第一观点||张惠：加强国际公共卫生应急治理网络的韧性建设

南方治理 2024-06-27

加强国际公共卫生应急

治理网络的韧性建设

张惠邹彤彤

国际公共卫生应急治理网络是指为了共同应对全球公共卫生事件，各个国家和国际组织等众多主体彼此合作，在相互依存的环境中共享信息与资源并开展共同治理的过程。全球化背景下的不确定性和复杂性已经成为国际公共卫生应急治理的重大挑战，加强公共卫生应急治理网络的韧性建设成为构建人类卫生健康共同体的重要前提。国际应急治理网络的构建涉及多个国家与国际组织，最大限度地控制和降低公共卫生事件的影响是一种典型的跨越国家边界的活动，需要各个国际主体的共同参与和有效配合。为了提升应急治理网络的韧性，管理者必须摒弃线性思维，以人类命运共同体这一整体性思维看待问题，进而从根本上提升应急网络在多元环境中的适应性。

　　交互与整合：增加多元主体间的协同

　　全球公共卫生治理网络需要参与其中的多个主体协同配合、形成合力，才能有效应对重大公共卫生事件。国际应急治理网络是一个由多个具有适应性的主体组成的动态网络，网络中的多元主体包括各国政府、跨国非政府组织等，各种主体都是网络的有机组成部分。主体间交互是指多元主体的合作互动行为，增强主体间交互能够强化网络中各主体间的连接性，从而促进整体系统的有效治理。与被动地适应环境变化相比，增强主体间交互是一种主动适应的过程。应急网络中具有适应性的主体在不断变化的环境中与其他主体进行交互，在持续的交互过程中通过“学习”来调整自身行为，推动整个应急网络结构的演变或进化。

　　应急治理网络中多元主体之间的交互需要在整合的基础上进行，才能促使网络中各个主体达成整体的一致性目标。重大事件的突发性要求国际应急治理网络中的各个主体能够快速做出应对策略，核心主体的有力领导无疑将有利于公共卫生应急情境下各主体快速决策、统一目标和统一行动的达成。对于资源相对缺乏、国家治理能力相对较弱的低收入国家来说，来自外界的援助和国际组织的领导力对于应对公共卫生应急事件至关重要。

　　提升应急治理网络的交互和整合程度，首先需要实现信息共享，最大限度地促进信息公开化和透明化，打破信息不对称现象，以此增强各个主体对全球性公共卫生应急事件的预警能力，同时增进主体之间的沟通、理解和互信。其次需要塑造共同的治理目标。国际公共卫生应急治理网络中的各个主体一般是具有独立主权的国家和独立的国际组织，治理网络中共同目标的塑造往往是通过不断的交互、沟通进而形成认同和信任，最后使得各个主体能够将共识主动内化为一致性的系统目标。互信的达成是形成共同目标的重要基础，但由于各国政治、文化、社会背景有较大差异，形成互信的过程往往是一项长期、艰难和复杂的系统工程。最后需要关注应急治理网络中具有领导作用的关键节点。国际应急治理网络中具有非正式的权力分配，这种权力包括与其他组织建立联结的能力和信息资源共享等方面的能力。

　　适应与协调：提升情境适应度

　　公共卫生事件发生的过程极为复杂，事件所处的每一个阶段都有一定的特殊性和复杂性，这一特征在社会系统中经过非线性增强而被进一步放大。因此，公共卫生治理的不同阶段所面临的外部环境对国际应急治理网络的韧性构建提出了不同的要求。国际应急治理网络的运行方式需要适应不断变化的情境，不断调整和进化，以达到更优的治理效果。面对不断变化的国际环境，应急治理网络中各个主体需要通过持续的权变、适应和协调来优化治理网络，网络中的每个节点都需要主动参与并有能力和其他节点进行合作交互，促进各个节点之间的交流、沟通和演化，保证治理网络最终朝着协调的方向发展。

　　面对日益复杂的国际形势，过度依赖既往经验，机械执行应急预案准则可能会进一步扩大风险的破坏性影响，只有多样化的应急策略才能适应情境的复杂多变，这是提升应急治理网络情境适应度的必然要求。应急治理网络中的各个主体在交互过程中不断更新策略，调整交互合作对象、范围和领域，也需要根据形势进行适当的调适与权变。应对策略的多样化是主体与主体交互、主体与环境交互的共同产物，应对策略的多样化源于主体自身的经验总结、主体间的学习成长以及主体在情境中的灵活应变。成功的策略经验通过主体间交互行为进行扩散传播，通过主体自身的学习能力，将别国的经验与本国实际相结合，形成新的策略。而在风险情境快速变化的时候，主体必须针对情境进行策略的调整或创新，进一步丰富策略数据库。简而言之，国际应急治理网络的整体优化需要各主体有足够的灵活性和创造性来应对风险情境的复杂性、动态性和多样性。

　　在全球化的大背景下，各个国家之间如同复杂网络上的节点般相互联系，国与国之间的依赖性不断增强。当全球公共卫生事件暴发之时，某一个节点的失效可能对其他节点产生严重影响，进而引发整体网络失效。提升系统整体的治理效能，必须在提升单一节点韧性的同时，不断增强网络中各主体间的协调交互，使信息流在不同主体所形成的各个网络节点上充分流动。在此基础上，不仅资源能够得到更高效的利用，成功的经验更是能被快速传播和学习模仿，合作模式也会愈发成熟，实现应急治理网络效能的整体提升。

　　激励与维护：增强高流动性和低依赖性

　　国际应急治理网络中信息和资源的流动性强弱直接影响集体行动的实际成效。主体与环境之间、不同主体之间存在着物质流、能量流和信息流。这些“流”在以主体为节点、以相互作用为边的网络中不断流动。现实中系统的复杂性程度越高，这种交换的出现就会越频繁，各种“流”也就越发错综复杂，系统的复杂性与各种流交换的频繁程度成正比。“流”具有两个特性，即乘数效应和再循环效应。乘数效应是指在“流”经过的节点上注入多倍的资源，会在最终结果上发生数倍的变化。在构建公共卫生事件的应急治理网络中，存在若干个重要节点，当资源流向某一节点，节点资源增加时，将发挥叠加性的防控作用。再循环效应指资源在网络中得到多次循环使用。在国际上，关于应急治理的成功经验、信息数据、科研成果都能够在网络中实现再循环。

　　从“流”的角度来看，流动性与主体间连接度密不可分。主体间的连接度，即网络成员之间通过特定的互动联系能够达到彼此相互联结的程度。高流动性的国际应急网络要求主体间相互连接程度较高，这预示着彼此间的资源共享和合作程度也越高，同时信息壁垒越少。如果网络中存在着数量较多的孤立组织，这将使网络之中的信息沟通存在一些断裂点，信息隔离可能会影响组织间资源共享和合作达成。高流动性网络的存在能强化政府间的协调合作，保持应急信息沟通，加强应急物流网络建设，提高物资传递效率等。此外，技术的进步能够加速网络中的流动性，基于虚拟网络的资源流动给予了我们构建新时代国际应急治理网络的新思路。

　　提高网络中的流动性，必然会增强节点之间的连接度和网络效率，但在网络韧性构建中只考虑效率，会导致各主体对核心权力组织的依赖性极高，网络将会成为一个高度脆弱的系统。因此，国际应急网络整体的韧性构建要求各节点之间在风险状态下降低外部依赖性，能够在一定时期内依靠自身资源和弹性能力快速有效地进行应急响应，将风险控制在最小范围内。若一个国家缺乏应急响应能力，高度依赖外部资源，则容易在紧急情况下陷入失序状态。因此，促进国际应急治理网络的韧性需要充分考虑网络中流动性和低依赖性之间的权衡取舍。（本文系国家社科基金青年项目“中国城市疫病灾害弹性构建研究”（16CGL061）的阶段性成果）

文章来源/《中国社会科学报》2020年8月13日

文章作者/张惠、邹彤彤

作者单位/广州大学南方治理研究院