人工智能如何影响国家治理:一项预判性分析

政治学人 2021-04-25

作者简介

梅立润，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生。

自国家产生以来, 谋求优良国家治理便成为任何具备正常政治理性的政权拥有者的核心任务。在某种意义上, 人类社会的政治发展进步史可以被视为是不断探寻如何实现优良国家治理的历史。影响国家治理优良性或效度的因素有很多, 比如历史传统、现实形势、国家规模、国际环境以及央地关系、党政关系、政社关系、政企关系、政民关系等等, 而仔细审视不同时期、不同国家的治理实践, 不难发现科学技术变革创新与国家治理之间存在紧密的互动;更准确地说, 每一次重大的科学技术变革创新都会对各国国家治理的理念、制度、工具选择等产生全方位而又深刻的影响。一个基本的共识是, 在经过以蒸汽机的广泛应用、电力的广泛应用、计算机的广泛应用为代表的三次工业革命之后, 人类社会正在迎来或者说已经迈入了以人工智能应用为核心标识的第四次工业革命。在人工智能时代, 国家治理将面临哪些机遇与挑战或者说人工智能的广泛应用将如何影响国家治理实践的展开等议题在许多国家都获得了充分的关注, 随着中国参与全球发展与治理事务广度、深度的不断延伸, 中国不可避免地被卷入第四次工业革命浪潮之中, 而人工智能到底将如何影响中国国家治理同样是中国共产党和各级政府需要关心的重大议题。

一、找回“国家治理”:人工智能研究的整体图像及其缺失

早在20世纪50年代, 人工智能 (Artificial Intelligence) 的概念就已经被提出 , 然而目前关于“何为人工智能”依然难以形成定论, 或者认为人工智能就是由人制造出来的机器所展现出来的智能, 因此也可以称为机器智能;或者认为人工智能是研究、开发用于模拟、延伸和扩展人的智能的理论、方法、技术及应用系统的一门新的技术科学;或者认为人工智能就是让机器能够像人一样思考、学习和认知或像人一样完成智能任务的技术。概念理解的不明确并没有影响诸如机器人、机器学习、专家系统、神经网络或者说计算机视觉 (模式识别、图像识别、人脸识别、字符识别、手写识别) 、自然语言处理 (语音识别、合成、对话) 、数据挖掘等等人工智能相关技术应用探索的持续推进。

虽然人工智能概念出现较早, 人工智能相关技术的应用探索也较为丰富, 但是长期以来, 人工智能研究始终呈现零星化、分散化样态, 并未出现集中式的、规模化的研究景象, 直到近几年, 由于人工智能技术的不断突破以及应用范围的扩大, 人工智能才逐渐成为一个研究热点。通过在中国知网以“人工智能”为“篇名”的方式进行“期刊”文献检索 (检索时间:2018年6月10日08时56分) , 共得到7137条检索结果, 如果进一步将期刊来源限定为CSSCI, 则可以得到496条检索结果。通过对7137条全部期刊检索结果进行年度发表趋势分析 (见图1) , 可以发现, 虽然在20世纪80年代左右, 中国就有学者关注到了人工智能, 但是中间一直没有出现过研究热潮或高峰, 直到2016-2017年左右, 中国的人工智能研究才出现一个直线跃升期。而2016-2017年之所以成为人工智能研究的一个拐点, 可能源于这一节点意味着人工智能时代的正式开启, 正如有的学者指出的, “人类已经逐渐进入新的时代, 这一时代有很多种称谓, 如网络时代、大数据时代、人工智能时代等”, 但是从时间次序层面来看, “网络时代、大数据时代、人工智能时代相互衔接得极为紧密, 20世纪90年代起到20世纪末期, 人类逐渐进入网络时代;2000-2010年左右, 人类逐渐进入大数据时代;2010-2020年左右, 人类逐渐进入人工智能时代”;更实际的原因可能是:其一, 2016年3月, 阿尔法狗 (Alpha Go) 在与李世石的围棋大战中取胜引发了社会各界对人工智能的广泛关注和讨论;其二, 多个国家开始在国家战略层面重视人工智能, 比如2016年5月, 为了提升国家经济社会智能化水平为主线, 着力突破若干人工智能关键核心技术, 增强智能硬件供给能力, 中国国家发改委、科技部、工业和信息化部、中央网信办联合制定了《“互联网+”人工智能三年行动实施方案》;2017年7月, 为抢抓人工智能发展的重大战略机遇, 构筑人工智能发展的先发优势, 加快建设创新型国家和世界科技强国, 中国又制定了《新一代人工智能发展规划》;而2016年10月, 美国国家科学与技术委员会也接连发布了《国家人工智能发展与研究战略计划》 (The National Artificial Intelligence Research and Development Strategic Plan) 和《为人工智能的未来做好准备》 (Preparing for the Future of the Artificial Intelligence) 两份有关人工智能发展的重要报告。

与此同时, 通过分析496条CSSCI期刊检索结果中的学科分布、关键词分布情况, 可以发现, 绝大部分人工智能研究都是在自动化技术、教育学、新闻传播学、哲学、情报学、出版学、计算机科学、法学、伦理学、心理学、经济学等学科视野或话语体系下展开的, 相对而言, 人工智能研究的政治学、行政学、公共管理学等学科视野和话语较为缺乏;而且绝大部分人工智能研究还是侧重于关注人工智能本身的技术性特征和应用。不可否认, 诸多重要的技术变革创新首先源于提高生产效率、生活便捷度的需要, 或者说重要的技术变革创新将首先对经济领域和社会领域产生影响, 由于政治或者说国家治理的公共属性, 技术变革创新对政治领域或者说国家治理的影响没有经济领域和社会领域那么强烈和迅速, 稍显滞后, 但是影响慢并不等于没有影响, “在人类历史发展长河中, 任何一场新的革命性科学技术突破发展都会给政治带来不可忽视的巨大影响”, 而且“人工智能不仅是改变人类生活的新技术, 更是一场前所未有的对人类生活产生强大冲击的社会革命”, “它正在迅速改变人类社会的经济形态、社会交往模式和政治法律结构”。可以预期的是, 随着人工智能的不断发展完善与推广应用, 其终将对中国的国家治理实践产生广而深的影响。学术研究的意义不仅在于做好对已有事实、现象的阐释, 还在于预测, 为未来的行动提供方向参照与指导。所以说, 虽然当前人工智能对国家治理的影响并不明显和深刻, 却是在预期之中的, 因此, 除了关注人工智能的发展应用可能会带来的经济社会影响之外, 还需要关注人工智能可能带来的国家治理影响。而在当前人工智能研究的整体图像中, 国家治理视野与话语相对缺失, 需要及时找回与补足。

二、人工智能如何影响国家治理:多维预判

技术的变革创新会对政治或国家治理产生影响在人类社会发展进程中已是一个不争的事实, 特别是在现代社会, 这种影响更加深刻, “对于一国内部而言, 技术进步除了承担起提高人民生活水平和生活质量的重任外, 技术触及政治制度、政治民主、行政效率、政治决策体系、意识形态和权力等政治生活深层次的部分, 技术的发展导致了政治生活的变迁”。同样, 人工智能作为第四次工业革命的代表性技术, 其发展和应用将会对中国国家治理产生系列性的影响。

(一) 人工智能影响国家治理的信息基础。

在中国语境下, 国家治理归根到底是以中国共产党为核心的执政施政团队和国家机构实现国家意志与目标的过程, 如果遵从宽泛的国家与社会二分法, 国家治理的实际对象就是广阔的社会。掌握特定的信息是每个人在不同情景中做出行为选择的前提, 同样, 任何国家治理活动的开展也需要相关社会信息的支撑, 詹姆斯·斯科特早就指出, “前现代国家在许多关键方面几乎是盲人。它对它的统治对象所知甚少:他们的财富, 他们所有的土地及产出, 他们的居住地以及他们的身份。它缺少任何类似详细地图一样的东西来记载它的疆域和人口。在很大程度上, 它也缺少能够将它所知道的东西进行‘翻译’的统一标准和度量单位, 而这是概括总结的基础。结果, 国家对社会的干预往往是粗劣的和自相矛盾的”。信息对于国家治理而言具有不可或缺性, “不仅国家治理活动是与各种形态的信息活动紧密结合在一起的, 而且获取和利用信息的活动本身就是国家治理活动的重要组成部分。归根结底, 信息是国家行动的前提, 是国家管控的基础, 也是国家行动的目标。如果说权力是国家治理活动的内核, 那么信息就是贯穿其中的主线, 是国家治理体系的神经系统”, 而且由于国家治理带有公共性和权威性特征, 不同于个人行动选择, 国家治理活动具有更加宽阔的影响面, 具有更强的外部性, 与此同时, 一旦某种国家治理行动确定付诸实践, 其也不像个人行动选择那样在发觉欠妥时可以快速喊停纠错, 因此, “国家治理对信息的依赖性程度更高, 也更受制于信息的实际状况。否则如果信息不充分、不全面和不准确, 国家治理将无从着手, 也不可能产生良好的效果, 还会导致严重的治理失灵”。即是说, 有效的国家治理不仅需要信息, 更需要充分的、全面的信息以及准确的信息。确实, 充分而准确的信息有利于提高国家治理重心选择和任务设置的精准性从而提升国家治理效度, 但是如果信息充分却不准确, 则越多的信息反而会对国家治理造成越大的偏差和损失。

充分而准确的信息是国家有效治理的基础, “国家治理的信息逻辑在于, 国家想要做事情, 想要有所作为, 就必须要掌握社会事实的信息, 使社会事实清晰化。只有掌握充分而准确的信息, 社会事实才能清晰化”。长期以来, 以中国共产党为核心的执政施政团队也非常注重社会信息的收集与整合, 比如定期展开人口、土地、地名、资源普查和经济社会发展过程中的各种指标数据统计以及各项调研。不可否认, 以中国共产党为核心的执政施政团队经过长期的探索, 已经积累了较为系统的国家治理信息收集与整合经验, 也建立较多的国家治理所需的信息库, 但是不可忽视的是, 由于中国人口多、规模大、区域异质性强, 而且处于社会转型以及全面深化改革期, 社会发生变化的频率高、速度快, 在某种意义上说也就是, 社会信息的产量以及变化更新速度高且快, 而基于普查、调研乃至“上书”的社会信息识别、收集和整合机制, 已经难以适应现代国家治理对信息供给全、新、准的需求:一方面, 由于许多社会信息并不能简单地通过数字、文字表示出来, 或者说许多社会信息存在表示的困境, 传统的信息机制会使得许多信息隐没, 既影响所获信息的全面性, 在某种程度上也影响所获信息的准确性;另一方面, 由于中国目前的社会信息采集还是人工采集为主, 许多信息都带有人为加工的色彩, 直接影响了信息的准确性;再者, 传统的信息采集机制带有鲜明的事后采集特征, 影响了信息的即时性传送。由此可能造成的问题是, “对于国家尤其是作为其代表的政府及其职能部门来说, 社会是不透明的, 是模糊不清的。在与社会打交道或处理社会问题的过程中, 国家或者不掌握有关社会事实的信息, 或者只有很少甚至不充分的相关信息”, 而且很可能因为相关社会信息缺失或者说过时, 使得国家治理的精准性、回应性都有所下降。

面对国家治理所需社会信息不全、过时、失准的难题, 人工智能可以在克服这一信息难题上发挥什么作用呢?一方面, 针对许多社会信息存在表示的困境, 随着人工智能技术的不断发展升级, 许多不能经由数字、文字表示出来信息, 可以通过声音、图像乃至眼神、面部表情等等表示出来, 极大地拓展了社会信息的表示渠道, 有利于提升社会信息采集的全面性和准确性;另一方面, 针对社会信息采集的人为加工问题, 在信息采集过程中, 可以由信息提供者直接向相关智能机器人或智能系统提供信息, 减少人为干预或者扭曲信息表示的机会空间, 以提升社会信息的准确性;再者, 针对社会信息传送滞后的问题, 可以通过建立智能信息采集总中心和广泛分布的智能信息采集分中心, 甚至到一定的时候, 每个人都可以作为一个独立的智能信息中心, 即时传送社会信息更新变化情况, 使国家治理行动选择可以始终立足于对最新社会信息的把握。

(二) 人工智能影响国家治理的政策运行。

国家治理的根本性价值追求在于让更多的人过上更为优良的生活, 公共政策是实现国家治理价值追求的主要工具。在现代社会, “国家公共权威可以分成多种结构和层级, 但无论是哪一种结构和层级公共权威都得依靠公共政策来领导和推动社会各个领域向前发展, 协调和管制社会上存在的错综复杂的关系, 控制和缓解不断出现的矛盾和冲突, 以求社会能够平衡、稳定和健康地向前发展”, 确实, 公共政策作为国家输出的主要产品, 是连接国家与社会的纽带, 借由公共政策的科学制定与执行以解决公共问题、增进公共福利, 推动一个国家经济社会发展和良治久安已成为一种常态的事实景象和基本的政治经验。特别是在中国, “政策和策略是党的生命”, 依靠政策进行治理甚至成为一种主导的国家治理形式, 正如有的学者所言, “从比较政治学的角度来看, 公共政策在中国的政治和公共事务中所具有的特殊功能, 远远大于西方国家”。公共政策运行是一个复合式过程, 涵括政策制定、政策执行、政策评估三个基本环节, 政策制定过程在很大程度上是对民意或者说人民向往进行识别、吸收和回应反馈的过程;政策执行作为政策制定过程的“延续”, 作为政策生命周期中将政策目标从观念形态转为现实形态的关键环节, “政策执行的好坏, 关系到政策内容的实现以及政策实施的范围和程度, 政策执行不力或不当, 非但未能解决问题, 而且会使原有问题更加恶化, 引发新危机”;而政策评估作为检验政策本身科学性和政策执行绩效的手段, 准确的评估可以起到控制政策偏差、补救政策失误、调适新政策方向的作用。因此, 从公共政策作为国家治理主要工具的角度来看, 以中国共产党为核心的执政施政团队谋求实现优良国家治理的过程实际上就是科学制定政策、有效执行政策、准确评估政策的复合循环过程。

理想的情形是, 以中国共产党为核心的执政施政团队能够科学制定政策、有效执行政策、准确评估政策, 从而推进国家优良治理, 长期以来, 以中国共产党为核心的执政施政团队也确实在不断探索科学制定政策、有效执行政策、准确评估政策的实践路径。由于在中国共产党的执政话语体系中, 政策的生命力在于回应民意、人民的向往或者说人民对美好生活的需要, 因此在制定政策环节, 中国共产党非常强调通过党员联系群众、代表联系选民和民意调查、听证会、座谈会、“书记 (市长) 热线”等为民意、人民向往的表达创设良好的制度与技术基础, 但是问题在于, 经过近四十年的改革开放进程, 中国已经存在较为明显的社会结构与阶层分化, 社会日趋多元化也是不争的事实, “从总体上说, 社会强势阶层及其代言人掌控着关键性的利益表达渠道, 他们可以通过大量合法的途径来表达其意愿, 并决定性地影响政策制定和改革议程。相反, 社会弱势群体很难有机会通过合法的利益表达机制影响政府决策, 他们的声音经常被沉没”, 即是说, 中国目前还存在众多“被隐匿的民意”和“被忽视的民意”, 存在“民意表达上的不公平”, 而且当前系列制度与技术的精细化水平不高, 既难以在量的层面容纳日益增长的、多元的、个性化民意和人民向往表达, 也难以在质的层面对这些民意和人民向往予以有效甄别归整, 最终将影响公共政策的科学性。另外, 在政策执行环节, 考虑到中国整体规模大以及区域异质性强, 为了控制政策偏差与失误风险, 任何一项重大政策的出台都要先经过一个地方或局部试验程序, 通过试验发现政策漏洞, 从而为在全面推广执行之前争取调适修缮空间;有研究发现, 中国的政策试验基本上涵盖了经济发展、农村政策、社会福利、环境保护、政府改革、科教文化、政治发展、社会管理、市场监管等国家治理的主要领域, 虽然中国各省市自治区开展政策试验的集中领域与试验数量有一定差别, 但是基本上都有开展政策试验, 在某种意义上, 政策试验已经成为中国国家治理的一项独特机制和政策执行的必经程序。然而问题在于, 由于成为试点单位已经被许多地方视为是一种政治荣誉, 政策试验成功成为地方政绩显示的工具, 因此在政策试验阶段, 政策试验全过程的环境都受到一定程度的控制, 可能影响政策试验成功的因素被排除或隔离在政策试验环境之外, 任何主动寻求对政策进行突破的行为都是不允许的, 所以很难通过充分的试验寻找政策漏洞并预判其可能遭遇的实践困境。再者, 在政策评估环节, 总体来说, 以中国共产党为核心的执政施政团队更偏重于政策制定与政策执行, 政策绩效的检验并没有获得足够的重视, 一方面的原因在于许多政策的目标群体数量过多, 目标群体的分散性使得政策绩效信息难以收集, 另一方面的原因在于政策绩效的表现形式多元, 而且不同政策之间的作用可能互相关联, 因此难以明确到底是什么政策产生了作用以及特定政策到底产生了什么作用。

面对政策制定过程之中的民意隐匿与忽视、政策执行过程中政策试验的非充分性以及政策评估过程中的主体分散和绩效关系模糊难题, 人工智能可以在克服这些难题上发挥什么作用呢?针对民意、人民向往的隐匿与忽视, 随着人工智能的发展, 每个人都可以独立、自主、即时通过多种简单便捷的方式发声甚至可以由人工智能根据个人日常生活中的状态代替发声, 表达个性化的向往与需要, 促使从被动等待以中国共产党为核心的执政施政团队“听民意, 解民情, 知民心”向主动表达转变;针对政策试验的非充分性问题, 可以通过人工智能进行政策试验模拟, 由于在智能系统中进行模拟不存在现实情景中的政绩显示需要, 人工智能系统可以进行充分模拟;针对政策评估过程中的主体分散和绩效关系模糊问题, 同样可以通过人工智能系统锁定或瞄准目标群体, 并且可以通过目标群体直接评价的方式或者由人工智能根据目标群体日常生活状态间接评估政策绩效。

(三) 人工智能影响国家治理的组织协同。

“把握国家治理的‘真实世界’需要以组织为中心”, 任何国家治理活动得以正常开展的背后都有特定的组织基础, 都需要采取多样的组织形式和借助多元的组织力量。随着中国政治运行体系的日益规范成熟和国家治理开放包容程度的不断增长, 中国共产党和各级政府在保持自身国家治理核心主体和主导力量地位的同时, 也注重引导吸纳其他社会主体和社会力量参与国家治理, 因此, 中国国家治理除了可以依持正式的科层组织之外, 得以于其他各种类型社会组织的进场, 还具备了更加广阔的组织基础。然而, “组织是现代社会的基础, 更是国家治理活动的基础, 它既提高了国家治理行为的效率, 也是国家治理行为存在问题的根源”, 确实, 多样化组织的存在能够助力国家治理的正常有效推进, 但是有一个不可或缺的条件是, 组织内部单元之间以及不同组织之间形成的是国家治理的合力, 而不是阻力, 国家治理合力的形成有赖于组织内部单元之间以及不同组织之间达成有效协同, 国家治理阻力的产生则在很大程度上源于组织内部单元之间以及不同组织之间各自为战, 缺乏真诚有效的合作。所以, 与其说有效的国家治理无法脱离多样化组织的支撑, 不如说有效的国家治理更需要组织内部单元之间以及不同组织之间协同形成合力, 更准确地说应该是, 有效的国家治理需要科层组织内部之间协同形成合力以及科层组织与社会组织之间协同形成合力。科层组织内部之间的协同有两个面向, 一是科层上下级之间的层级协同, 二是科层平行同级之间的部门协同;科层组织与社会组织之间的协同主要是各级党政部门与其他社会组织之间的政社协同。

在中国情景里, 虽然说国家治理活动是在党政五级制的科层架构下开展的, 但是在某种意义上, 中国党政五级制也可以简化为央地两级, 央地关系是影响中国国家治理的重要因素, 相对于传统科层制对“命令—服从”关系的高度强调, 中国目前的科层制既注重央地层级的次序性权威, 也注重央地层级之间的互动性和地方各级的自主性, 而注重中央权威与地方自主性的均衡结合一直是中国促进央地层级协同的重要举措。一方面, 由于中国国家治理任务艰巨、形势复杂, 需要中央具备强有力的权威, 以统领全局, 协调各方, 制定针对性、前瞻性强的国家治理战略, 但是另一方面, 鉴于中国整体规模大, 区域异质性明显, 任何一项国家治理战略想取得实效都无法脱离地方的配合, 都需要激发地方的积极性与创造性, 因此, 经过央地长期互动乃至博弈实践, 逐渐沉淀出注重中央权威与地方自主性均衡或者说中央负责定基调、定方向、定原则而地方拥有适当灵活与弹性行动空间的鲜活经验, 而因地制宜就是促进中央权威与地方自主性均衡或者说促进央地层级协同的典型操作。问题在于, “一收就死, 一死就放, 一放就活, 一活就乱, 一乱就收”是中国央地互动的长期弊病, 中央强调因地制宜给予了地方充分的自主性和灵活行动空间, 但是由于信息不对称, 地方自主性的扩展与增强容易导致地方机会主义, 因地制宜可能走向失序, 从而破坏中央权威与地方自主性的均衡和央地层级协同。另外, 明确的权责分工是提高科层效率和专业化水平的重要渠道, 在一个较长的时期内, 受发展经验、发展任务与现实形势等的影响, 中国科层内部部门之间的权责分工一直处于不断调整的状态, 经过多次党和国家机构改革、行政体制改革, 才逐渐形成较为明确的部门权责分工体系, 由于现代社会事务日益走向复杂化、综合化, 国家治理成为一项系统的、巨大的工程, 涵括多维度、多层面的任务与内容, 国家治理的有效推进既需要各部门各司其职, 然而有时更需要多部门协同合作, 即是说, 需要根据不同的治理任务采取不同的分合选择。但是问题在于, 由于长期强调权责分工, 受分工定型之后的利益结构影响, 当前中国科层内部存在较为明显的部门分割与部门壁垒, 各部门各司其职基本不成问题, 有效的协同合作反而不易达成。再者, 国家治理任务日益复杂化倒逼以中国共产党为核心的执政施政团队不断尝试调适国家治理体系, 以开发和吸收新的国家治理辅助力量, 为科层组织之外的其他各种类型社会组织参与国家治理创造了空间, 科层组织与各类型社会组织的协同为中国国家治理提供了众多新的思路选择。问题在于, 中国国家治理实践中政社协同还是科层主导式的, 让谁参与、与谁合作、合作什么、如何合作等等还都是由科层组织说了算, 随着中国社会组织数量规模、类型的不断扩大与丰富, 科层组织在确定协同合作对象时拥有广阔的选择集, 然而受科层组织自身利益惯性、认知惯性的限制, 在许多国家治理任务中, 科层组织并没有挑选出最合适的社会组织, 从而影响政社协同度乃至相关国家治理任务的完成质量。

面对国家治理中的央地层级协同难题、部门协同难题以及政社协同难题, 人工智能可以在克服这些难题上发挥什么作用呢?针对央地层级协同难题, 由于央地层级协同难题生成的主要原因是信息不对称容易导致因地制宜走向失序, 随着人工智能的发展, 一方面, 中央可以通过更加智能的方式直接获取国家治理所需的社会信息, 压缩地方的信息优势, 增加央地信息对称性, 从而约束地方机会主义行动的空间, 另一方面, 通过更加智能的痕迹管理, 中央可以对地方行动信息有清晰、即时的掌握, 更加智能的监督促使地方因地制宜更加规范有序。针对部门协同难题, 由于部门协同难题生成的主要原因是分工定型之后形成了部门分割与部门壁垒, 可以建立超部门的一体化、集合化智能中心, “在人工智能环境下, 多部门的协同治理因智能终端的嵌入而变得更为简洁, 这不仅使得治理主体从简单劳动中解放出来, 达到降低人力成本的治理目标, 而且也有助于推进治理过程的扁平化, 在打破行政壁垒的过程中, 更好地理顺政府与市场的关系”。针对政社协同难题, 由于政社协同难题生成的主要原因是科层组织难以根据不同的国家治理任务内容挑选出最合适的社会组织, 可以由人工智能通过对具体国家治理任务内容和不同社会组织背景性知识 (比如组织性质、组织规模、人员构成、发展情况) 、过往协同经历、协同绩效等等的分析, 提供匹配度高、协同质量好的备选社会组织名单。

三、技术段位与国家态度:人工智能影响国家治理的限度

在现代社会, 由于技术变革创新更为频繁以及政治运行对精细化、规范化与效率的要求不断提高, 技术与政治之间的关联更为紧密, 技术对政治的影响也更为广泛和深入, 比如信息技术的发展和广泛应用不仅拓宽了民众的政治参与渠道、技术手段, 为代议民主向直接民主转变创造了条件, 还促使权力结构由集权型向分权型发展、组织结构由科层制向扁平化发展、决策结构由垂直式向交互式发展, 以及促使民主原则、民主制度、民主程序、民主机制等更加精密完善, 概言之, 就是给人类政治生活带来了深刻变革, 促进了人类社会的民主政治进步和政治文明发展。然而, 正如有的学者所指出的, “推进政治文明的建设从总体上需要信息技术这种更高级的文明工具, 但也不能认为信息技术的发展会按技术决定论的逻辑自然而然地为我们解决全部政治问题, 政治信息主义与技术决定论的叠加并不能构成万能的政治工具, ‘先进信息技术=政治民主’的简单公式是难以成立的”, 因此可以肯定的是, 虽然技术变革创新会对政治产生广泛而深入的影响, 但是这种影响还是有限度的。同样, 作为人类技术变革新标志的人工智能, 可以预期的是, 其发展和应用会对中国国家治理产生一系列影响, 但是其产生的影响也有限度。

其一, 人工智能发展的技术段位从根本上决定了其影响国家治理的可能范围与程度。技术的变革创新对政治或国家治理会产生影响是不争的事实, 但是不同技术对政治或国家治理的影响是不同的, 而且技术本身也存在发展阶段之分, 需要不断突破阶段局限性, 走向完善成熟, 因此, 同一技术在其不同的发展阶段对政治或国家治理的影响也是不同的, 越完善成熟的技术, 应用范围越广泛的技术, 越有可能对政治和国家治理产生影响。确实, 就许多技术的功能定位而言, 并不是一开始就服务于某种政治或国家治理目的, 更可能是源于提高生产效率或生活便捷性的需要, 而是在技术本身不断发展升级的过程中, 逐渐展现出了其对政治或国家治理的影响。所以说, 初级阶段的技术形态、中级阶段的技术形态与成熟阶段的技术形态, 它们影响国家治理的可能范围与程度都是不同的, 但是即使是成熟阶段的技术形态, 其对国家治理的影响也是有限度的。回到人工智能对国家治理的影响议题中来, 情况也是一样的, 毫无疑问, 人工智能的发展存在阶段性, 有学者将之划分为机器学习阶段 (智能系统使用一系列算法从经验中进行学习) 、机器智能阶段 (机器使用一系列高级算法从经验中进行学习) 、机器意识阶段 (不需要外部数据就能从经验中自我学习) , 也有学者将之划分为弱人工智能 (Artificial Narrow Intelligence) 、强人工智能 (Artificial General Intelligence) 与超强人工智能 (Artificial Super Intelligence) , 并且指出目前的人工智能尚处于弱人工智能阶段, 而处于不同技术段位的人工智能, 其影响国家治理的可能范围与程度肯定是不同的。从目前的人工智能应用来看, 主要还停留在个人生活或经济商业领域, 政治和国家治理领域中的人工智能应用并未形成规模, 即使如前文所提及的, 人工智能将对国家治理的信息基础、政策运行、组织协同产生系列影响, 然而那更多的是预判性的影响, 并不是当前人工智能发展阶段所实际产生的影响, 即是说, 当前技术段位的人工智能对国家治理的影响范围与程度有限, 如果想通过人工智能去影响改变国家治理更多层面或更深层次的内容, 是有难度的。当然, 不能否定随着人工智能技术的发展升级, 其影响国家治理的范围与程度会有所变化, 但是可以肯定的是, 在当前及之后一个较长的时期内, 人工智能对国家治理的影响都是可以预期的, 因为“人工智能虽有其强大的一面, 但也不是万能的。人工智能只是对人脑功能和人类智力在计算机上的模仿, 这种机器智能与人类智力还存在本质差异。人类所具有的许多能力, 当前人工智能还无法实现”, 而且“经典人工智能直接可用的显性符号表征由于难以实时、自动地更新, 也无法捕捉大量的隐性知识, 从而无力表征现实世界, 面临框架问题的困扰”, “这意味着非表征化的智能活动领域, 就是这种人工智能的极限”。

其二, 国家对人工智能的态度选择从实际上决定了其影响国家治理的机会与空间。虽然说技术发展段位从根本上决定了其影响国家治理的可能范围与程度, 但是是否就可以认为, 随着技术的不断发展升级, 其影响国家治理的范围与程度就一定会对应扩展加深呢?或者说等到技术发展到高级、成熟、完善阶段的时候, 其就可以不受限制地影响国家治理呢?答案当然是否定的, 因为, 虽然技术发展段位从根本上决定了其影响国家治理的可能范围与程度, 但是实际上, 国家对技术的态度决定了其是否有影响国家治理的机会与空间, 如果国家根本就不给予技术影响国家治理的机会与空间, 就不会存在技术在何种范围与程度上影响国家治理的问题。确实, 一方面, 国家对某种技术本身的发展是否给予支持或者说给予合法身份, 已经决定了该技术可能达到的发展段位;另一方面, 即使国家不限制某种技术本身的发展, 即是说给予该技术合法的身份认定, 但是国家对该技术的选择态度同样决定了其可能产生的政治影响, 再完善再成熟的技术, 国家选择不在治理过程中采用, 该技术同样没有影响国家治理的机会与空间;虽然有些时候, 技术变革创新会倒逼国家治理变革创新, 但是在这背后, 更多的还是国家主动选择的结果, 如果国家真的强烈排斥某种技术, 该技术根本就无法生存发展, 更不可能产生倒逼的影响力;再者, 技术的效应是双重的, 既可以带来新的国家治理工具选择, 也可能带来新的国家治理风险与挑战, 而且鉴于国家选择与行为会产生广泛的影响性与示范性, 因此, 国家对某种技术采用一般持谨慎的态度, 而国家对某种技术的态度也决定了该技术的前途, 以信息技术为例, 有学者就指出, “决定其后果和前途的是社会决策, 首先是社会的政治决策”。就人工智能而言, 目前来看, 中国至少对其发展不持排斥态度, 反而制定了专门的人工智能发展规划, 甚至可以说是相当支持的, 这表明在中国, 人工智能影响国家治理的机会与空间较大。然而, 人工智能的发展升级和应用可能会对传统的行政伦理带来前所未有的冲击以及引发新的政府信息安全问题 (胡洪彬, 2018) , 而且“在人工智能时代, 智能技术将成为重要的‘权力’元素, 无论是政府还是公司、社会组织, 只要掌握了大量的数据等智能技术, 其权力就会得到强化” (刘波, 2018) , 可能造成“智能极权”, 另外, 人工智能的发展还可能对法律体系造成冲击,也可能存在着潜在的道德风险或引发道德冲突, 还可能引发失业问题从而对未来社会治理造成巨大压力, 所以国家未来会对人工智能的发展应用持怎样的态度, 还有待进一步观察。可以肯定的是, 人工智能的发展应用必须在国家可控的能力范围之内会是国家的基本态度或者说底线, 因此, 虽然未来的人工智能到底将如何影响国家治理不可知, 但是在国家可控能力范围之内, 其影响一定是有限度的。

四、进一步的说明与思考

实现优良的国家治理是现代政治的一种共通性追求, 技术在推进国家优良治理过程中扮演着重要的角色, 随着第四次工业革命的到来, 人工智能逐渐出场并引领一系列经济社会生产生活方式的变革, 在某种意义上, 宣告了人类社会智能时代的来临。由于人工智能时代才开启不久, 人工智能对中国国家治理的诸多影响还未明显展现出来, 但是, 以中国共产党为核心的执政施政团队历来注重未雨绸缪, 与其等到人工智能的不断发展和广泛应用冲击挑战现行国家治理体系与能力, 从而倒逼现行国家治理体系与能力的全方位调适, 还不如提前做好理论预案, 预判人工智能对国家治理可能产生的影响, 以便当实际影响显现时, 以中国共产党为核心的执政施政团队可以从容应对, 减少国家治理体系调适决策失误的风险和成本, 这是预判性研究的意义之所在。从前文的分析来看, 人工智能的发展升级将增强国家治理信息基础的完整性、准确性和新鲜性, 增强国家治理政策制定的科学性、政策执行的有效性、政策评估的准确性, 以及增强国家治理的央地、部门和政社之间的协同性, 当然, 这些并不足以刻画人工智能对国家治理影响的完整图像, 因为从不同的视角出发, 国家治理可以具有不同的内容结构或者说要素结构, 即是说, 信息、政策、组织并不是国家治理要素的完整构成, 或者说国家治理的推进不仅仅需要收集整合社会基础信息、运行政策和组织协同, 但是, 不管如何理解国家治理, 信息、政策、组织都是必不可少的元素或维度, 如此看来, 从信息基础、政策运行、组织协同等维度预判人工智能对国家治理的影响, 也是合理的、可行的。

“虽然新技术在早期都充满了有意义的前景, 但是其最终结果却有着极大的不确定性……技术发展打开了新世界的大门, 而这个新世界的最终轮廓却是未知的”, 确实, 增强国家治理信息基础的完整性、准确性和新鲜性, 增强国家治理政策制定的科学性、政策执行的有效性、政策评估的准确性, 以及增强国家治理央地、部门和政社之间的协同性, 更多地展现了人工智能在国家治理领域的“有意义的前景”, 但是正如有的学者所言, “智能革命的出现, 对当下的伦理标准、法律规则、社会秩序及公共管理体制带来一场前所未有的危机和挑战”。面对人工智能带来的“有意义的前景”与“危机和挑战”, 国家终将如何选择还有待进一步的观察, 因此, 人工智能如何影响国家治理的预判性研究还是值得继续推进的, 人工智能与国家治理之间的互动还有更加丰富的想象空间。

责任编辑：莫志敏

文章来源：《湖北社会科学》，2018年第8期。

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