“政府过程”概念的引入与创新——郭忠华教授对话朱光磊教授

访谈嘉宾

朱光磊，1959年生，天津市人，南开大学原副校长、教务长，现任南开大学讲席教授、南开大学中国政府发展联合研究中心主任，国务院学位委员会第六、七届政治学学科评议组成员、教育部政治学教指委副主任委员，天津市社科联副主席、市行政管理学会会长。主要研究领域为政治学理论、现代政府理论与中国政府、中国阶层与收入分配问题等。2003年获全国首届高校教学名师奖。2004年“中国政府与政治”被评为国家级精品课；2008年“中国政府与政策教学团队”被评为国家级优秀教学团队；2020年，主讲的“中国政府与政治”本科课程获评首批“国家级一流本科课程”；代表性论文有《“职责同构”批判》与《在转变政府职能的过程中提高政府公信力》等；代表性著作有《中国社会各阶层分析》《中国政府过程》《现代政府理论》《政府职能转变研究论纲》等。

采访嘉宾

郭忠华，江西万载人，南京大学政府管理学院教授、博士生导师。2004-2022年任教于中山大学，曾获中山大学校级教学名师、广东省珠江学者等荣誉称号，兼任厦门大学等高校兼职教授、Social Policy and Society 等期刊国际顾问或编辑。主要从事吉登斯思想、公民理论、国家理论和当代中国政治研究，主要著作有《解放政治的反思与未来》《现代性理论脉络中的社会与政治》《公民身份的核心问题》《变动社会中的公民身份——与吉登斯、基恩等人的对话》等，在《中国社会科学》《政治学研究》《马克思主义研究》、 Citizenship Studies等刊物上发表研究论文上百篇。

编者按

政府过程（Governmental process）研究，是19世纪末20世纪上半期在美国政治学领域兴起的一种重要研究潮流，以伍德罗·威尔逊、阿瑟·本特利、戴维·杜鲁门等作为代表。这一范式打破了传统的政体、制度等政治学研究范式的静态性，而转向对利益集团等所有能够参与公共权力运作的主体之间的互动关系研究，表现出明显的过程性和动态性特征。上世纪九十年代初，朱光磊教授把政府过程概念系统地引入中国学术界，并结合中国的实际对这一概念进行了创新性阐释，出版了《当代中国政府过程》等一系列著作和论文，为国内政治学研究提供了一种崭新的视角。鉴于朱光磊教授在政府过程概念的引入和本土化创新方面做出的突出贡献，2020年12月27日，郭忠华教授围绕“‘政府过程’概念的引入与创新”主题对他进行了专访。在这次访谈中，朱光磊教授阐释了其从事政府过程研究的背景、政府过程研究的优势与遇到的困难，分析了中国政府过程研究的核心问题等。

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01

郭忠华：朱老师，您好，非常感谢您接受我的专访。我的专访将围绕“政府过程”概念展开。之所以选择这一概念，是因为您在“政府过程”研究领域所具有的影响和地位。在进入实质性讨论之前，能否请您谈谈自己的学术经历以及选择“政府过程”主题的背景？

■ 朱光磊

我的本科和硕士的专业都是哲学。1980年，中国的大学还没有设政治学、行政学专业，但我始终坚持在寒暑假和周末等业余时间自学政治学、行政学，且在上大学以前便已经开始自学了。我比较系统地自学政治学是在1979年，我那个时候还正在工作。我从十五岁开始就有系统地自学了一批大学教材，用的是当时能够找到的比较好的或是有代表性的本子，还到业余大学和附近的教师进修学校比较完整地旁听了一些课程。也就是在那个时候，我开始阅读了《家庭、私有制和国家的起源》等经典著作，大体能够读得进去，但起码是接触到了。现在回顾起来，我受益最大的地方，是我从一开始接触的就是比较规范的“学术”和“理论”，而没有走“文学青年”的道儿。到现在，我的知识面也不是很宽，也不喜欢谈“文化”，但是，有点儿“吹牛”地讲，在不能正常读书的“文革”期间靠自学起步的年轻人当中，我的学习是比较规范的，较早地走上了“社科”的道路。这对我后来的工作进步起了至关重要的作用。这些都是过去的事情了。针对您的访谈主题，我重点谈谈后来的变化。

1987年硕士毕业后，我留校进入了刚刚成立的政治学系工作。那个时候，我主要是自从事政治学相关研究。我集中精力做关于分权和制衡问题的研究，我的一本小册子《以权力制约权力》（四川人民出版社）也在1987年获得出版。1987年，我28岁，那本书实际上是我的本科毕业论文。然后，作为一个年轻人，我不知天高地厚，开始尝试研究所谓的中国政治体制改革，因为上世纪80年代末是政治体制改革的热潮阶段。1990年，我对自己的研究工作进行了盘点。就是在这个时候，我和当时天津人民出版社的负责人盛家林师兄一次达成了出版3本书的协议。这三本书构成了我后来的两大研究方向：一本是《当代中国社会各阶层分析》，于1994年出版；另一本是《当代中国政府过程》，就是今天咱们谈的重点，于1997年出版。还有一本后来没有在天津人民出版社出版，而是被纳入21世纪教材系列，2006年在高教出版社出版，名为《现代政府理论》。以那几本书为基础，形成了我的两大研究领域：政府问题研究和阶层问题研究。

02

郭忠华：在“补课”思维影响下，上世纪八九十年代是一个西方政治学理论大量引入中国的阶段。“政府过程”主题进入到您当时的研究视野并不让我感到十分意外。但我还是好奇于其中的细节，具体而言，是什么因素促使您感兴趣于“政府过程”主题？

■ 朱光磊

是的，我对政府问题的研究实际最初就是出自于对政府过程问题的研究。这一兴趣来源具有一定的偶然性。具体而言，我们的老系主任车铭洲先生是一位哲学家。他从哲学系调过来做政治学系的主任。车先生是思想非常敏锐的学者，英语又好，他在上世纪80年代中期到美国做访问学者时接触到了政府过程理论。当时我并不知道政府过程这个主题，因为那时的中国刚刚开放，远不能与后来相比，很多东西还没有被引介进来。车先生强烈地建议我研究政府过程，于是我就开始看材料、做准备。到1990年，我已经有了一个初步的研究提纲，这就是前面提到的与天津人民出版社达成的出版意向。

03

郭忠华：看来是一种非常偶然的力量把您拉到了政府过程主题上。除这一因素外，是否还有其他的影响因素？

■ 朱光磊

当然有，除了车先生的推荐之外，我对这个主题感兴趣还缘于当时的国内学术背景和中国政治运作，而且这种背景性因素的影响很重要。

具体而言，在上世纪八九十年代，中国学术界对于政治问题的研究就是“体制研究”或“制度研究”。体制、制度研究是从亚里士多德开始的。比如，他对政体的分类以及相关研究所走的，就是这个路子。从19世纪后半期开始，随着美国压力团体现象的普遍化，他们开始进一步挖掘体制研究或者政体研究的潜力。这是因为，压力团体是一种干预政治的力量，但并不谋求执政，因而在政体里面没有一个固定的位置，这与政党是很不同的。政党在英国最早出现，但可以被纳入到政体内部来研究，因为政党是谋求执政的。当时，美国学者伍德罗·威尔逊开始做政府过程研究。但他的研究只能算是萌芽，因为他并没有提出“政府过程”概念。政府过程概念是1908年由阿瑟·本特利提出的。我认为阿瑟·本特利的研究水平远没有威尔逊高，但由于他找到了“政府过程”这个“抓手”，找到了政府和压力团体互动的核心，从而确立了自己在政府过程研究领域的创立者地位。这也是我经常对我的研究生讲的，做研究最好能找到“抓手”，有的时候，你做得很好、很早，但别人最先找到了“抓手”，这个东西还不能算是你的了。

回到国内背景上来，我感觉中国人过于关注“体制”问题。比如，中国人想干的事，他会说这个问题很重要，是一个体制性问题；不想干的事，他会变个口气，还说这是个体制性问题。实际上，“机制问题”与“体制问题”是两个并列的问题。这就与您的访谈主题联系在一起了。它们可以被归纳为两大的路子：一个是体制问题，或叫制度问题、政体问题。这三个问题实际上是同一个。它们的特点是板块的、静态的和法理的。比如，美国在体制上讲是“三权平行”，但从运行机制上讲，实际上是总统的地位最高；中国从体制上讲，人大是最高国家权力机关，但在实际运行机制上讲，是党中央的领导和国务院与若干领导小组在操盘。两个都有道理，其中一个是从制度的角度、体制的角度、政体的角度讲的，另一个则是从运行的角度讲的。再比如，我们在体制上，是党领导国家机构，但从运行上，我们多年存在的一个特点却是事实上的“以政代党”。为什么这么说？比如，在一段时间，地方党委的书记实际上起的是“第一行政首长”的作用，大量的时间和精力用于经济与行政事务，而没有以更多的精力去践行“党要管党”。十八大以后有了新变化，省委书记在政治方面抓得比较多。但是，我们对这体制一面的研究比较多，但对另一方面，即治理、过程、运行、机制领域的研究则不仅少，而且很多领域几乎是空白。这种情况在上世纪八十年代末九十年代初尤其明显。基于这种现状，我当时就把研究工作的重点在相当大程度上放在“政府过程”主题上。

04

郭忠华：您在上世纪八十年代末九十年代初就注意到政府过程问题，并把它与中国政治结合在一起，这的确是一个很大的创新。在您看来，相较于传统的体制或政体视角，政府过程视角的优势主要在哪里？

■ 朱光磊

政府过程研究的优势在哪里？我认为有三个方面：第一，它能把不同有相关的政治体的差别讲的更加清楚。比如，从体制的角度讲，河南省和河北省的政府活动是完全一样的，它们都体现了党的领导、一府两院。但是，河南、河北的政府活动显然又是有区别的，这个区别就主要体现在政府的运行和过程上。我刚研究政府过程的时候，正赶上菲律宾的局势变来变去，其几任总统及其治下差别很大。我小的时候是马科斯任总统，然后是阿基诺夫人担任总统，后来又是一个演员出身的埃斯特拉达于1998年当选为菲律宾第13任总统。实际上，菲律宾的制度、体制并没有多大变化，但这几届总统的情况却很不同，这种不同就体现在运行上。如果我们只研究体制、制度，很多差别性的东西便无法得到解释，如果硬要解释，就往往解释为人、人治的问题。实际上，这种差别不仅仅是人的问题，更是运行上的问题，人的问题和运行的问题并不是可以相提并论的两个问题。跟制度相匹配的是机制、是运行、是过程。在当时，我反复考虑的一个问题是：政府过程研究的适用性和特殊性问题。也就是说，在中国研究这个问题，需要找到它的优点，能够体现政府运行的差别就是最大的优势。

第二，对于学生来说它是有用的。因为大部分制度性的东西在我们的思想政治教育课堂中已经进行了教学，而且这个东西对于学生来说是一种继承性的、既得的知识。研习政府过程，有助于学生了解更加实际运行着的政府。比如说，我可以讲政府工作报告的起草过程，要是讲制度的话，就涉及不到这里，而只能讲政府要向人大报告工作。在政府过程这个研究视角下，我就可以讲政府工作报告是怎么起草的，起草完国务院是怎么进行内部讨论的，内部讨论完了是怎么报给中央政治局审查的，之后又是怎么提交给人大的，人大代表又是如何提意见的，报告最后是怎么获得通过的等等。诸如此类的知识对学生是非常有用的。学生可能一下子写不了中央和省份层面的政府工作报告，但可以写县里、区里的政府工作报告。因此，对学生来说，接受政府过程方面的训练对以后的工作的帮助更为具体，相对更加有用。从这两点上来看，我觉得研究政府过程是有用的、有意义的。

第三，政府过程研究体现了学术创新。学术研究要求具有创新性，在中国，政府过程概念和议题的提出就是一种创新。我很高兴把政府过程这一议题在1994年正式引入中国。1994年，我在《南开学报》上发表了一篇文章，名为《政府过程的学说与方法及其在中国的适用性和特殊性问题》。文章的题目非常复杂，但这篇文章后来获得了中国青年社科奖的提名奖（最高奖）。这个奖是当时的中国社科院设立的，每个一级学科只能有一个奖。这篇论文的发表表明，中国学术界有了一个新概念、一个新的议题，那就是政府过程。以前没有人发表和讨论过，我是第一个出版相关文章和书籍的学者。

需要说明的是，“政府过程”与“政治过程”几乎是一个意思，包括本特利也是两个概念交替使用。现在，在西方学术界，用“政治过程”的时候还更多一些。但是，在中国，还是使用“政府过程”的概念更好一些，因为，在中文中，“政治”的含义要比西方国家广泛得多，用“政府过程”比较确切、明确。

05

郭忠华：政府过程视角可以使我们看到在体制不变情况下政府运作的过程和差异，这似乎给我们打开了一扇新的窗户。但这一理论毕竟最先产生于美国，讲的是利益集团与美国政府之间的关系。当这一理论横移到中国来以后，不论从哪一方面而言，都与美国的情况存在着明显的差异。因此，当您把这一视角用于研究中国政府时，遇到的困难主要有哪些？

■ 朱光磊

事实上，研究政府过程是比较难的，因为要讲适用性。当时，我面对的第一个问题就是，它是否适用于中国？因为政府过程的重点在美国讲的是政府和压力团体（也就是利益集团）的活动。在政府过程这个概念中，group是个重要概念。本特利，那个我说研究做得没有威尔逊好，但学术地位却很高的学者，就在于第一次提出了“政府过程”概念，第一次把group这个词带到了政治学的学术话语当中。1990年之前的中国，不存在压力团体的问题，所以，我当时拿不准政府过程这个概念到底适不适用于中国。后来我有了一个理论上的突破，也正是因为这个突破才获得了中国青年社会科学奖（提名奖，但是最高奖），而获奖原因并不完全是因为我引进、论证了政府过程的概念与方法。在我看来，一些典型国家的政治生活，往往有其基本的政治关系，非典型国家可能并不突出。比如，美国政治生活中的基本关系，我认为一直是“政府与压力团体”之间的关系。由于我之前是较为系统地涉略过中国政治体制改革问题，所以，根据自己的学习体会，我认为中国政治生活中的基本关系就是“党政关系”——中国的各种政治关系都是党政关系的展开和具体化。现在强调党领导一切，这跟我当时提出的分析框架是一致的，突显了这一分析框架在中国的适用性。那就是，中国的政治关系当中，最基本的政治关系是党政关系，其他的各种具体答复政治关系都或多或少地可以找到党政关系的因素。相应地，在中国的政治生活中，有行政线、人大线、政协线、军队线、司法线、人民团体线等线索，但是党的这条线如果做图标识的话，线条最粗，是明明确确的主线，条条都向上汇集到党中央。

06

郭忠华：我能否穿插一个问题？美国的政府过程主要是围绕着政府与利益集团之间的关系展开，在中国则变成了党政关系。对这一关键性问题的认识，确称得上是一个本土创新。但是，将党政关系作为政府过程的核心进行研究，是否会忽视了社会维度的输入呢？

■ 朱光磊

在美国这样的国家，压力团体，是社会组织的重要组成部分。压力团体之所以没有像政党那样直接进入到政治体系中来，是因为它虽然深度参与政治生活，但却不谋求执掌政权——它和政党是有区别的，它要保持自己作为社会性因素的一面。但是，当时我的研究工作并没有直接涉及这个问题，因为我把这个框架性问题基本弄清楚之后，就把它放在一边了。我主要研究的是中国的党政关系，因为我所从事的中国政府过程研究，若是以党政关系为核心来进行展开，就可以进行下去，也就可以说，政府过程概念和分析方法也就是适用于研究中国的。这是政府过程概念在中国的第一个转换。

第二个难题就是在中国的政治生活中，意见综合的环节并不明显。因为在美国、日本、英国等西方国家，政府过程的推进，是由“多”到“少”再到“一”的过程：“多”指的是大家都发表意见；“少”是指由若干主要政党在议会范围内实现意见综合；“一”指的是最终形成一个决策，由行政机关去执行。在中国，改革开放以来，大家也能比较充分地发表意见，因此“多”没有问题。然而，中国不是多党架构，是中国共产党在人大及其常委会中起主导作用。因此，从形式上看，就容易给人留下这样一种印象：中国没有意见综合，直接就进入决策环节了。当时，我把历次人大的材料都过了一遍，发觉除四届全国人大鉴于当时的特殊情况模糊一些之外，我国在意见综合和决策问题上还是有比较明显的区别的，也即都是由党中央整合方方面面的意见向全国人大提出决策建议的。比如，最近做的“十四五规划”也是那样，党中央提出的是关于制定“十四五规划”的建议，此后人大审议的才是“十四五规划”本身。这样，关于意见综合的理论分析困难从而得到了解决。

后来我还挖掘了另外一个角度，这是一个即使现在还没有完全讲清楚的地方，那就是中国共产党实际上是一个“复合型组织”，不仅代表面宽，而且职能多样。中国政府过程的意见综合环节，大部分是由中国共产党党内的职能部门组织进行的。比如，有关民主党派、全国工商联和无党派爱国人士等的意见综合工作，主要是由统战部来负责；有关社会科学界的意见综合工作，主要是由宣传部来负责；工青妇组织也起着类似的作用。因此，我们应当静下来，把这其中的道理和运行线路讲清楚：一个是依靠自身体制机制完成意见综合的角度，一个是复合型组织形态的角度，这是中国共产党不同于其他政党的地方。从这两个角度来看，中国是存在意见综合过程的。当我们讲党的领导的时候，只讲中国共产党的领导地位、历史地位是不够的，还要讲中国共产党与其他党相比，就不是一种类型的组织，这样可能更加清楚和准确一点。

07

郭忠华：前面您主要集中在党政关系问题上，但既然是讲政府过程，社会维度肯定是无法回避的，因此我还是想把问题拉回到“社会”上来。在改革开放初，尽管已有所松动，但当时的中国社会主要还是建立在“单位制”的基础上。因此，应当如何看待“单位制”在政府过程中充当的角色？

■ 朱光磊

其实，这正是我要讲到在上一个世纪的中国开辟这一研究领域所遇到的第三个技术性困难。新中国长期实行的是单位制。现在，单位的数量比改革之前少多了，如今大量的人在所谓“体制外”工作。1990年代我做研究的时候，大家城市基本上都在单位里。这里所说的单位，不是简单地指劳动处所，而是要具有三大特征，即公有制、基层党组织、法人，“单位人”要有干部编制或正式的劳动关系，农村中的“大队”实际上也相当于单位。现在还是有大几千万人在“单位”中工作，近年来由于某种工作上的惯性，甚至还出现了“单位回潮”的现象和说法。不论是在过去，还是在现在，“单位”都承担着大量的地方政府职责，包括所有在一个单位中工作的人，要在本单位参加地方人大代表的推荐和选举，这在其他国家是没有的。经过一段时间的思想的“折腾”，我对单位在中国政府过程中的属性下了一个定义：单位是中国政府过程的非政府延伸。

事实尽管是这样，但这种判断在我这个本科学哲学的人看来还是“逻辑不通”的，需要从学理上进行解释和论证。在我们的访谈中，这一问题讲起来只要几分钟，但当时的工作却费了我很长的时间。单位承接了很多地方政府职能，但它又不是政府，而只是政府过程的一个延伸。这至少需要大量的类型学的工作。在把这个问题写清楚之后，写这本书剩下来的就只是劳动力问题了，因为比较要害的问题大体都解决了。

08

郭忠华：在“政府过程”概念中，政府是最重要的主体，但不同国家的政府存在着巨大的差异。比如，有的实行联邦制，有的实行单一制。在不同体制下，政府的职能划分和权力分配存在着相当大的差异。请问，这方面的问题，是否给您的概念引入和本土化带来过挑战？

■ 朱光磊

在刚开始的时候，我没有觉得这是一个问题，但在后期写作过程中却变得越来越明显，因此，这可以算是后期调整时需要重点解决的一个问题。刚开始的时候，我和大多数人的想法一样，认为中央与地方的关系是：在中国是，中央的权力大一些，地方的权力小一些；在美国等其他西方典型国家，则是中央或者说联邦的权力小一些，地方或州的权力大一些。但是，1995年下半年我到美国做访问学者之后发觉，这可不是简单的谁权力大、谁权力小的问题。在OECD国家中，很多都与美国一样，各个层次上的政府管的事情是不一样的，各层次政府都只管一部分事，相互交叉的也有，但不太多。在那些国家，是按政府职责的属性来划分政府职能的，一个事务，交给谁就是交给谁了，没交给谁就与谁无关。

我是怎么注意到这一事实的呢？起因是当时在美国住上半年，就可以办理社会保险号。有了社会保险号，就方便办理银行开立账户等事务，也就是说，有了社会保险号，就能在美国生活，而不是一个旅行者。我在俄亥俄州立大学不到后的两三天，跟我住一栋房屋（house）的一个学物理的新朋友说，他今天下午的实验室工作比较简单，他出来可以带我去市政府办社会保险号。我到了地方一看不是市政府，而是一个叫做“联邦大厦”的地方，但跟市政府在一个大院里，实际上互不隶属。在美国，各大城市都会有一个联邦政府的办事机构，不一定是大厦，有的就是与在市政府不同的楼层。这些机构，是联邦政府的分支，跟市政府没有关系，履行着不同的政府职责。在美国，社会保障是联邦政府的职责，而不是像在我国这样，先是到县区社保局办手续，然后逐层次归拢到市、到省、到中央政府。社会保障是联邦政府的职责，你就到联邦大厦去，它自己的事情，跟市政府没有关系。但是，在美的不少中国人，认为联邦大厦就是市政府，实际并非如此。到这时候，我心里已经隐隐约约感到美国政府与中国政府在纵向职责分配上的差异了，只是还没找到可以用于合理解释的概念。

相比于欧美国家，中国的情况是这样的，各级政府管的事情基本上是一样的，所有事都是一层一层往下派的。我们过去认为外国也是这样，只是那些国家的地方权力大写而已。我接触过的一些外国同行，他们也不知道咱们中国的实际情况，只是认为中国的上层管的事情更多一些罢了。实际上，中国与这些国家的政府职责划分在原则上存在着本质性差异。在1997年书的第一版里面，我已经能够反映出这种差异的意思了，但正式提出概念是在2005年发表的论文上。当时，我和我的博士生张志红在《北京大学学报》上发表了一篇两万多字的论文，题目叫做《“职责同构”批判》。要注意的是，这里的“批判”不等于批评，它指的是评鉴的意思。因为中国不可能像美国那样做到“职责异构”，这是古老中国的一个传统，又与现实的理念基本吻合。这个东西在整体上改不了，但是通过改革，修修补补，尽可能减少条块分割，适当地“分分堆儿”（可暂且先称之为“职责序构”），以适应社会主义市场经济体制建设的现实需要，是可以取得些进展的。

直到现在，我在学术会议上发言时，都一直在推荐“职责同构”这一概念。令我深感欣慰的是，现在在学术界和政界，已经有越来越多的朋友在技术性的视角上使用这个概念。由此得到的一点体会是：外国的概念不能简单地拿过来就用，而是要针对本土的情况加以移植。我把“政府过程”概念移植到了中国这片土地上，并再此基本上进行嫁接、修订和重构。经过这么几次突破，我解决了政府过程在中国的适用性问题。

09

郭忠华：我们前面讨论的主要是政府过程概念在中国落地的好处和难处，对于政府过程概念内容的讨论却并不多。因此接下来，我想的问题是：政府过程研究主要建立在哪些主要抓手的基础上？

■ 朱光磊

在中国研究政府过程，党政关系是核心，围绕这一核心，可以划分为四个环节，即意见表达、意见综合、决策、施政。这正是政府过程研究与政体研究不同的地方。政体研究是切块，政府过程则是分段。两者的研究材料实际上都差不多。我举一个小例子，比如，我要是做政体研究，我会说按照党章规定，中国共产党的中央全会每年召开不少于一次，但假如我从政府过程的角度研究，我就会统计中国共产党自改革开放以来每年召开中央全会的次数。两个角度的研究结论是不一样的，但材料一样，制度研究是说每年召开不能少于一次，政府过程研究是说有些年份召开的次数多，有些年份召开的次数少，然后分析其中的原因。统计数据每出一版就会有变化，我就需要重新统计一次。

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郭忠华：既然政府过程研究可以划分为四个环节，那我就想依次对这些环节进行讨论。首先是“意见表达”环节，在中国，意见表达环节主要有哪些？有何特点？

■ 朱光磊

意见表达是政府过程的开端，这个比较重要，但它可以与信息传输结合起来讲。但不论是意见表达，还是信息传输，目前都是我研究的薄弱环节，因为中国近30多年来这些方面的变化实在太大，不太容易把握，而且其中还牵扯到另外一个我至今还未解决的关节点。目前看来，世界上存在两种政务信息方式：单通道和多通道。中国明显不属于多通道，因为现在党的信息机关还是掌控着信息传输的，但中国改革开放以来政务信息传输方式多种多样，内容也是非常丰富，显然也不应当称之为单通道。我把这种情况称作“混合制”，我在台湾出的繁体字版中调整叫做“统合制”，因为繁体字版出得晚。将来我可能会把统一改成“统合制”，因为统合制里边有“统”，而“合”则说明它不是只有一个部分——如果只有一个部分的话也就没有合的问题了。

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郭忠华：前一个讲的主要是意见表达和意见综合，那中国在政府决策和政府施政方面的情况又如何？

■ 朱光磊

在决策和施政方面，我有一个困扰已久的问题，那就是如何理解和改进“央地关系”。所以，我往往把央地关系表述为中国治理中的一个“困点”。“困点”是我自己造的一个词。“困点”就是指你并不真正清楚这个问题难在哪里？“难点”是指我明白这个问题不好办，也知道它难在哪。关于职责同构，大多数人并不太清楚。现在使用职责同构概念相对较多的是财政部门和编制管理部门。为什么呢？他们有切身体会。因为我们的钱，我们的编制指标，都是一层一层地往下拨，但到基层往往就没剩多少了——中国是职责同构的，不能越级，必须得一层一层往下走，但这样一来，就会有很多不确定性，而且所有的事每层都要参与、过问，所谓的都要“管”，肯定会加大成本，而且其结果是各种事情最后都被压到了下边，也即“层层下压”。

就机构的设置和改革来说：一方面领导层反复说了要减少机构，另一方面又很难减少。机构减少了，下面没了“腿”，谁也干不成事。怎么解决这种问题呢？只能适度地打破一点职责同构。之所以称其为“困点”，是说关于中央与地方关系的问题，我们自己认为已经很重视了，实际上重视还不够，我们必须通过构建具有中国特色的科学的“政府职责体系”来解决这一问题，而不是简单地重复讨论“两个积极性”。“两个积极性”的提法很好，但这是一个政治哲学问题，而不是政治学和行政学问题，不解决具体问题。“两个积极性”的概念，确实很有智慧，但它提供的是政治哲学方面的思想引领，是思考央地关系问题的认识路径，若想解决实际问题，那就必须构建科学的“政府职责体系”。也就是说，我们在政治上、法律上构建政府职责体系的时候，需要充分考虑到调动“两个积极性”，要以这一重要思想为遵循，但省长们、市长们、县长们在政务活动中，都得按既定的政府职责体系来办事，不能按“两个积极性”办事，因为“两个积极性”是概念不解决告诉我们具体应该如何操作的问题。也就是说，想问题，做事情，都得分层次，不是高度越高越好，哲学归哲学，政治归政治，指导不等于操作。

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郭忠华：前面我们讨论了政府过程的核心要素，如果把它们合并在一起，在您看来，新中国成立70多年以来，我国的政府过程，特别是在央地关系方面，表现出了什么样的变化轨迹？

■ 朱光磊

轨迹就是：一直在集权和分权之间纠结。这个过程我就不详述了，大家对此都有所了解。这里，我只概括一下核心看法：“分权”和“集权”可能都解决不了我们要解决的问题。如果能解决，早就解决了，因为我们都反复地试过了。我的基本看法是，解决这个问题可能还是要靠“确权”。这是我学习和思考中国政府过程，特别是央地关系问题以来得出的一个初步结论。所谓“确权”，就是说，不要说我给谁“让”，也不要说我从谁那里“收”，关键与核心的问题是要依法确定谁最应当和最便于行使那些权力，从而做到各级政府各负其责。

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郭忠华：“确权”听起来的确很好，它使各级政府做到各负其责，但说起来容易做起来难。应该如何确权呢？

■ 朱光磊

是很难，但是，中国经过70多年的发展，特别是改革开放以来40多年的发展，我们还是有了比较充分的政治实践和理论研究吧！政治学、法学也都有了相当大的发展。我们现在有条件了，政、学两届的同志们，应当“坐下来”，充分地分析、研究和概括我们的五级政府（及其各个部门）各自应该侧重于做什么。注意，我说的是“侧重”，它不是指职责异构，因为中国没有实行职责异构的传统和现实条件，我们改不了，而且更重要的是，职责同构的模式也有它的优势。从内部统治需要来看，职责同构因为有纵横两条线的保障，从而有利于政治稳定，同时，如果政府服务足够好的话，这种整体性的特色对老百姓到政府办事也比较方便。

职责异构的模式普遍存在着“巴尔干化现象”，也就是说老百姓去到政府，政府说我就管这几件事，你的这个事是另一个层次的政府在管。中国不存在这个问题，只要首办的公务员足够负责，就不能把人推出去，不能说我这级政府不管这事儿。我们现在需要的是“坐下来”，由政、学两界，各个层次的代表，用十几年、几十年的时间，去研究研究各个层次的政府各自应该侧重于管什么，确定哪些事情该由哪级政府干。我称它为“确权”，是希望以法律的形式确认下来，再形成一张简明的“政府职责配置表”，各个政府，各位首长，一看就知道自己应该干什么。不要怕表中会重复，不要说西方都不重复，我们却重复了，但不要搞得五级政府的职责都重复。我的观点是，相邻的两级政府职责可以重复，中国有些事甚至可以由三级政府来干，但不要所有的事都由四级、五级政府来干，那样肯定是不行的。是没有效率的，是会出条块矛盾的。而且，这样做导致的财政压力太大、行政成本太高、效率也受影响，而且还会产生条块矛盾。我们不能像一直在做的那样，几乎所有的事情都由每一个层级去做。有些事情，可以两个层次一起干，有些事也可以三个层次一起干，但不要什么事都是四五个层级一起干。

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郭忠华：听起来，您的思路是清晰的，但我也好奇，这么有操作性的想法，为什么在现实中落实起来就这么困难呢？

■ 朱光磊

为什么操作起来会这么难？我觉得主要还在于没有真正认识到这个问题，还在于大家都不熟悉这个问题，还有就是中国的政治学规模还太小、不发达，受过这方面训练的人太少。让我们和我们的学生去理解这些问题是不困难的，但要让没学过这些知识的人去理解这个问题，还是挺费劲的。因为在他们看来，中国就应该是上下对口、左右对齐、横向到边、纵向到底的。这里有两种值得注意的倾向：一是不少地方干部和学者认为放权是天经地义的，学者更容易拥护放权，基层干部也往往认为上面早晚还得向我放权。但是，实际上这可不一定，比如宏观调控、外交、国防以及国家安全事务等，不可能下放给地方；像社会保障，池子越大效益越好，统筹的层次应当逐步提高，而不可能是逐步下放；像环保问题，由于“外部性”等因素的存在，像质量监督工作，由于对技术手段的依赖，都不宜于把职责和具体工作压到基层。这完全不是一个放不放权的问题，而是坚持实事求是和科学分配政府职责的问题。

再比如，现在的简政放权也遇到了这个问题，把省里需要处理的事交给了地市，把地市里原来负责的事交给了县里。权力的“下放”固然有意义，但很有局限，因为中国是下级服从上级，地方不是自治体，所以其最终结果是一样的。关键是要把权力“外放”，也即把交给社会，但目前没有承接者或是他们还不够成熟。再者，把权力给下边，并不等于就方便了。比方说举办文艺演出，如果是文化部审批，你就在全国都可以演出。如果这个事交给省里，在一个省演出后，如果再要去省外演，还得再审批一次。所以，这并不是一个简单的放权问题，这需要有极其系统性的考虑。我们有一些比较传统的同志，在思想深处更容易接受权力集中，认为权力集中符合国家整体利益。可是他们也忽略了一点：手大捂不过天来。政府不能包办，也不能把所有事情都压给下面，自己掌握着权力，不能把责任压给下面，同时给下面配置一点儿灵活性。还是那句话，要解决这一问题，关键在于确权，把结构性的问题理清楚，在于构建政府职责体系。

靠已有的经验，并不能解决在社会主义市场经济条件下遇到的许多新的问题。比如，中央领导已经强调，机构的设置可以“多对一”、也可以“一对多”，但实际操作中常常还是会妥协为“上下还是要基本对应”。因为，在对职责同构模式没有适时适当进行调整的情况下，也即在纵向职责所在没有变化的时候，要多少改变一下“上下对口”的传统做法都会是很难的。

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郭忠华：您刚才把解决问题的希望很大程度上寄托于政治学科，希望政治学能普及相关知识，使大家理解中国的问题在于确权。

■ 朱光磊

政治学、行政学在这个问题上的确应当有更多的知识科普。不能说国外就做到了这一点，关键是我们要了解真正的国外。实际上，我们对于国外的了解很多还是表面上的。四十多年来我们看国外的经济多、看国外的科学技术多，但看国外的治理却不多，实际上很多细节性的东西很有意思。

除了职责同构这样的大的例子，我再举个小的例子。在城市建设方面，中国是修大宽马路，欧美城市中的宽马路却不多，窄街道，单行路。我们要考虑这里的要害在什么地方。中国宽马路多，但还有那么多交通拥堵，这说明我们对城市管理的规律还不清楚。我们在观念上认为，拥堵就要修宽马路、就要严厉罚款，但不是那么简单的问题，而是要怎么做得更加精细化和人性化管理的问题。再比如，我们的人行道上普遍种树，这种现象也值得思考。我们现在的人行道上走不了路，树多了没法走路，而且树根的力量很大，导致很多人行道崎岖不平，老百姓晚上走路都跌跌撞撞的。难道人行道上种上几棵树，就解决了城市绿化问题？其实，我们拥有的城市花园、街区花园并不多。这说明，我们的问题不是要在人行道上多种树的问题，可以一部分种树，但更要考虑的是隔一段建一个小型街区花园。

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郭忠华：最近明显感觉到，机构改革已经扩大到党和国家的体制改革的范围。新的改革显然会对政府过程产生重要的影响，很多以前的运作机制、机构、载体，还有信息流通、监督方式都会产生变化。在您看来，晚近的党和国家机构改革对政府过程产生了哪些主要影响？

■ 朱光磊

比较大的影响我们大家都注意到了，就是党政机构有更多的整合。这个本来也是如此，现在只不过是把它更加系统化、更加公开化了。这是必要的。我特别关注的一个问题是，习近平总书记的改革方案的说明和相关几个文件在论及这次机构改革时，出现了“简约”这个词。目前，学术界它这个概念的关注还不够。究竟应当怎么来理解这个简约？这需要我们学者们坐下来好好地研究研究。我在想，是否可以考虑在五级政府框架不变的情况下，让每一串（或者说纵向的每条线上）尽可能都变成四级，也就是说在每一串上，“中央-省-市-县-乡”，可以根据实际情况去除任意一级（除中央外）。这样，整个国家是五级，但是对具体的地方和官员而言，上下加一块是四级。海南省就少了一级吗？我认为，中央当时之所以让海南少一级，除因为海南小之外，恐怕也是个试点。这种情况在广东也存在，比如中山、东莞在市下面直接是乡镇。我们能不能从整体上考虑一下这个问题。我这里讲两个观点：一是要让政府的层级更加扁平化；二是相应地系统化的行政区划调整（或者称之为改革）需要提上日程了。这对于提高中国的治理效率而言具有重要的意义，现在五个层级确实太多了，结构上比较碎。

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郭忠华：在您看来，比较理想的行政区划状态是什么样的？

■ 朱光磊

理想的状态不在于数量，而在于我们应当适时地淡化官本位。改革开放四十多年了，不淡化官本位因素，未来不好跟历史交代，现实生活当中也有好多不便的地方。中国现在行政区划改革遇到的困难，很大程度上是因为“级别”上不好换算，要是淡化一点儿，事情就好办得多。级别具有长远的历史根源，要彻底废除并不容易，因此请注意，我用的是“淡化”而不是“打破”这个词。比如，现在一些县委书记很累、很辛苦，但级别并不高，所以就把一些县委书记弄成了副局级，但县委书记成了副局级，县长的相对地位就更低了，不便于彼此的工作了。解决这个问题不要急，比如说东部地区些强镇想要变成市，大家觉得很难，认为中国不好再搞个“镇级市”吧。可是，如果中国的建制市都不分级，除了直辖市以外，其他所有的市都是市而已，干部按几个系数领工资，那就没有这个事了。

中国的建制市显得特别复杂，很多老外都被弄晕了，根本搞不明白中国城市之间行政差别。还有，我们把区长翻译成外文时，多数时候也是翻译成市长，因为中国的区很大、也有政府，而国外的区大多没有政府，只有类似区公所之类的派出机构。过度地强调市辖区的独立性，过多地县改区，在论证不充分的情况下并区，从长远上看，可能是有问题的。从政府过程的角度看，这里是有科学问题的，大意不得，不研究不行。要想淡化官本位，就得先淡化级别。淡化级别之后，不同的建制市，不同的市辖区，不同的县，干部待遇算一些系数就可以了，比如干部所在的市人口多少、面积多少、GDP多少、税收多少，换算成系数。根据不同的情况，大家拿不同的工资，但是无所谓级别，在法律上都是市。

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郭忠华：最后问一个问题，关于中国政府过程的未来发展，您是否有过什么总体性构想？

■ 朱光磊

我目前做的还是比较单薄，纸上谈兵，没有什么总体性构想。如果让我对中国地方政府的改革、发展方向作一个定位的话，我认为发展方向应当是体现在“服务”两个字上。中国共产党作为居于领导地位的执政党，它参与政府过程的方式是比较直接的。跟过去40年相比，行政系统参与经济活动的程度和方式都会有所变化，或者说，我们所说的政府是广义上的政府，而且地方政府从事微观领域的事情将来会越来越少，所以中国政府的发展方向是建立“服务型政府”。这个服务又可以区分为两个角度：一个是建设比较完善的公共服务体系，即做好硬件；另一个是不断提高服务水平，改善政府的运行机制，即做好软件。我想这是两条线上的问题：第一，实体这条线上要充实公共服务体系；第二，改善政府的运行水平，实际上就是提高政府的服务水平和服务能力。

不论哪条线，都要共同着眼于服务。我对中国地方政府持肯定态度，对于他们下一步的期望是：希望继续保持灵活敏捷的工作机制和工作态度。与国外地方政府相比，中国的地方政府存在着一个很大的特点，那就是办事灵活敏捷，反应快、工作到位、工作积极性高。在过去几十年，中国的地方政府已引起了国外学者的普遍关注。我希望地方政府不要随着中国的发展而有所懈怠，也不要因为巡视力度的加强而有所顾忌。期待它们在坚持正确政治方向和反腐倡廉的基础上，能够一直保持灵活敏捷的本色。

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