【数据法学】李安安：互联网金融平台的信息规制：工具、模式与法律变革

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互联网金融平台在我国的发展呈现出非理性繁荣的景象，目前正在经历市场分化和行业出清，走到了关键性十字路口。传统意义上以“命令—强制”为特色的行政规制模式对于互联网金融平台而言弊端日显，亟需引入信息规制的理念与制度规则。互联网金融平台的信息规制需要遵循系统性配置、组合性配置和倾斜性配置的法律原理，引入赋能、强制、激励和调控的配置方法。互联网金融平台的信息规制还需要处理好与行政规制的关系，在政府与平台企业之间引入合作规制的制度模式，并推进体系化的法律变革。

 Neil Carroll

互联网金融平台的信息规制：

工具、模式与法律变革

文 / 武汉大学法学院副教授，法学博士 李安安

    当前，我们毫无疑问生活在一个急剧变革的世界，一个需要被重新定义的世界，一个被新技术、新业态、新模式不断冲刷的世界。特别是在中国，随着信息技术的加速创新、科技与金融的不断融合以及“互联网+”行动的深入展开，以平台经济、共享经济和微经济为基本形态的新经济模式异军突起，正在引领中国经济实现前所未有的蜕变。李克强总理在2018年《政府工作报告》中指出，要提供全方位创新创业服务，发展平台经济、共享经济，打造“双创”升级版。这是“平台经济”一词首次出现在政府工作报告中，也是继“共享经济”于2016年出现在政府工作报告之后中央政府对新经济形态的再次肯认，预示着平台经济在我国将取得更大范围、更高层次的发展。与共享经济相比，学界对于平台经济的探讨刚刚起步，成果匮乏零散且深度有限，难以满足平台经济快速发展的制度需求，因而亟待理论研究和法律因应。本文聚焦平台经济在互联网金融领域延伸的空间载体——互联网金融平台，尝试探究其信息规制的工具配置与法律模式选择问题，进而为平台经济的规范有序发展奠定一个重要的法律观念和制度基础。

一、非理性繁荣：互联网金融平台的兴起及其规制难题

互联网金融在我国的发展历程虽然短暂，却取得了惊人的增长业绩，无论是数量还是规模均稳居世界第一。根据国家互联网金融风险分析技术平台的监测数据，截至2017年7月，我国的互联网金融平台共有1.9万多家，其中网络借贷平台有6000多家，互联网资产管理平台将近3500家，网络众筹平台800家。通过表象看本质，我们可以发现互联网金融平台的兴起是一个典型的“非理性繁荣”的过程，其背后的法律隐忧值得关注。众所周知，2013年被称为中国互联网金融的元年。在该年度，P2P网贷平台爆发式增长，第三方支付渐趋成熟，首家互联网保险和互联网银行相继成立，余额宝横空出世，众筹与消费金融方兴未艾。2014至2015上半年，互联网金融发展呈现出井喷之势，微信红包和百度钱包相继推出，股权众筹融资试点展开，互联网巨头纷纷抢滩个人征信市场，社交金融发展迎来高潮。但进入2015年下半年以来，昆明泛亚、e租宝等风险事件频发，P2P跑路、校园裸贷等恶性事件不时见诸报端，互联网金融似乎从“创新的弄潮儿”沦为了非法吸收公众存款和集资诈骗的代名词。2016年至今，在“防风险”的公共政策指引之下，互联网金融先后经历了专项整治和严格监管，在大浪淘沙中进行了分化和行业出清，逐渐走上了规范化发展之路。目前，互联网金融发展过程中越来越多地融入了大数据、人工智能、区块链等科技因素，“互联网+金融”已经不足以揭示互联网金融的构成要素，“互联网+科技+金融”才代表着互联网金融的发展方向，作为互联网金融升级版的“金融科技”由此正推动着金融业的整体代际跃迁，甚至将以“创造性破坏”的形式重构金融的生态环境。[1]

互联网金融的兴衰与互联网金融平台的沉浮事实上是一个硬币的两面，这是因为无论是股权众筹和第三方支付，还是网络借贷和货币基金，均是以平台为支撑的金融形态，互联网金融在整体上可以纳入平台经济的范畴。换言之，互联网金融是以股权众筹平台、第三方支付平台、网络借贷平台等具象化的形式存在的，平台不仅构成了互联网金融的关键设施，也构成了互联网金融的组织基础。所谓平台，无非是一种交易空间或场所，促成双方或多方客户之间的交易，收取恰当的费用而获得收益。[2]与社交网络平台（如腾讯）、搜索网络平台（如百度）等平台相比，互联网金融平台的特性在于集信息中介与信用中介于一身，其本质是信息和信用风险的关系问题。[3]需要澄清的是，尽管监管机构一直强调互联网金融平台的“去担保化”，但这主要是针对网络借贷平台而言的，可视为金融管制和“防风险”公共政策指引下的策略性选择。鉴于互联网金融平台的内核是“金融”而非“互联网”，而金融的实质是以货币为对象的信用交易，因此互联网金融平台不可能脱离信用而存在。实际上，经过昙花一现的“非理性繁荣”之后，那些打着“金融创新”之名却从事非法金融交易的互联网金融平台因信用缺失被淘汰出局，而那些资信良好、风控严格、注重契约精神的互联网金融平台逐渐成长为行业的中流砥柱。特别是随着大数据征信、区块链技术在互联网金融平台中的广泛运用，传统意义上以主体为中心的信用创建方式走向式微，强调“去中心化”的算法信用开始勃兴。[4]因此，真正意义上的互联网金融平台不仅肩负着向交易双方提供真实、充分、及时的信息撮合、数据管理等私法上的责任，还肩负着通过技术应用为参与者创造信用、为社会建立信用体系的公共性责任，唯有如此，互联网金融平台才能融入经济民主和普惠金融的时代发展潮流，进而获得内生性发展的强大动力支持。

互联网金融平台在发展过程中一直面临着规制的难题，是否规制、如何规制、谁来规制等问题均未形成共识。是否规制，实际上指向的是政府和市场的活动边界问题。[5]如果市场机制运作良好，就没有政府规制的必要；如果出现市场失灵，就有了政府规制的空间。在2015年7月中国人民银行等十部委发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）之前，互联网金融平台基本上处于无法可依和监管缺失的状态，这种规制缓和的局面在刺激互联网金融平台盲目疯长的同时也在不断累积风险，并最终导致了互联网金融市场的混乱。实践证明，由于互联网金融平台具有鲜明的涉众性特征，规制的必要性是不言而喻的，2015年下半年以来对互联网金融平台的专项整治和严格监管说明了这一点。在如何规制和谁来规制问题上，学界争议极大，实践中的做法亦不统一，监管者时常在行政规制与自律规制、中央规制与地方规制中陷入两难选择的境地，监管者执拗于运动式执法的行为偏好也总是受到正当性拷问。假如不考虑到互联网金融平台的特殊性，而只是简单地套用传统的行政规制模式，极有可能出现“削足适履”的悖论。从近年来密集出台的以风险防范为导向的规范性文件来看，互联网金融平台的法律规制呈现出高强度的行政管制色彩，法律父爱主义滥觞下的“管制型法”或者说信息能力不足诱发的“压力型立法”成为互联网金融平台法律制度供给的基本特征。有学者指出，压力型立法往往失却应有的冷静、客观、慎重和全面，展现出背离理性立法的内在机理的决策特点，引发一系列既不公平、也无效率的再分配效应。[6]诚哉斯言！互联网金融平台规制的逻辑起点是厘清其作为平台经济所具有的层次性、零成本复制性、开放性和外部性等特征，认识到传统行政规制模式对于互联网金融平台适用的局限性，打破对“压制型立法”和“运动式执法”的迷恋，寻求适合的规制工具，选择恰当的规制模式。

二、互联网金融平台信息规制的理念引入与正当性分析

金融市场是一个典型的信息市场，信息不对称的分析范式构成了金融制度分析的立论基础，这一分析范式当然适用于互联网金融平台的法律规制问题。从应然层面看，互联网技术有助于简化金融交易流程和提高金融监管效率，在缔造货币流动和信息公开的金融环境方面发挥着独特作用，因而有助于缓解互联网金融市场的信息不对称和信用风险问题。但从实然层面看，以债权和股权非法集资罪为代表的管制型立法一方面将互联网金融交易主体积压在非常狭小的生存空间内，另一方面在这些交易主体的监管套利中趋于无效，且纵容了融资者和平台利用信息优势欺诈投资者，威胁金融安全和投资者利益。[7]面对乱象丛生的互联网金融平台，与管制型立法思维一脉相承的运动式执法因缺乏恒常性的规则而使得法治秩序难以建立，市场主体因缺乏稳定的法律预期容易滋生出投机主义。正如有论者所言，由于运动式执法的仓促性、被动性、临时性和事后性，其治理绩效往往备受诟病，民间谚语“按下葫芦浮起瓢”即生动地反映出此种执法模式无法根治公共安全风险隐患、对潜在违法主体严重缺乏有效威慑的本质弊端。[8]特别是随着平台经济兴起以及互联网金融平台的规范发展，传统的政府规制模式的不适应性愈发突出，具体体现在传统政府监管的地域分割性与网络经济跨地域性相悖、传统政府监管的行业分割性与互联网经济跨界融合性相悖、传统政府监管的资源有限性与互联网经济大众参与性相悖、传统政府监管产业保护性与互联网经济产业颠覆性相悖等方面。[9]因此，推动互联网金融平台规制范式的转型，已经迫在眉睫。在此背景下，引入信息规制理念与制度的必要性便彰显出来。

目前，信息规制这一概念在环境保护、食品安全、消费者权益救济、格式条款的法律控制、共享经济的法律治理等领域得到了广泛使用，但其内涵在不同语境下有所差异。根据安东尼·奥格斯的权威界定，信息规制主要包括两个方面，一是信息披露，即供应者有义务提供有关商品的价格、身份、成分、数量或质量方面的信息，二是控制错误或误导性信息。[10]该描述性定义显然是从消费者权益保护的视角做出的界定，无法成为本文的立论依据。有学者认为信息规制是指规制主体即政府公布信息或者规定信息处于强势地位的一方应向信息处于弱势地位的一方提供商品或服务的详细、准确的信息，以减少信息偏在带来的负面影响的规制方式。[11]也有学者认为，信息规制的内涵包括“对信息的规制”和“用信息的规制”，前者是用法律的手段对信息进行调整，实现信息的有序流转，保障信息收集的准确和有效，降低社会整体的运行成本，后者是以信息作为规制工具对社会关系进行调整，为国家适度并有效干预市场提供支撑，实现社会政治经济决策的有效实施。[12]在本文语境下，信息规制是指运用各种信息工具对互联网金融平台进行引导、规范和治理等活动的统称，指向的是“用信息的规制”而非“对信息的规制”。关于该概念的理解，有两点需要强调：其一，互联网金融平台信息规制的关键环节在于信息规制工具的选择和配置。信息规制存在直接规制与间接规制、强制性规制与激励性规制的类型化区分，不同类型信息规制所涵摄的信息工具自然有所差异。例如，强制性信息规制的工具包括强制信息披露、强制信息留存、强制信息共享等，而激励性信息规制的工具包括信息交流、信息保护等。[13]不同类型的信息规制工具应当进行恰当的配置，促进适时替代和良性互动，进而提高互联网金融平台法律规制的有效性。其二，与传统意义上以“命令—强制”为特色的行政规制相比，互联网金融平台的信息规制具有鲜明的柔性特征，其不是对行政规制的完全替代，而是对行政规制的必要补充。近年来，学界对于互联网金融平台的规制模式反思较多，倾向于放松行政管制，引入更具有市场化、更富有弹性化的规制模式。例如，有学者建议针对互联网金融风险的本质，通过强化收益端和风险端的法制建设，化解、转移信息不对称风险，使其回归传统金融交易风险定价的基本逻辑，在具体路径上要确立原则导向监管方式，倡导软法治理先行的规制进路，引入国外“监管沙箱”范式，以鼓励创新并控制风险。[14]有必要认识到，行政规制尽管存在诸多弊病，但信息规制亦非十全十美，将互联网金融平台的法律规制寄希望于软法不一定契合我国的现实国情。恰当的做法是发挥行政规制和信息规制的比较优势，取长补短，形成合作规制的法律架构，共同致力于互联网金融平台的有效治理。

经过系统整顿和行业出清，目前的互联网金融平台正处于关键性的十字路口：一方面，持续高压的严监管使得不少互联网金融平台面临生存和市场退出的压力，平台的市场化和法治化转型迫在眉睫。以P2P平台为例，根据网贷之家的数据，仅2018年6月停业及问题平台的数量就达80家，其中问题平台63家，停业平台17家，整个行业可以说哀鸿遍野，说明合规已经成为P2P行业生存的首要法则。另一方面，在残酷的市场竞争中胜出的京东金融、蚂蚁金服等互联网金融平台渐成寡头之势，借金融科技蓬勃发展的有利时机，积极抢占金融创新制高点，正在实现华丽转身。以京东金融为例，该平台已经聚合了供应链金融、消费金融、财富管理、支付、保险、证券、众筹、金融云等业务板块，将技术、风控、用户运营等能力输出给了银行等传统机构，成为了金融科技的平台，并正朝着“数字化+全场景化”的无界金融模式发展。在此背景下强调要引入信息规制的理念和制度规则，对于互联网金融平台的意义主要在于：首先，消解压力型整治模式的现实困境，实现国家干预与市场自治的利益平衡。我国对互联网金融平台规制的现行做法，是一种自上而下的机会型压制模式，具有运动性、管制性、高权性、威慑性等典型特征，可以归入压力型整治模式的范畴。[15]该模式尽管会在短期内取得立竿见影的效果，但缺乏实践理性，容易导致政府自由裁量权的滥用和侵犯公民权利，损害国家的制度化调控体系和法律权威，难以为互联网金融平台的长效治理提供合法性的民主基础。信息规制强调多元合作治理，注重对话沟通和公众参与，重视间接调控和柔性法治，这些制度秉性契合网络空间对民主、自由、秩序等价值的追求，有助于消解压力型整治模式在绩效、民意、合法性等方面的困境。其次，平衡信息供给与信息获取之间的矛盾，促进信息流的分散化和去中心化，实现信息资源的公平配置。在压力型整治模式下，监管机构位于互联网金融平台信息网络的中心，但缺乏必要的激励机制公开信息，从而会产生“反向信息不对称”现象。该现象是指政府监管部门保有某些信息，但被监管对象和公众并不能经济而便捷地获取，当被监管对象和公众均缺乏足够的信息对监管决定做出判断时，被监管对象的怀疑、猜忌、妒忌甚至是抵制就开始累积，在个人利益或其他价值判断的驱动下，被监管人和公众都可能会以不同的方式不断质疑和挑战监管决定，影响监管目标的实现和进程。[16]互联网金融平台是各种信息的交汇之地，平台空间中的信息运动具有信息生成的无秩序性、信息分布的非均质性、信息迁移的可迁移性等特征，且不同市场主体在信息掌握程度、信息分析能力上有着高低差异，信息优势存在着被滥用的可能。[17]引入信息规制工具，有助于形成“去中心化”的信息供给模式，促进信息的自由流动，提升信息弱势方的信息能力，帮助交易主体或规制机构改善决策质量。综上所述，信息规制工具的引入深度契合互联网金融平台规范发展的现实诉求，具有法理和制度的双重正当性，值得认真对待。

三、互联网金融平台信息规制的工具配置：原理与方法

中国古谚有云：“工欲善其事，必先利其器”，说明了工具选择的重要性。美国著名学者奥斯本和盖布勒也曾指出，政府管理失败的主要原因不在于目的而在于手段。[18]鉴于工具选择和配置的重要性，互联网金融平台的信息规制必须遵循科学的工具配置原理，设定可行的工具配置方法。

（一）互联网金融平台信息规制工具配置的基本原理

关于互联网金融平台信息规制的工具配置，学界尚未有系统性研究，因而也就谈不上工具配置的原理性共识问题。但相关领域的研究成果对于互联网金融平台信息规制工具配置的基本原理提炼仍富于智识上的启迪，因而有必要加以梳理。有学者认为，正确工具的选择至少需要考虑三点：排除对特定工具的偏好或偏见；工具的选择必须考虑制度实施的要求；工具的选择要考虑规制环节。[19]有学者总结出了共享经济的规制原则，包括激励性规制原则、新型规制原则、差异性规制原则和公共性规制原则，对于平台经济规制原则的提炼颇富启迪。[20]还有学者通过比较各种规制工具的优势和局限，提炼出信息不对称法律规制的四大原理，即交易成本原理、系统性原理、组合性原理和配比原理。[21]借鉴这些成果的有益养分并结合互联网金融平台的特性，本文提出其信息规制工具配置的基本原理应当定位于系统性配置原理、组合性配置原理与倾斜性配置原理。

第一，信息规制的工具配置应以互联网金融平台的整体性需求为考量基点，秉持系统性配置的理念。互联网金融平台的法律规制涉及到复杂而敏感的利益调整，修修补补的碎片化改革已经难以为继，注重全局视野的系统性改革成为必然选择。作为互联网金融规制体系的一个组成部分，信息规制工具不可能脱离其他规制工具而独立存在，唯有按照整体性协同原则将信息规制工具嵌入到互联网金融规制的“工具箱”，由监管部门根据市场整体需求进行动态选择，促进各种规制工具的适时替代和良性互动，才能保持互联网金融平台的规范弹性和应有活力。这里“整体性需求”的判定，需要考量信息规制工具选择的成本、收益、激励与约束机制、时机与切入点等因素。

第二，信息规制的工具配置应注重发挥比较优势，通过信息规制工具之间、信息规制工具与其他规制工具之间的适当组合与配比降低交易成本，提高互联网金融平台的规制效率。在解决信息问题上，信息规制工具无疑是具有比较优势的，“信息披露和甄别是对信息不对称的最佳回应”，[22]但也存在规制力度弱、实施效果存在群体差异等局限性。特别是随着信息公开在深度与广度上的拓展，“信息爆炸”削弱了公众的注意力，使人们筛选信息的能力面临挑战，信息工具对于那些教育程度低、风险承受能力差的投资者效果不彰。[23]为了扬长避短，信息规制工具内部以及信息规制工具与其他规制工具之间应当进行优化组合，实现各种规制工具的制度衔接和功能互补。例如，关于P2P平台非理性盲目疯长的规制，可以将风险预警、重大决策信息预先公告与税收工具等进行组合配置，以便让投资者回归理性，防止盲目的跟风投资。

第三，信息规制工具的法律配置应充分考量互联网金融市场“信息鸿沟”的现实，倾斜性保护处于信息弱势地位的中小投资者。在互联网金融平台的专项整治运动中，一大批平台被关闭，投资者损失惨重，“买者自负”原则虽然可以消解投资者的悲观情绪，但并不能作为“监管有责”的挡箭牌，立法者和监管者有义务保护处于信息弱势地位的中小投资者。信息规制工具的倾斜性法律配置，一方面要强化特定主体的信息提供义务，包括互联网金融平台强制性的信息披露义务，相关中介机构提供真实鉴证的信息服务义务等；另一方面要改善金融信息基础设施，如建立面向投资者的平台信息数据库、向投资者提供免费的信息咨询服务等。信息规制工具倾斜性的法律配置可以强化中小投资者的信息博弈能力，矫正信息资源分配失衡的格局，提振投资者的信心，进而为互联网金融平台的有效规制奠定微观基础。

（二）互联网金融平台信息规制工具配置的具体方法

互联网金融的信息规制工具数量繁多，不一而足，大致可以划分为收集工具、流动工具和识别工具三大类型。其中，信息收集工具的功能在于通过某种机制使信息从信息优势方向信息劣势方流动，减缓信息不对称诱致的道德风险。互联网金融平台中的信息收集工具包括征信、合规性备案、监管谈话、违法行为有偿举报等。信息流动工具的功能在于通过信息公开确保信息从强势方流向弱势方，其与收集工具在目标指向上具有共性，即减缓信息不对称诱致的道德风险，但在信息流动方向上却相反，即从强势方（对应着信息收集工具的“信息劣势方”）流向弱势方（对应着信息收集工具的“信息优势方”）。互联网金融平台中的信息流动工具包括信息披露、信息公告、风险提示等。信息识别工具的功能在于信息甄别，即通过会计、审计、资产评估等方式对纷繁复杂的信息加以甄别筛选，并以清晰简化的形式加以呈现。互联网金融平台中的信息识别工具包括牌照制、信用评级等。这些信息规制工具配置的方法主要体现为赋能、强制、激励和调控。[24]

 1.赋能

前文述及，互联网金融平台存在较为严重的信息不对称现象，各参与主体间的信息能力不可同日而语。由于金融具有天然的信息属性，金融市场本质上是一个信息市场，信息能力无论是对监管者还是对市场参与者都变得至关重要，通过信息赋能来改善信息弱势方的生存状况和竞争优势可以说势在必行。所谓信息赋能，就是以法律为工具、以权能为切入点，通过差异化的市场规则设置、多元化的金融信息基础设施、包容性的金融服务来提高信息弱势方的博弈能力。与赋能相关的信息规制工具包括中央银行沟通（Central Bank Communication）、信息交流、金融教育以及投资者适当性制度等。赋能的前提是赋权，由于我国尚未在法律层面上建立金融消费者保护的专门制度，互联网金融平台视域下金融消费者的财产安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权、信息安全权等权利的行使尚面临障碍，亟待法律的确认和保障。

2.强制

在互联网金融平台中，由于各主体的能力差异，强势主体会做出侵害弱势主体利益甚至公共利益的行为。例如，互联网基金销售平台习惯于通过虚假宣传、不当劝诱、保底收益承诺等方式欺诈金融消费者，网络借贷平台习惯于通过设立资产池、自融自保、期限拆分与期限错配等方式非法集资。对于这些侵害金融消费者和有违金融公平的行为，法律需要作出禁止性规范并设定严格的法律责任，约束互联网金融平台履行强制性义务。与该方法对应的信息规制工具主要是强制性信息披露制度，其要求互联网金融平台真实、充分、及时地披露影响投资判断的相关信息，保护投资者和金融消费者的知情权。

3.激励

激励是指为了实现特定目标，通过非强制性的评价、奖励或特殊待遇等方式激发、引导和鼓励人们做出一定行为的法律调整方法。[25]近年来，激励性规制的理论范式在金融法学界受到较多关注，市场准入、区域竞争、税收减免、价格上限、信息保护、主体身份转换等激励性规制工具开始纳入包括民间金融治理、共享经济规制等在内的公共性规制视野之下。由于我国的互联网金融平台充斥着虚假信息且缺乏有效的交易信息认证机制，难以形成多方良性合作的博弈机制，如果通过“利益引诱”的方式激励平台之间的良性竞争并实现预期的规制效果，对于平台的各方参与主体无疑善莫大焉。有学者将这种通过市场竞争的方法实现规制效果的现象称为“规制性竞争”，并认为规制性竞争是结合司法手段和公共权力资源改造竞争市场的一种极为重要的方法。[26]在大数据征信、金融牌照发放、信用评级等信用规制工具的配置过程中，规制性竞争均有适用的制度空间，其对于促进创新和构建互联网金融平台良好的竞争秩序具有重要的工具性价值。

4.调控

与强制、激励相比，调控针对的是宏观的互联网金融市场结构而非某一家平台，其作用机制在于间接影响而非直接约束。通过总量规模控制、市场准入条件设置、区域竞争与平台资源的优化配置、第三方资金存管和平台责任的分配，调控主体能够为互联网金融平台创造一个规范有序的法律环境。与调控相关的信息规制工具包括但不限于信息统计、信息监测、系统性风险预警等，当前正在推行的P2P平台备案制也是一项重要的信息规制工具。

四、互联网金融平台信息规制的模式选择及其法律变革

如果说信息规制的工具配置主要解决的是“如何规制”的问题，那么信息规制的模式选择主要解决的则是“谁来规制”的问题，二者共同构成了互联网金融平台信息规制的基本结构。作为一种超越行政规制的规制范式，信息规制必然有着独具特色的规制理念、规制技术及其规范体系，只是当前这些理念、技术和规范体系未形成制度共识而已。诚如有学者所言：“制度结构的变迁对既定格局具有依赖性，任何超越既定格局的尝试都注定是个复杂的过程，因为既定格局的长期存在必将塑造一系列约束条件。”[27]本文尝试提出互联网金融平台信息规制的合作规制模式及其体系化法律变革进路，并求证其在我国当下的可适用性。

（一）合作规制模式的法律构造及其边界

合作规制（co-regulation）是近年来颇受学界关注的一个概念，但如同信息规制一样，其内涵在不同语境下大相径庭。[28]在网络空间领域，尽管有学者已经认识到合作规制的重要性，[29]并且开始探讨分享经济的合作规制问题，[30]但尚未有学者针对互联网金融平台信息规制中的合作规制问题进行系统性论述。本文所提出的互联网金融平台信息规制的合作规制模式，其内涵一方面在于促进信息规制与行政规制的合作，发挥二者的比较优势，形成范式竞争和功能互补的制度结构，另一方面在于打造政府与平台企业之间及中央与地方之间的分工协作关系，发挥各方的积极性，形成公私通力协作、公众有效参与的规制框架。就信息规制与行政规制的“合作”而言，行政规制在互联网金融平台的市场准入、行业秩序整顿、监管与执法等方面的角色无法取代，而信息规制在互联网金融平台的利益激励、成本控制、行业自律、纠纷预防等方面具有明显优势。因此，信息规制与行政规制可以拾遗补缺，建立起常态化的分工协作机制。例如，行政规制总是面临信息匮乏难题，时常因信息掌握的不完备出现决策偏差，诚如有学者所言：“不管公共规制机构的人员多么有能力、多么具有奉献精神，也不管我们全社会付出多少执法资源，现行的公共执法体制总是缺乏一种必不可少的有效发现并阻止潜在违法行为的资源——内部信息（inside information），即某人所掌握的有关潜在违法行为的重要信息。”[31]而对于互联网金融平台的行业自律监管机构而言，获取信息较为便捷畅通，对本行业违法行为的发现能力较强，因此由其承担信息规制的任务更为适合。

就政府与平台企业的合作规制而言，信用培育、标准制定、数据共享等领域是需要重点努力的方向。信用培育既是政府的职责，也是互联网金融平台企业义不容辞的使命，因而构成了政府与平台企业合作规制的重要连接点，近年来兴起的大数据征信正是二者合作规制的典范。经过政府授权，个别实力雄厚、内控健全、资信良好的互联网金融平台（如芝麻信用）被赋予大数据征信权限，这些平台企业利用自身优势征集的个人信用信息和企业信用信息已经在信用卡、消费金融、融资租赁、公共事业服务等方面被广泛应用。政府再将这些信用信息加以记录归集、评价分类、共享公开、分类管理和联合惩戒，可以有效改善社会的信用状况。[32]在标准制定方面，一些龙头性的平台企业（如蚂蚁金服、宜信等）由于具有强大的影响力，完全可以被赋权制定私营标准，然后经过国家认可被赋予约束力。在信息共享方面，中国互联网金融协会主导下的互联网行业信用信息共享平台已经于2016年9月开通，签约的会员单位不断扩大，破除“信息孤岛”，实现共享金融，正在成为可欲求的目标。总之，互联网金融平台的信息规制，不是任何一方的“独角戏”，以政府为中心的行政规制和以平台企业为中心的自我规制应通力合作，联袂解决互联网金融平台的信息不对称及信用风险等问题。

中央与地方围绕互联网金融平台的合作规制，在信息交流、风险处置等方面具有较大潜力，但需要在法律上明确双方的监管权限边界。2015年的《指导意见》落实了互联网金融主要业态的分工和监管职责，明确了各监管单位的业务边界，遵循的是机构监管的传统逻辑。但问题在于，互联网金融平台具有天生的混业经营属性且多是扎根于基层，具有“草根金融”的秉性，而央行、银保监会、证监会在基层的力量非常薄弱，再加上地方政府对辖区内的互联网金融平台并无法定上的监管权限，导致的结果可想而知。可以说，互联网金融平台的规制难题很大程度上源于中央与地方监管权限的不当配置以及信息能力的不匹配。走出这种困境的根本之道是赋予地方政府对辖区内互联网金融平台的法定监管权，建立起地方政府与金融监管机构常态化的合作规制模式。只有在解决这个问题之后，中央与地方关于互联网金融平台的信息交流才能畅通，地方政府关于问题平台企业的“属地风险处置责任”也才能到位。

（二）以信息规制为中心的体系化法律变革路径

确立合作规制模式，意味着互联网金融平台的信息规制是多方利益汇集、多重法律关系交织的问题域。事实上，互联网金融平台本身就“公私兼具”：与投资者（或金融消费者）通过契约建立权利义务关系的同时，平台还获得了断开链接、扣分、关闭账户等实施平台治理的权力。正如有学者所言，通过“使用即同意”规则，网络服务提供者拥有了规则制定权、规则单方修改权、用户信息特别许可权、纠纷裁决权、责任限制或免除权等“权力”，成为网络空间主宰者。[33]既然互联网金融平台具有公私法的二重性，其信息规制的法律变革就需要跳出单一的部门法思维。其实，互联网法本身就属于“领域法学”的范畴，[34]互联网金融平台的信息规制需要从刑法、民法、商法、金融法等多元学科入手，寻求体系化的法律变革之路。限于篇幅，本文仅从金融法的视角提出几点建议。

第一，完善互联网金融平台的征信体系，缓释互联网金融平台的信用风险。信用风险居高不下是制约我国互联网金融平台发展的一大障碍，这主要源于互联网金融平台征信体系的滞后。但随着“芝麻信用”的成功实践，大数据征信展现出巨大的潜力，成为互联网金融平台完善征信体系的重要突破口。完善互联网金融平台的大数据征信，除了需要在在法律基础层面确立一套涵盖从信用数据的采集、使用范围、信息披露到征信主体、信息主体的权利义务的制度规则外，还需要赋予符合资质的互联网金融平台在征信中的法律地位，明确大数据技术条件下信息数据采集、整合、使用的基本规范。

第二，完善互联网金融平台的合规性审查与备案制度。随着《网络借贷信息中介机构业务活动信息披露指引》和《网络借贷资金存管业务指引》在2017年的相继出台，网贷行业银行存管、备案、信息披露三大主要合规政策悉数落地，合规已经成为网络借贷平台发展的主旋律。但需要注意的是，合规性审查与备案制度是针对网络借贷平台而言的，没有实现对互联网金融平台的全覆盖，实践中有不少平台通过嵌套、打包、拆分等方式依然可以逃避监管。此外，合规性审查所依据的规范性文件基本上都是“监管指引”，属于“政策式治理”，是一种比较容易变迁、具有较大主观性的治理模式，本质上可归入人治范畴，其最大弊端是减损了法律的权威，背离了金融法治的基本方向。建议扩大合规性审查与备案制度的范围，实现对互联网金融平台的全覆盖，同时将实践中行之有效的经验做法上升为法律和行政法规，从而为互联网金融平台的信息规制奠定法治根基。

第三，实现互联网金融平台信息披露和风险揭示义务的制度化，并完善责任的分配规则。互联网金融平台有义务及时、真实、准确地披露金融产品信息，有义务将自身和平台上第三方经营者的经营活动、财务状况、风险控制水平加以公开，有义务详细说明交易模式、各方权利义务和产品风险等级。这些义务不应当定位于约定义务，而应上升为法定义务。与这些义务相对应的责任分配，应当充分考虑互联网金融平台“公私兼顾”的特点，既不因苛责而妨碍金融创新，也不因放纵而威胁金融稳定。与此同时，有必要在互联网金融产品的销售环节引入投资者适当性制度，矫正平台与金融消费者之间实质上的不平等地位，强化金融消费者的信息博弈能力。

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本文是司法部国家法治与法学理论研究项目《金融治理中的信息工具及其法律配置研究》（15SFB3031）的阶段性研究成果。

[1] 许多奇：《金融科技的“创造性破坏”本质与监管科技新思路》，《东方法学》2018年第3期。关于互联网金融与金融科技的关系，可参见杨松、张永亮：《金融科技监管的路径转换与中国选择》，《法学》2017年第8期。

[2] 徐晋：《平台经济学——平台竞争的理论和实践》，上海交通大学出版社2007年版，第1页。

[3] 杨东：《互联网金融的法律规制——基于信息工具的视角》，《中国社会科学》2015年第4期。

[4] 袁康：《区块链的信用基础与法制回应——从主体信用到算法信用》，《银行家》2018年第5期。

[5] 陈越锋：《“互联网+”的规制结构——以“网约车”规制为例》，《法学家》2017年第1期。

[6] 吴元元：《信息能力与压力型立法》，《中国社会科学》2010年第1期。

[7] 杨东：《互联网金融的法律规制——基于信息工具的视角》，《中国社会科学》2015年第4期。

[8] 吴元元：《双重博弈结构中的激励效应与运动式执法——以法律经济学为解释视角》，《法商研究》2015年第1期。

[9] 张效羽：《通过政府监管改革为互联网经济拓展空间》，《行政管理改革》2016年第2期。

[10] [英]安东尼·奥格斯：《规制：法律形式与经济学理论》，骆梅英译，中国人民大学出版社2008年版，第123页。

[11] 方桂荣：《信息偏在条件下环境金融的法律激励机制构建》，《法商研究》2015年第4期。

[12] 徐超：《“三权分置”下土地经营权登记制度的缺陷及完善——以信息规制为研究路径》，《农业经济问题》2017年第9期。

[13] 张效羽：《互联网分享经济对行政法规制的挑战与应对》，《环球法律评论》2016年第5期；金自宁：《作为风险规制工具的信息交流——以环境行政中TRI为例》，《中外法学》2010年第3期。

[14] 张斌：《互联网金融规制的反思与改进》，《南方金融》2017年第3期。

[15] 左文君、叶正国：《论网络规制模式的转换及其立法选择》，《学习与实践》2014年第12期。

[16] 陈若英：《活水清渠——法律制度运行的信息机制》，法律出版社2014年版，第73页。

[17] 谢贵春、冯果：《信息赋能、信息防险与信息调控——信息视野下的金融法变革路径》，《北方法学》2015年第6期。

[18] [美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府——企业家精神如何改革着公共部门》，周敦仁等译，上海译文出版社1996年版，第8页。

[19] 应飞虎、涂永前：《公共规制中的信息工具》，《中国社会科学》2010年第4期。

[20] 蒋大兴、王首杰：《共享经济的法律规制》，《中国社会科学》2017年第9期。

[21] 邢会强：《信息不对称的法律规制——民商法和经济法的视角》，《法制与社会发展》2013年第2期。

[22] [美]凯斯·R﹒桑斯坦：《权力革命之后：重塑规制国》，钟瑞华译，中国人民大学出版社2008年版，第101页。

[23] Cass R. Sunstein, Informational Regulation and Informational Standing: Akins and Beyond, University of Pennsylvania Law Review, 1999, Vol.147, p.682.

[24] 本文关于信息规制工具配置方法的概括受到袁康博士关于金融公平研究成果的启发。参见袁康：《金融公平的法律实现》，社会科学文献出版社2017年版，第144页以下。

[25] 倪正茂：《激励法学探析》，上海社会科学院出版社2012年版，第150页。

[26] 蒋大兴：《信息、信任与规制性竞争——网络社会中二手房交易之信息传递》，《法制与社会发展》2014年第5期。

[27] 宋亚辉：《风险控制的部门法思路及其超越》，《中国社会科学》2017年第10期。

[28] 高秦伟：《社会自我规制与行政法任务》，《中国法学》2015年第3期；宋华琳：《论政府规制中的合作治理》，《政治与法律》2016年第8期。

[29]  Christopher T. Marsden, Internet Co-regulation: European Law, Regulatory Governance and Legitimacy in Cyberspace, Cambridge University Press, 2011, p.9．

[30] 刘绍宇：《论互联网分享经济的合作规制模式》，《华东政法大学学报》2018年第3期。

[31] 宋亚辉：《社会性规制的路径选择——行政规制、司法控制抑或合作规制》，法律出版社2017年版，第117页。

[32] 王瑞雪：《政府规制中的信用工具研究》，《中国法学》2017年第4期。

[33] 刘迎霜：《“使用即同意”规则与网络服务提供者的法律规制》，载《社会科学》2015年第7期。

[34] 刘剑文：《论领域法学：一种立足新兴交叉领域的法学研究范式》，载《政法论丛》2016年第5期。

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本文仅作学习交流之用

Felipe Santamans

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编辑：钟柳依

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