促进村民自治的多样化；在进一步加强民主管理的基础上拓展村民自治的内容，突出村民自治的广泛性和全面性，更好地体现“三个自我”。
01
问题提出
村民自治是农民群众为应对农村经济社会发展的问题与需求于1980年代初做出的伟大创造，随后政府对其给予了充分肯定和积极推动，并于1987年11月出台《中华人民共和国村民委员会组织法》（试行），将村民自治纳入法制轨道。三十多年来，村民自治依据国家相关法律制度的规定逐步向前推进，取得了重要成就，有力地促进了中国农村基层民主政治的发展和社会治理水平的提升，成为一项具有中国特色的社会主义政治制度。然而，新世纪以来，随着中国经济社会获得迅速发展，中国特色社会主义进入新时代，农村社会形成了新的主要矛盾，新时代村民自治的社会基础发生了并且还在发生着重大变化，面临一系列新情况、新问题和新挑战。新时代的村民自治向何处去，成为一个需要我们给出回答的重要课题。
村民自治在其发展之初，并没有引起学界的广泛关注，专门研究村民自治的学者寥寥无几，研究成果屈指可数。进入1990年代后，在政府的推动下，作为一项基层民主政治制度，村民自治获得了重大发展，并建构了以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督“四个民主”为主要内容的村民自治基本框架。相应地，村民自治研究也进入了黄金时期。许多学科的学者纷纷加入村民自治研究行列，多数研究者对村民自治的民主政治价值充满期待并寄予厚望。在此背景下，学界特别注重村民自治民主价值和基本制度的研究，形成了独特的“价值——制度”研究范式。
进入新世纪后，随着中国农村经济社会的发展，农民群众对美好生活的需要日益增长，在村民自治发展中形成了日益扩大的民主参与需求与制度供给不足、不断增长的民主发展需求与相对滞后的民主发展环境、逐渐提升的服务需求与自我服务发展落后之间的矛盾。村民自治在实际运作中，因村干部素质较低、村民自治制度尚不完善、一些地方政府过度的行政介入等因素，出现了种种治理问题。同时，伴随农村人口的大规模流动，农村社会日益开放化、异质化，农村社会需求日益多样化、复杂化，建立在户籍制度、土地边界和集体经济基础之上，组织封闭、政经不分、城乡分割的村民自治制度也日益呈现出不适应性，“在组织、管理和服务中日益失去效能和正当性”，致使“以行政村为单位实施村民自治的通行做法陷入了日渐明显的困境”。在实行村民自治的过程中，撤乡并村、新农村建设、农村社区建设、城乡统筹与一体化等国家主导的诸多制度的同时性构建，造成了乡村政治行为主体的分化与多元化，乡村治理“碎片化”，村民自治遭遇瓶颈。然而，遭遇难题和挑战并非表明村民自治已经失败。近年来，为了破解村民自治在实践中面临的突出问题，国家大力推动农村社区建设，各地政府也因地制宜地实施了一系列村民自治的制度和机制创新，取得了较好效果。但是，实践中村民自治的创新始终未能开辟一条公认可行的发展道路。
对于新时代的村民自治发展走向，学术界也做出了积极回应。近年来，围绕村民自治发展的研究形成了三种主要思路：
（1）探索不同情况下村民自治的有效实现形式。2014年中央一号文件提出“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”。这一全新提法立刻引起了村民自治研究者的关注，一些学者更期待以有效性为取向的村民自治发展成为一个新的重要阶段。他们认为，村民自治具有强大的内在价值，需要有效的实现形式，村民自治的有效实现形式与一定的条件相关。面对经济社会的发展，需要不断探索不同条件下村民自治的有效实现形式，建构多层次、多类型、多样式的村民自治体系。
（2）从村民自治转向社区自治。随着农村社区建设的试点与推广，社区治理逐渐进入学者的研究视野，一些学者主张以社区自治取代村民自治，解决村民自治的现实危机。他们认为，中国农村社区自治是村民自治在新形势新条件下的发展，它意味着通过体制改革和制度创新让公民能够更自由、更切实地行使宪法赋予的基本权利，并更平等、更公正地维护和增进合法权益，从而为包括户籍农民和流动人口在内的所有农村社区居民创造一个更加公平正义、开放自由、和谐稳定、民主包容的利益协调机制。社区自治这一新的基层治理形态更加具有开放性等，不仅是现实且必需的选择，也意味着基层民主治理步入新阶段。
（3）从村民自治走向总体性治理。一些学者认为，当前村民自治的实际治理效果不理想，乡村治理存在诸多问题，其中基本原因在于治理逻辑的多元性及碎片化，村民自治的未来发展走向应该是总体性治理。总体性治理是一种以乡村居民为核心，以解决人民的生产、生活问题为宗旨的运作方式，这不但要靠地方政府和乡镇政府的努力，需要政府各部门的通力合作，更需要农村社区、社会甚至市场力量的共同参与，意味着制度设计与建设的系统性、整体性、全面性、协同性。
应当肯定的是，这些村民自治和乡村治理的发展思路分别从不同视角对破解村民自治发展困境做出了构想和设计，具有一定的合理性，但也存在局限性。第一种思路目前主要强调了以村民小组或自然村等为基本单元的村民自治探索与创新，主张通过自治单元下沉找回自治，更好地实现村民参与和群众自主，但未能解决如何衡量村民自治的有效性，如何在实现自我决策管理的同时更好地开展自我教育、自我服务，如何实现村民自治与国家治理的有效衔接和良性互动等问题，也没有预见互联网+时代村民自治突破传统空间阻隔的可能性，等等。第二种思路较好地关注了当前农村经济社会的流动性和开放性，强调了农村治理中多元行为主体的协同，促使村民自治适应农村社会发展的新形势，由封闭走向开放，实现所有农村社区居民的共享共治，但未能明确界定社区自治中政府、村民、社会组织、市场主体等各个行为主体的权责，回答各行为主体如何相互配合，以及村民自治在社区自治中的地位等问题。第三种思路强调了当前中国乡村治理的整合，试图以西方治理理论作为理想的“透镜”来衡量中国乡村治理实践，但未能充分关注西方治理理论在当下中国农村基层治理中的适用性，特别是未能回答总体性治理中各行为主体承担怎样的角色，谁居于主导地位的问题。可见，新时代的村民自治发展还是一个有待进一步探讨的课题。
02
新时代村民自治发展的影响因素
“正如任何一种政治现象及其形成和发展都必须在一定的政治环境中展开一样，村治的运作和发展也离不开其特定的村治环境，不能完全摆脱与一定村治环境之间的相互作用关系。”因此，从治理环境分析新时代的村民自治发展具有独特价值。新时代村民自治的发展势必受众多环境因素的影响，最为核心的因素主要有以下几个方面：
（一）国家宏观政策取向和基层治理政策的调整
村民自治是国家治理的基础，其发展势必要遵循国家的法律制度以及宏观政策导向，紧紧围绕国家治理体系和治理能力现代化的总体目标，特别是要以党和国家当前的基层治理政策为指导。党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的改革目标，十八届四中全会提出了推进依法治国的总目标，十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念作为引领新时期改革发展的指导思想，十九大明确提出中国特色社会主义进入新时代，我国主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，并进一步部署了乡村振兴战略。在近年来党和国家提出的宏观战略和政策的指导下，以宪法和法律为基本规范，以新发展理念为引领，村民自治通过创新发展，必将推动农村基层治理体系的重构。
进入新世纪以来，党和国家一直关注农村基层社会治理和社区建设，有针对性地制定了一系列相关政策。2006年中共十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出：“积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。2014年中共中央一号文件地提出了“探索不同情况下村民自治的有效实现形式，农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治的试点”，允许和鼓励各地结合具体情况进行村民自治形式的探索与创新。2015年5月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》，旨在创新农村基层社会治理，提升农村公共服务水平，促进城乡一体化建设。2016年8月30日，民政部下发《关于开展全国农村社区建设示范创建活动的通知》，强调充分发挥典型引路、辐射带动的作用，推动新形势下农村社区建设再上新台阶。2017年6月12日，中共中央、国务院印发《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，对未来一个时期城乡社区治理做出了明确部署，这也是新中国成立以来第一个以中央名义颁布的关于城乡社区治理的纲领性文件，对于新时代的村民自治发展具有指导性意义。《关于加强和完善城乡社区治理的意见》充分强调了城乡社区治理在社会治理中的重要地位和国家治理现代化中的特殊意义，同时又明确了群众自治在社区治理中的基础性地位和作用，这就要求今后应从农村社区治理的基础地位出发，结合具体情况探索村民自治的有效实现形式，在与政府治理有效衔接、与社会力量良性互动中，协同推进农村社区治理的发展。党的十九大、2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》和十九届三中全会进一步提出了“治理有效”，坚持“自治、法治、德治相结合”，“推动乡村治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理下放到基层”，建设“简约高效的基层治理体制”等重要指示。总之，进入新时代以来，党和国家就村民自治和农村基层治理提出了一系列新要求，形成了基层治理的新的政策导向，为新时代村民自治的发展确定了新的方位和新的发展空间。
（二）农村经济社会的结构性变迁
村民自治总是以特定时代农村经济社会的发展为基础的。当前中国农村经济社会迅速发展所形成的农村社会的流动性与开放性、异质性与多元性、变动性与复杂性，农村经济社会的结构性变迁势必对新时代的村民自治发展产生深刻影响，并在很大程度上决定了村民自治未来的发展趋向。
农村经济的“去集体化”改革导致部分村庄集体经济薄弱的局面。改革开放以来，农村经济改革的“去集体化”趋向突出地表现在农业的家庭承包和家户经营、农村集体土地的流转、农村集体企业的承包和租赁经营、农村集体合作经济的股份化等方面，这些改革“导致当前不少村庄集体经济薄弱，缺乏提供公共服务的经济实力”。笔者在调查中发现，在浙江这样相对发达地区，也存在不少集体经济年收入不到10万元甚至不足5万元的村。村民自治制度因无钱办事而“制度空转”，因缺乏强有力的集体经济支撑而难以有效实施，这种状况对突破和改革现行村民自治的经济和财政支持制度，拓宽村民自治的经济来源提出了要求。
农村社会的流动性、开放性日益加大，农村社会结构正在经历深刻转型。改革开放以来，特别是1990年代以后，农村人口出现了大规模、持续性、多元化的流动。据统计，“2017年全国乡村人口比2010年减少了9081万，比2000年减少了3.127亿”。这种大规模的人口流动从根本上打破了传统村落的封闭性，重构了村落社会成员的结构，形成了农村社会的开放性格局。一方面，在农村人口流出地，因青壮年劳动力大量外出，形成了村庄空心化、村民老龄化，以及家庭分离和“三留守”问题；另一方面，在一些人口流入地，因大量创业、务工人员和房租客的进入，村落社会不再仅仅由原来的村籍人口构成，形成了本村人、本地人、外地人等同时并存的局面，传统的均质性“熟人社会”演变为异质化的“半熟人社会”，甚至是“陌生人社会”。村落社会成员结构的根本性改变，致使基于户籍制度的、封闭性的村民自治难以运转，对突破村民自治的封闭性，逐渐走向开放性的村民自治提出了要求。
农民群体的多元分化导致意愿诉求、行为方式、组织形式的多元化。农村经济社会的多元性发展造成了农村社会成员的多元性分层、分派。在此背景下，原来同质化的农民群体产生了明显的职业分化、产权分化、收入分化、利益分化，使农民的美好生活需求多元化、意愿诉求和行为方式多元化、组织形式多样化，以普遍平等为原则的村民自治由此遭遇了空前的挑战。不仅人人平等参与的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督难以落实，而且对于村民多元化的美好生活需求也难以有效满足。这些现实情况不仅要求积极探索新时代基层民主和村民自治的有效实现形式，而且需要积极拓展新时代村民自治的内容，由重在推进以民主为导向的自我管理，转向积极探索在民主管理基础上提供更多更好的自我服务与自我教育。
农民的“原子化”导致其共同体意识减弱。农村市场经济的发展有力地激发了农户个体发展经济、改善生活的积极性，推动了农村经济社会的发展，与此同时，也瓦解了一些农村传统的经济和社会合作机制，强化了农民个体意识、自主意识，弱化了农民对村庄生产生活共同体的认同。这就要求新时代的村民自治应在进一步加强村民民主参与、民主协调的基础上，创新动员农民、组织农民、凝聚农民的制度机制，借助新的治理方式建构新时代的农村社会生活共同体。
农村经济社会发展的不平衡导致了农村治理环境的多样化。改革开放以来，农村经济社会的发展具有典型的不平衡性，各地农村不同村庄的产业结构、人口结构、收入结构、利益结构、需求结构等差异日益明显，形成了多样性的村民自治环境。统一性的村民自治制度输入到多样化的治理环境中，在实践中势必需要采用多元化的治理形式，从而对积极探索不同情况下的村民自治有效实现形式提出了要求。
此外，在推进农村经济社会发展的过程中，政府要求的大量建设任务和中心工作需要村民自治组织来完成；在城乡一体化和城市反哺农村、工业反哺农业的过程中，许多支农惠民政策和工程需要村民自治组织来承接；在服务型政府和创新型国家建设过程中，大量的公共服务和创新创建工作也需要村民自治组织来落实；等等。总之，“上面千条线，下面一根针”，政府各个部门方方面面工作下延到村，构成了繁重、复杂、多样的村级事务，使得村民自治组织穷于应付，无暇顾及自治，成为一个准行政机构。并且由于村民自治组织的单一性，村干部能力的局限性，政务下延到村时常常缺乏有力的承接机构和适合的工作人员，导致了特殊意义上的“社会失灵”、“社区失灵”。这些都对积极培育多样性的农村社会组织，促进农村社区治理主体的多元化，协同推进农村社区治理现代化提出了要求。
总之，当前中国农村的经济社会状况与1980年代初建构村民自治制度时相比已发生重大变化，因经济社会的结构性变迁和农村基层治理社会基础的重大改变，原有的村民自治制度已经呈现出各种不适应的状况，引发了一系列的问题与挑战，甚至陷入了危机，急需做出与时俱进的调整，实现进一步的创新与拓展。
03
回归自治：村民自治发展的重要定位
根据新时代国家政策的调整和农村经济社会的变迁，在未来一个时期里，村民自治的发展需要重新定位，回归自治本质和自治本位。
（一）回归自治本质，突出村民自治的自主性
“自治是一种十分悠久的治理方式，早在国家未产生之前，人类主要依靠的是自我治理”，在国家产生以后，自治依然以多种形式存在着。所谓自治，简单地说，“就是自己治理自己”。不过，基于不同的视角，人们对自治做出了多种解释。比如，《布莱克维尔政治学百科全书》将自治定义为“实行自我管理的国家，或国家内部享有很大程度的独立和主动性机构”。戴维·赫尔德则认为：“自治意味着自觉思考、自我反省和自我决定的能力。它包括在私人和公共生活中思考、判断、选择和根据不同可能的行动路线行动的能力。”徐勇等在村民自治研究中提出自治至少包括三个核心要素：一是自主性，即个人或群体能够自主支配自己的行为；二是自力，即自我的力量，自身具有治理的能力；三是自律性，即对自己的行为加以约束。我们认为，应当在此基础上再加一个核心要素——自为性，即亲自处理自己的事务。
可以肯定的是，在过去的几十年里，村民自治获得了长足发展，并为推动中国社会主义民主政治的完善做出了不可磨灭的贡献。然而，也需要理性地认识到，在一段时期里“村民自治的发展实践并不令人乐观，在一些地方甚至相当令人沮丧。伴随村民自治进入乡村的是，‘三农问题’突出，特别是农民负担加重。村民自治不仅难以维护农民的利益，而且其自身的成长空间也愈来愈小”，在很多地方，“村民自治有自治形式而无自治内容，因此沦为空壳化”。作为一项在现代民主—国家建构过程中产生和发展起来的，具有明显国家赋权特点的中国特色社会主义基层政治制度，村民自治的落实在很大程度上取决于行政放权提供的体制空间。面对村民自治发展的现实困境，党和国家逐渐调整宏观政策，为在农村社区治理中村民自治的回归创造了良好的政策环境。
事实上，伴随着改革开放以来中国经济社会的快速发展，新事物、新情况层出不穷，新问题、新矛盾不断涌现，村民自治也面临着新的挑战和任务。促进农村发展和满足农民群众对美好生活的需要，都要求村民自治从当时当地的实际出发来加强和完善基层群众的自我管理、自我教育和自我服务。然而，在过去一个时期的乡村治理中，一些地方政府过度的行政介入和控制，导致了村民自治组织的角色偏离：过于强调村民自治组织接受政府指导，致使村民自治组织在一定程度上成为基层政府的“代理人”；忽略了对村民自治组织自治职责的界定与完善，致使其无力承担自我管理、自我教育、自我服务工作，造成了“村民当家人”角色的缺失和一定意义上的“社区失灵”。这些问题的解决都急需纠正过度行政化的倾向，切实转变村民自治方式，由主要协助政府完成政务转向致力于开展群众自治。在进一步完善政府指导的前提下回归自治本质，突出村民自治的自主性，更好地实现村民群众自已治理自己。
（二）回归自治本位，突出村民自治的基础性
1980年代初，村民自治制度的推行重构了中国乡村治理体制，形成了“乡政村治”格局。在“乡政村治”体制下，以乡镇为代表的政府管理与村民自治之间的有效衔接成为一个现实的实践难题。虽然相关的法律法规对乡镇管理与村民自治的关系有明确的规定，但是由于缺乏操作性的细则和程序，加之乡村治理实践中政府的行政强势地位，导致很多地方村民自治难以切实开展，急需通过创新驱动，协调乡村治理中政府管理与村民自治的关系，使两者形成良性互动。此外，伴随着农村经济的迅速发展，农民群体的日益分化和农村社会的逐渐发育，各种类型各种形式的组织日益兴起并通过不同方式和途径介入乡村基层治理过程，成为农村社区治理的重要力量和重要资源，这种形势也要求新时代农村社区治理具有更大的包容性和协同性。
正是基于当前乡村治理的现实需求和具体环境，为实现党领导下的政府治理与社会调节、居民自治良性互动，全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度，促进城乡社区治理体系和治理能力现代化，中共中央、国务院专门出台了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》（以下简称《意见》），重新建构了城乡社区治理体系，明确了农村社区治理中各主体的地位和作用，即基层党组织发挥领导核心作用，基层政府起主导作用，村民自治组织发挥基础作用，社会力量发挥协同作用。村民自治在农村社区治理中的基础性地位再次得到了国家法律法规的肯定。《意见》是指导今后一个时期中国城乡社区治理工作的纲领性文件，对未来村民自治的发展具有重要的规范和指导作用。根据《意见》精神，新时代的村民自治将在农村社区治理框架下，按照现代社区治理的原则和当前中国农村社会实际实现创新发展，突出村民自治的基础性作用，回归自治本位，在基层党组织的领导下，充分发挥村民自治组织的基础作用，与政府治理良性互动，与其他组织协同共治，逐步提升农村社区治理体系和治理能力的现代化水平。
同时，乡村治理具有自身的独特性，需要从新时代中国农村社会实际出发，既要注重运用现代治理理念和方式，更要发挥农村传统治理资源和农民行为习惯的作用，“以党的领导统揽全局，加快形成自治为基、法治为本、德治为先‘三治’结合的治理格局”。
04
拓展自治：新时代村民自治发展的重要任务
拓展自治是新时代村民自治依据国家政策调整和农村经济社会变迁而呈现的又一重要的发展趋向。也就是说，在未来一个时期，村民自治发展的重要任务就是在回归自治的基础上，进一步地通过创新实现形式和内容的拓展。
（一）拓展村民自治形式，突出村民自治的有效性和多样化
1980年代以来，村民自治一度迅速发展并取得卓越成效，令世人瞩目。但伴随着村民自治的深化与推进，与现有政治体制和经济社会发展的矛盾日益突出，在发展中遇到了很多的问题、困难和挑战。村民自治也因此遭到质疑和否定。
治理形式与治理环境相关联。从一定意义上说，村民自治在发展中遇到矛盾与问题，意味着村民自治制度出现了一定程度的不适应性，需要创新与拓展，特别是应当根据农村治理环境变化进行适应性调整，探索新的有效实现形式。目前，在乡村治理实践中，一些地方的干部和群众根据当地经济社会发展的具体情况进行了多种形式的村民自治创新。如，浙江省率先探索和创新的村务监督委员会制度、小微权力清单制度、民主恳谈、网格化管理、组团式服务等，都取得了独特的治理功效，形成了一些有益经验，不同程度地推动着村民自治的提升与拓展。基于村民自治的发展状况和农村经济社会发展日益多样化的事实，以及村民自治有效实现形式的地方探索与创新实践，在中央的积极鼓励和推动下，2014年以来各地围绕村民自治的基本单元开展了多样性的创新尝试。学界也及时介入村民自治的创新实践，广泛考察各地关于村民自治有效实现形式的创新经验。各地的农村治理实践表明，村民自治的有效实现形式是多样化的，而且会根据不同时间、不同村庄的具体情况而呈现出差异性。对于村民自治有效实现形式的探索与创新，一方面不应以某种既有原则为标准做简单评判，另一方面也不应过度扩大个案经验的功能与价值。一个时期以来，学界之所以会将村民自治有效实现形式的探索与研究聚焦于村民自治单元下沉，在一定程度上与2014年中央一号文件的政策精神有关。事实上，对于不同情况下村民自治有效实现形式的探索和研究应该是多层次、多方面的，应当更加具有包容性。依据当前国家政策的导向，中国经济社会的多元性、不平衡发展的现状，以及科学技术的新发展所创造的新的治理条件等，新时代的村民自治发展需要各地进一步围绕有效性探索多样化的实现方式。可以预见，新时代的村民自治在方式上将呈现出以下重要趋势：
一是村民自治将以不同形式的共同体为单元，由利益相关的共同体成员自主处理共同体事务，探索和创新村民自治的有效实现形式，建构起多类型、多层次、多形态的村民自治格局。
二是村民自治将在进一步完善和提升基层民主的基础上，突破民主的局限，在实现方式上形成更具包容性、多元性、有效性的局面。村民自治需要实现民主管理，但又不仅仅是民主管理。从一定意义上说，民主只是村民群众自我管理的一种实现形态，姑且不论村民群众的自我管理是否务必民主，事实上村民自治还包括自我教育、自我服务等内容，这些方面更加难以简单地用民主方式去实现。因此，还需积极探索不同情况下村民群众自我管理、自我教育、自我服务的有效实现形式。
三是村民自治将在应用新科技的条件下，进一步拓展村民自治的有效实现形式，逐渐形成“互联网+村民自治”的局面。相对于城市社区治理而言，当下科技的发展与应用对村民自治的影响比较滞后，还没有十分明显的表现。但是，互联网、大数据等新科技成果势必会在新时代的村民自治发展中呈现出强大功能，不仅推动村民自治手段和工具的革命性改造，而且将促进村民自治方式的根本性变革，如农村电商的发展，就带来了村民自治形态的重大创新与拓展。新科技对村民自治的影响将不只是形成“村民自治+互联网”，更重要地是实现真正意义上的“互联网+村民自治”。总之，新时代村民自治的发展将在进一步完善制度建构的基础上拓展形式，突出村民自治的有效性，以多样化的村民自治助力乡村振兴。
（二）拓展村民自治内容，突出村民自治的广泛性和全面性
客观地说，村民自治发展取得的成就应当充分肯定，特别是其对于中国特色基层民主政治发展的价值绝不可忽视，但也需要理性地审视过去一段时间内村民自治发展的局限性。从一定意义上说，村民自治是在现代民主国家建构中形成的基层群众自治制度，其制度设计蕴含着现代民主理念，正因为这样，过去一个时期村民自治的制度建设和实践发展更多地致力于追求民主价值，主要以推动基层民主为旨归，而在很大程度上忽略或忘记了村民自治除民主管理之外的其他内容，影响了村民自治的发展和运行。
就本质而言，自治就是自己治理自己，村民自治就是村民群众自己处理自己的事务。历史地看，“自治不一定有民主，而民主一定需要自治”。在村民自治产生和发展的早期阶段，关注的并非是民主，而是自己处理自己的事务，在国家主动建构和推行村民自治制度后，才逐渐地将村民自治的发展重心转向了民主。特别是1990年代以来，国家围绕“四个民主”出台了一系列文件，有力地促进了以民主为取向的村民自治的发展。然而，村民自治在推进基层民主政治的同时，也出现了很多问题，如，“四个民主”不配套、“三个自我”不同步，即民主选举先行，选举后的民主决策、管理和监督滞后；民主管理独强，自我教育、自我服务缺失。这在相当程度上加剧了“三农”问题，因而新时代的村民自治在理念和策略上都要实现根本性转换，在进一步完善民主管理的基础上拓展自治内容，更加注意村民自治的广泛性和全面性，更好地体现自我管理、自我教育、自我服务的内在统一。依据近年国家政策调整呈现的新取向，以及农村经济社会变迁带来的村民自治社会基础的重构，新时代村民自治在内容上的拓展将呈现出以下两个重要趋向：
一是进一步创新和拓展民主管理。特别是在新发展理念和新时期党的治国理政思想的指导下，结合农村经济社会发展的新情况和新要求、新任务和新条件，村民自治将不断创新和拓展民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的内容，进一步全面提升村民自治的民主水平。
二是在加强和完善民主管理的同时，积极开展村民群众的自我教育和自我服务，更加突出村民自治的广泛性和全面性。伴随经济社会的迅速发展，新时代农民群众的美好生活需求日益增长和多元化，逐渐由求生存、求温饱转向追求全面小康生活，因而提出了更多更高的教育和服务需求，势必进一步倒逼村民自治内容的拓展和创新，促使村民自治从片面强调民主管理转向“三个自我”同步推进。
责任编辑：谌瑾
文章来源：《天津社会科学》2018年05期
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