张佳：重塑经济地理，助力乡村振兴【2018乡村振兴与规划建设系列学术报告】

Original 庚子年二月十六乡村规划与建设

2024-08-31

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全文字数｜ 4215

阅读时间｜ 13 分钟

2018年12月22日，乡村委联合湖南大学建筑学院、湖南省城乡规划学会村庄规划建设专业委员会、湖南省锦麒设计咨询有限责任公司、湖南省益阳市规划局、湖南省益阳市赫山区人民政府、湖南华凯文化创意股份有限公司、湖南省城乡规划学会和长沙市科学技术协会，共同于湖南长沙举办“乡村振兴与规划建设”学术交流会暨2018年度中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会年会，特邀成都市规划和自然资源局副局长、教授级高工张佳先生做题为《重塑经济地理，助力乡村振兴——成都“城乡融合发展单元”的探索与实践》的学术报告。

本文由同济大学建筑与城市规划学院硕士研究生吴德鹏、上海同济城市规划设计研究院中国乡村规划与建设研究中心副主任研究员邹海燕根据会议速记稿整理，特此感谢！

本文已经秘书处审核，未经发言人审定。

开卷有益

主讲人

张佳

中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会委员

成都市规划和自然资源局副局长、教授级高工

一

嘱托与机遇

习总书记对成都乡村振兴提出了明确的要求。2018年2月12日，习近平总书记考察战旗村时嘱托，成都市应在推动城乡融合发展的基础上，继续走在前列，起示范作用。

成都的历史发展背景也给成都发展提供了一定的机遇。2016年成都市总规修编纳入全国总规试点项目。习总书记评价《成都市城市总体规划（2016-2035）》“思路清晰、目标明确，具有国际视野和长远眼光”，并首次提出“公园城市”理念，要求成都把生态价值考虑进去，突出公园城市特点。.

目前，成都乡村地区占成都市域面积的78%，是公园城市的重要底色。成都应突出“公园城市”理念在乡村规划建设中的表达，体现人、镇、境、业相互协调统一的和谐关系，彰显“公园城市”六大价值，共同呈现空间上的大美田园形态。

公园城市的六大价值

二

回顾与思考

城乡关系发展的三个阶段：

城乡分割阶段（2007年以前）

这个阶段的特色就是城乡二元特征明显。城市优先发展，乡村服务于城市，农业服务于工业，农民就业重在推进离乡进城和非农化转移，导致传统农业结构长期得不到改造、现代农业功能普遍得不到健全。

面对小农经济带来生产率低、农居标准差和乡镇企业带来的工业污染和管理问题，相应的规划理念主要是三个集中：土地向适度规模集中；农民向城镇新型社区集中；工业向集中发展区集中。逐渐使乡村由无序管理转向有序管理，使传统的自然村落转向新型社区大型聚落，规划从单纯的只注重农居建设，转向综合考虑环境、居住和设施配套等要素。

城乡统筹阶段（2007-2017年）

该阶段强调城乡一体化发展。在获批2007“全国城乡统筹试验区”后，成都在城镇体系、产业布局、基础设施、交通网络、环境保护等方面进行一体化布局，促进城乡实现均衡发展。探索推进形成多中心、组团式、网络化的城乡空间格局和人性化、生活化的城乡空间结构。

该阶段探索总结了“四性原则”、“产村相融”、“小组微生”、“成片连线”理论实践成果。在大地震之后，成都提出了四性原则：发展性、相融性、多样性、共享性。在2012年做了一次灾后重建的评估，发现空心化问题比较严重，因此在规划理念上更注重产村相融，认为产业是推动镇村发展的根本动力。在此之后提出了要结合当地的居住文化和自然生态肌理来进行小规模聚居、组团式布局、微田园风光和生态化建设的“小组微生”的理念，以及要结合产业发展“成片连线”打造幸福美丽新农村。

城乡融合阶段（2017年至今）

当前是一个城乡协同发展、共同繁荣的阶段。在乡村振兴战略的背景下，要深化全国统筹城乡综合配套改革试验区，围绕建设“美丽宜居公园城市”的目标，实现乡村地区规划建设第三次提档升级。

2017年10月，习近平总书记在十九大报告中提出20字方针，即“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，要加快推进农业农村现代化。同时提出了新动能、新格局、新气象、新体系、新风貌“五个新”的要求。还要结合实践要从两个层次看问题，一是从经济地理的层面，必须走现代化的经营体系、生产体系和服务体系；另外从空间层次来看，城、镇、村、工业园区和景区等要进行空间重构。

2017年11月，成都市召开实施“乡村振兴”战略推进城乡融合发展大会，其中指出，一是要把握城乡发展的基本规律，破解发展不平衡不充分的问题；二是要以城乡融合发展单元来统筹城乡产业要素，促进要素的流动，构建七大共享平台。如农村土地交易服务平台，这是对未来农村的发展具有关键支撑作用。同时可以考虑在要素具备的情况下，引入农商文旅体进入乡村，构建农商文旅体融合发展平台，激活乡村活力，同时通过设计策划来点亮乡村，形成网红村落。

三是为了系统推进乡村振兴，在借鉴相关先进经验后，提出大力实施十大重点工程、五项重点改革，为乡村振兴提供坚实的基础和体制机制的保障。十大重点工程要解决过去规划中存在的一些逻辑问题，比如就镇看镇、就村看村，要实现产业园、林盘社区、特色小镇等的协调发展。五项改革则是为了解决相应的配套工程，如行政体制改革，乡村的多、散、小、弱和辐射功能不够等问题，要探索另一套思路，借鉴工业化的方法来实施破题等，这都是成都关注的问题。

三

探索与创新

城乡融合发展单元的概念

在综合研判成都农业农村所处的历史方位、阶段特征和使命担当后，成都明确了实施乡村振兴战略的五大着力方向：

更加注重顺应城乡结合要求，完善现代城乡规划体系；

更加注重宜居宜业品质，优化城乡功能布局；

更加注重推进全域景观化，重塑新型城乡形态；

更加注重产业协同，构建现代农业生态圈；

更加注重自治法治德治结合，创新城乡社区治理。

在此基础上，成都提出了城乡融合发展单元的概念。

构建城乡融合发展单元，有三个方面的意义。一是突破发展局限，融入区域格局，可重塑城乡经济地理；二是突破孤立发展，破解城乡二元结构，可促进要素流动；三是突破传统规划重空间轻产业的思维模式，有利于产城融合。

城乡融合发展单元是基于地域相邻、人缘相亲、资源禀赋相近、经济社会发展水平相当等元素，打破行政区域边界、打破传统镇村定位、打破小散乱格局，以统一规划、统一管理为保障，以主要交通路径和配套设施为依托，带动农村新型社区、林盘聚落建设，功能完整、结构合理、辐射周边的城乡融合发展基本单元。

城乡融合发展新模式

城乡融合发展单元的划分原则

在城乡融合发展单元中形成了“两协同、两整合”的划分原则。“两协同”指区域协同和交通协同，区域协同旨在突破行政边界，将区域内的特色镇、园区、林盘聚落整体考虑。交通协同强调不同区域、不同类型单元之间及其内部在交通游线上的互联互通。“两整合”指资源整合和规划整合，资源整合中要对区域内的产业、生态、文化、旅游等资源进行全面梳理、集中打造、高效利用。规划整合要对国土空间、产业发展、道路交通等各项规划编制、统筹推进，确保“多规合一”。

城乡融合发展单元的五大特点

城乡融合发展单元有五大特点。第一，体现创新性。在规划理念上运用精明收缩理念，将优质资源向特色镇、园区、林盘社区集中；在规划体系方面，在县域规划和特色镇规划之间，设立城乡融合发展单元的规划层级；在组织架构上打破镇级传统行政管理模式，实现地方政府+功能区管委会的新组织管理模式；在规划管控方面，探索总规（控规）单元+城乡融合发展单元的全域覆盖的规划管控体系。

城乡融合发展单元的创新性

第二，突出系统性。依托全市“双核联动、多中心支撑”功能体系支撑，构建基于乡村振兴的全域空间体系；依托轨道交通和66个产业园，打造农业型、园区型、景区型、综合型等多种类型的产业功能区，构建基于乡村振兴的产业功能区；构建基于乡村振兴的双核-五大功能区-特色镇-农村新型社区（林盘聚落）多层级的公共设施与基础设施体系；构建基于乡村振兴的政策体系，来促进乡村地区人口及生产要素的自由流动，保障公共服务均等化。

城乡融合发展单元的系统性

第三，注重协调性。成都新版总规将原来的“两山夹一城”的格局改为现在的“一山连两翼”，将西部片区的部分用地指标调到了东部片区，来实现战略协同、空间协同、规划协同、策划-规划-设计-建设的全过程协同。

第四，强调差异性。根据地形地貌、区位条件、资源禀赋、发展现状，形成以特色镇为核心的四类城乡融合发展单元，分类推进镇村发展。

农业型

“特色镇+林盘+农业园区”

特色镇布局于核心位置，周边布局数个不同种植类型的农业园区。

农业型模式示意图

景区型

“特色镇+林盘+景区”

特色镇布局于两山山脚区域，通过绿道等联系景区景点，形成“山上游、山下住”的结构。

景区型模式示意图

产业型

“特色镇+林盘+产业园区”

特色镇与产业园毗邻分布，形成双核结构，周边布局林盘聚落。

产业型模式示意图

综合型

“特色镇+林盘+综合园区”

特色镇与产业园和景区毗邻分布，形成多核结构，周边布局林盘。

综合型模式示意图

第五，加强落地性。采用“五个一”的工作方法，即一支队伍——乡村规划师；一套标准——一规定、两标准、五导则；一套制度——保证乡村规划实施效果；一笔资金——乡村规划专项资金；一套机制——即强化两头、简化中间的规划管理体制、行之有效的规划委员会制度、多规合一的工作机制和公众参与，推进规划民主化机制，来保证规划实施不走样，特别是公众参与的四大机制，包括意见征询机制、参与决策机制、全民监督机制、社会管理机制，要村民全过程参与到乡村决策、管理、实施过程中去。

“五个一”的工作方法

村庄规划编制及管理技术标准

部分制度及管理办法文件

乡村规划专项资金

四

实践与示范

——天府农博产业功能区

背景——理念

目标通过办好四川农博会，建设天府农博园，打造农博产业功能区，“由会成园、园区一体”，将农博产业功能区建设成为“乡村振兴的中国典范”。重点以博为媒，实现转型发展模式，从城市搬到农村，从室内搬到田园，建设场景体验式农博园；提升农业价值，推动农业供给侧结构性改革，实现四川省由农业大省向农业强省跨越；最后带动乡村振兴，实现园区互动，互补协同。

空间范围

功能区占地面积约129平方公里，范围跨越2个行政区，8个乡镇，39个行政村，不利于生产要素的合理流动与资源的优化配置。因此，规划重点要打破城乡功能区域分割形态，重构空间格局，促进城乡功能融合发展。其一，塑造 “产田相融、城田相融、城乡一体”的新型城乡形态；其二，以天府农博园为核心，高标准发展现代农业的西部地区。同时适度兼顾行政区划的相对完整性，为后续的管理提供便利。

发展举措

发展策略上，突出“以农为本”，围绕五个振兴，实施六大战略举措，最终构建“生态田园化、产业融合化、空间网络化、风貌地域化、配套一体化、治理现代化”的城乡经济社会融合发展新格局。

筑牢生态本底，建设公园城市

打破小型化、碎片化的乡村生态、景观蔓延模式，建设永续保护的天府农业公园。以全域“景区化、田园风、乡土味、天府情”吸引人、留住人，以生态文明推动城乡融合，探索公园城市的新津实践。

重塑经济地理，优化城乡体系

实现区域与城乡联动，促进城乡要素双向流动，构建新型城乡体系。

促进三产联动，强化产业支撑

实现会展经济引领的农业全产业链发展，以及实现一、二、三产业及产村融合发展。

传承农业文明，深化文旅融合

构筑“一环三聚落四游线”的文旅联动发展格局；布局市级重大文化设施承接国家中心城市职能；建设郊野旅游目的地，完善设施配套，实现城乡双向良性互动。

构筑全域景观、提升城乡形态

打造“一轴一环五景田、七子七水多节点”的全域景观体系，重现“岷江水润、茂林修竹、美田弥望、蜀风雅韵”的秀美画卷。