辉说医疗 ||医疗器械注册(备案)人相关制度解读

2021年3月18日，国家药品监督管理局(“国家药监局”)官网正式发布了最新修订[1]的《医疗器械监督管理条例》，并于2021年6月1日施行(“《条例》”)。

从立法的角度，我国对医疗器械实施现代意义上的监管要晚于药品，如《药品管理法》最早于1985年颁布，而第一部《医疗器械监督管理条例》于2000年才予以发布，且在效力层级上，后者属于行政法规，至今未上升至法律层级。随着医疗器械市场的快速发展以及更好落实医疗器械审评审批制度改革要求，《医疗器械监督管理条例》历经2014年、2017年及本次共三次修订，将医疗器械全生命周期内容纳入管理，全程监管日臻完善。

《条例》与2017年版相比，内容变化较大，在政策主旨、研发、注册、经营、使用、上市后监测以及法律责任等环节都对应修订(含新增)了相应内容。世辉律师事务所生命健康团队将对《条例》从以下9个角度进行深入解读。

序号	环节/板块	主要新增或修订内容
1	政策主旨	明确创新等特殊种类医疗器械优先审评审批制度
2	研发	明确临床评价概念、要求和厘清临床评价及临床试验的关系
3	注册	明确医疗器械注册(备案)人以及境外医疗器械注册(备案)企业指定人制度
4	经营	新增医疗器械网络销售监管规定
5	修订医疗器械广告审查要求
6	使用	新增医疗机构可自行研制国内未上市体外诊断试剂以及临床急需进口医疗器械
7	加强对已使用医疗器械的监管要求
8	上市后监测	加强医疗器械不良事件监测和再评价结果应用
9	法律责任	增加违法处罚金额、新增行政处罚和管理措施、单位和责任人双罚制等

本篇为《条例》专题性解读的第一篇，主要对医疗器械注册(备案)人相关制度进行解析和介绍，并对医疗器械相关企业给予相应的应对建议。

作者：世辉律师事务所 孔祥钧 | 张晓晨 | 刘婷婷 | 王佳妮

一、医疗器械注册(备案)人制度确立的背景

医疗器械注册(备案)人(也称医疗器械上市许可持有人，“MAH”) 制度的正式确立，主要来自于国际与国内两方面原因。

(一)国际层面

从目前国际监管立法角度，MAH是当今发达国家或地区医疗器械领域的通行管理制度，也是贯穿于医疗器械全生命周期的基本法律制度[2]。如欧盟、美国以及日本都较早通过立法的方式确认医疗器械MAH，为该行业发展奠定了制度基础。

国家/地区	年份	文件	核心内容
欧盟	1993年	《医疗器械指令》(MDD)	医疗器械制造商(Manufactuer[3])指以自己名义将医疗器械投放市场并对产品上市前的设计、制造、包装和标签负责的自然人或法人，无论前述工作是由制造商本人或第三方代为完成。
美国	1938年出台， 2020年修订	《联邦食品、药品和化妆品法》(FDCA)[4]	与欧盟相似，美国将“制造商”界定为任何设计、制造、组装或加工器械的人,负责医疗器械的质量体系建立及有效实施等[5]。
日本	2014年	《药品与医疗器械法》(PMD A)	根据PMDA，日本按照医疗器械风险等级采取分类监管，同时分别针对医疗器械产品本身、产品生产地和销售企业设立独立的许可制度。日本仅接受国内企业作为医疗器械MAH，负责产品全生命周期的质量责任[6]。

(二)国内层面

在MAH制度出台之前，我国对医疗器械实行生产与注册绑定模式，即只有境内外医疗器械的生产企业才能负责医疗器械的注册申请、成为医疗器械的持证人。该捆绑模式未能很好调动医疗器械研发企业机构的创新动力且不利于实践中监管机关对各环节责任主体的有效监管。由此，国家在吸取药品MAH试点改革经验的基础上，于2017年年底开始在上海自由贸易区(“上海自贸区”)启动医疗器械MAH试点制度。三年间，试点区域从上海自贸区开放到天津、广东两地并逐步扩展到全国22个省市；委托生产从自贸区内放开到同一省市内部并进一步探索和实行跨区域委托。

前述医疗器械MAH制度实施后，试点地区的医疗器械创动力被大幅度调动，医疗器械质量因责任主体明确而显著改善，产业集中度也进一步提高。据数据显示，2019全年21个省市共批准22家企业提供的93项医疗器械注册申请。2021年2月5日，国家药监局公布的《2020年度医疗器械注册工作报告》显示，2020年全年，22个省、自治区、直辖市共计552个产品按照医疗器械注册人制度试点获准上市，较2019年底(93项)增长493%[7]。前述的MAH制度改革成效为《条例》从全国范围统一确立医疗器械注册(备案)人制度奠定了良好的实践基础。以下表格为医疗器械注册生产捆定模式、MAH地方试点、MAH全国立法三个阶段法律文件的简要总结。

生效时间	颁布机关	文件名称	监管思路/核心内容
1.      注册生产捆定模式阶段
2000年4月1日	国务院	《医疗器械监督管理条例(2000年)》(国务院令第276号)	对医疗器械产品实行生产注册制度，由境内外生产企业申请并持有I/II/III类医疗器械生产注册证书。
2014年6月1日	国务院	《医疗器械监督管理条例(2014修订)》(国务院令第650号)	对I类医疗器械实行备案管理，II和II类医疗器械延续注册制度；境内外医疗器械生产企业作为申请注册主体。
2.      MAH地方试点阶段
2017年10月8日	中共中央;国务院	《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》	允许医疗器械研发机构和科研人员申请医疗器械上市许可。
2017年12月7日	上海食药监局	《中国(上海)自由贸易试验区内医疗器械注册人制度试点工作实施方案》(“《试点工作方案》”)	上海自贸区率先试点医疗器械MAH制度，自贸区内符合条件的医疗器械注册申请人可以单独申请医疗器械注册证，然后委托给有资质和生产能力的生产企业生产。
2018年1月9日	国家食药监局	《总局关于上海市食品药品监督管理局开展医疗器械注册人制度试点工作的公告(2018年第1号)》	明确《试点工作实施方案》中有关内容与现行规章和规范性文件规定不一致的，按照《试点工作实施方案》执行。
2018年5月24日	国务院	《进一步深化中国(广东)、(天津)、(福建)自由贸易试验区改革开放方案》	明确医疗器械注册人制度改革，已被获准由上海扩展到广东和天津两地。“证照分离”试点范围进一步扩大。
2018年6月27日	上海市药监局	《上海市食药监局关于将本市医疗器械注册人制度改革试点扩大至全市范围实施的公告》	将本市医疗器械注册人制度改革试点扩大至全市范围，允许上海市范围内的医疗器械注册申请人委托上海市医疗器械生产企业生产产品。
2018年9月12	广东省食药监局	《关于深圳迈瑞科技有限公司注射泵等5个产品实施注册人制度试点申请的批复》[8]	深圳迈瑞科技有限公司的注射泵成为按照《广东省医疗器械注册人制度试点工作实施方案》获批上市的首个医疗器械产品。
2019年2月22日	国务院	《国务院关于全面推进北京市服务业扩大开放综合试点工作方案的批复》	提出允许北京市医疗器械注册人委托京津冀地区医疗器械生产企业生产医疗器械，首次探索“注册+生产”跨区域产业链发展。
2019年8月1日	国家药监局	《关于扩大医疗器械注册人制度试点工作的通知》	医疗器械注册人制度将在包括上海、天津、广东在内的21个省、自治区、直辖市试点，这些其他省市还有北京、河北、辽宁、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、山东等。
2019年8月19日	上海市药监局	《关于第二、三类医疗器械委托生产备案实施全程网办相关事宜的公告》	自2019年8月19日起第二、三类医疗器械委托生产备案(含终止委托生产备案)采取全流程网上办理。
2019年10月24日	上海、江苏、浙江、安徽四地药监局	《长江三角洲区域医疗器械注册人制度试点工作实施方案》	允许长三角区域内的医疗器械注册申请人委托长三角区域内的生产企业生产产品，这也意味着，医疗器械注册人制度试点将在以上四省市实现跨区域委托。
2020年9月29日	国家市监总局、国家药监局等8部	《粤港澳大湾区药品医疗器械监管创新发展工作方案》	港澳企业可以指定粤港澳大湾区内地企业法人履行医疗器械注册人义务，双方承担连带责任；支持医疗器械注册人将持有的医疗器械在粤港澳大湾区内地9市符合条件的企业生产。
3.      MAH全国立法阶段
2018年6月25日	司法部政府网	《医疗器械监督管理条例修正案(草案送审稿)》(“《条例草案送审稿》”)	明确取得备案凭证或医疗器械注册证的，为医疗器械MAH。强化了医疗器械MAH全生命周期责任。
2021年7月1日	国务院	《条例》	全面落实医疗器械注册(备案)人制度。

二、《条例》医疗器械注册(备案)人相关制度解读

(一)明确医疗器械注册(备案)人定义

《条例草案送审稿》第8条第2款规定，取得备案凭证或者医疗器械注册证的，为医疗器械MAH。《条例》为精确用词，使用注册(备案)人对应MAH的概念，并明确医疗器械注册(备案)人，是指取得医疗器械注册证或者办理医疗器械备案的企业或者研制机构[9]。值得注意的是，前述定义范围未将研制企业机构人员纳入至医疗器械注册(备案)人的定义中，也未像《药品管理法(2019修订)》定义[10]中留下“等”的兜底字眼。由此可以明确，医疗器械注册(备案)人不包括相关科研人员等自然人主体。

(二)明确医疗器械注册 (备案)人的责任义务

1.一般性责任义务

以往试点和地方省市虽对应出台了相应文件，明确医疗器械注册(备案)人的责任，但因各地经济发展和监管环境存在差异，具体责任范围存在不一致性。由此，《条例》第13条第2款、第20条等从一般性要求角度明确了医疗器械注册(备案)人的责任和义务。对比于《医疗器械监督管理条例(2017修订版)》(“《2017年条例》”)规定，《条例》强调医疗器械注册(备案)人承担医疗器械质量的全生命周期法律责任。

要求	《2017年条例》	《条例》
基础性要求	注册(备案)人对所提交资料的真实性负责[11]	注册(备案)人负责医疗器械全生命周期质量管理，对研制、生产、经营、使用全过程中医疗器械的安全性、有效性依法承担责任[12]
质量管理系统	建立与生产相适应的质量管理体系：生产企业负责[13]	建立与产品相适应的质量管理体系：不论是生产环节还是经营环节，均为注册(备案)人
负责与经营相适应的质量管理制度：经营企业[14]
上市后研究和风险管控计划	---	注册(备案)人
不良事件监测	生产经营企业、使用单位对应生产经营或者使用的医疗器械	注册(备案)人
产品追溯	---	建立与执行：注册(备案)人
第III类医疗器械的原始资料信息可追溯性：使用单位
产品召回	生产企业[15]	注册(备案)人

由前述表格可知，医疗器械注册(备案)人承担了部分原专属于医疗器械生产经营企业、使用单位的义务，监管机关对产品质量的直接监管对象从多主体到单一主体，且《条例》在法律责任章节明确了前述义务违反的法律后果，有利于研制企业机构一开始便树立医疗器械的质量管控意识，从源头保障产品安全质量、保护消费者(患者)的利益。

2.医疗器械注册(备案)人委托生产要求

和前述地方试点文件所示允许医疗器械注册人仅在试点省市内或区域内委托生产不同，《条例》第34条只要求委托符合相应条件的生产企业，即对于受托生产企业区域未再进行限制。此外，考虑到实践中较多医疗器械企业委托无生产资质的单位或个人生产医疗器械，造成了严重的产品安全隐患，《条例》对此明确医疗器械注册(备案)人和受托生产企业的责任义务：

	医疗器械注册(备案)人	受托生产企业
不同	-核查受托企业生产资质 -对医疗器械质量负责 -对受托企业生产行为管理 -与受托企业签订委托协议，明确双方权责等	-组织生产符合法律法规、医疗器械GMP、强制性标准、产品技术要求和委托协议 -对生产行为负责 -接受委托企业监督等
相同	建立健全与生产相适应的质量管理体系并保证有效运行，定期自查并报告[16]
生产条件发生变化，不符合质量管理体系要求，应立即整改，并在一定情形下履行报告义务[17]等

值得注意的是，为更好地保障患者的生命健康权，《条例》延续了《2017年条例》的规定，明确具有高风险的植入性医疗器械不得委托生产[18]。

(三)明确进口医疗器械指定人的责任义务

2018年以来，我国不断规范和加强境外医疗器械及对应企业的监管和检查工作，以保证进口医疗器械的质量。但因考虑到实践中对境外医疗器械企业监管的跨地域难度和手段有限性，我国于2014年7月30日修订的《医疗器械注册管理办法》、2017年5月4日发布的《2017年条例》以及2018年12月28日发布的《药品医疗器械境外检查管理规定》等文件均要求境外医疗器械申请(备案)人应通过其在中国境内设立的代表机构或者指定中国境内的企业法人作为代理人(“代理人”)，配合境外申请(备案)人开展相关工作。由于在我国现行代理法律关系项下，代理人的行为法律后果归属委托人，且前述文件中均未明确代理人未依法履行配合工作的具体法律后果，导致实践中监管机关对于代理人的违规行为难以追责。对此，《条例》首先将“代理人”更改为“指定人”，且要求“指定人”履行对应协助义务，否则直接面临《条例》第98条规定的法律后果。

对比	代理人	指定人
类型	境外申请(备案)人在境内的代表机构或者其指定的其他境内企业	境外申请(备案)人指定的境内企业
责任内容	办理医疗器械注册(备案)事宜
-和管理部门、境外申请(备案)人联络； -向境外申请(备案)人传达法规和技术要求； -收集、反馈并报告医疗器械不良事件信息； -协调医疗器械召回工作，并向监管部门报告； -其他涉及产品质量和售后服务的连带责任等。	-协助境外医疗器械的申请(备案)人履行以下义务： 建立质量管理体系； 制定上市后风险管控计划； 开展不良事件监测； 执行产品追溯和召回； 以及其他义务等。
违规 法律后果	---	-一般情形：责令改正，警告，处5-10万罚款 -情节严重：10-50万罚款，对责任人实行5年禁止从事医疗器械生产经营活动

此外，《条例》还强化对境外医疗器械注册(备案)人的执法力度，如境外医疗器械注册(备案)人拒不履行依据《条例》作出的行政处罚决定，10年内禁止其医疗器械进口[19]。

三、医疗器械注册(备案)人相关制度对医疗器械相关企业的影响和应对建议

(一)对医疗器械行业主体的影响

医疗器械注册(备案)人相关制度的确立，对医疗器械行业主体的各项活动造成了较大的影响：

首先，注册(备案)与生产的分离，更好地调动了医疗器械研制企业机构的创新及研发热情，且有利于加快医疗器械创新技术成果的上市转化；

其次，促进服务外包相关企业的进一步发展，例如，CMO企业能够合法且规范承接医疗器械注册(备案)人的生产服务，且不断向上游研发端延伸，形成CDMO企业，为跨国药械企业的本地化生产或药械研发企业提供一站式研发生产合同定制服务；

最后，考虑到境外申请(备案)企业指定人的法律责任加重，之前承担“代理人”身份的境内企业法人是否有能力并且愿意直接转为“指定人”有待验证，且境外申请(备案)人为了更好切入中国医疗器械市场，将愈发重视中国监管机关对其的行政执法权。

(二)医疗器械相关企业的应对建议

1.境内医疗器械注册(备案)人

取得医疗器械注册证或者办理医疗器械备案的企业或者研制机构，虽然合法享有了医疗器械上市后的权益，相对应地，也需要履行医疗器械全生命周期的质量管理责任，由此，在生产和经营等环节，夯实自身对医疗器械全生命周期质量管理的能力(不论是知识构建还是体系建设)都至关重要；选择优质的服务外包企业也变得尤为重要。此外，需要重视对医疗器械使用环节中的质量管控和后续服务，包括履行不良事件监测、产品追溯和召回等法定义务。

2.医疗器械CMO和CDMO

《条例》明确了接受医疗器械注册(备案)人委托生产企业的要求，包括取得医疗器械生产资质，依照法律法规、医疗器械GMP、强制性标准、产品技术要求和委托协议组织生产，对生产行为负责，并接受委托方的监督等。无论是承接传统生产业务的CMO，还是提供包含延伸研发服务的CDMO，在接受医疗器械注册(备案)人委托生产时，需严格遵守前述规定和要求。

3.境外医疗器械注册(备案)人及其指定人

境外医疗器械注册(备案)人首先应指定境内企业法人协助其履行注册(备案)人的义务，且需在进口的医疗器械中附有中文的说明书、标签并在说明书中载明其信息[20]，在收到我国监管机关行政处罚决定时，应予以积极配合和履行。而指定人需协助境外医疗器械注册(备案)人承担医疗器械全生命周期质量管理责任，否则将面临前文所述的法律后果。

四、总结与思考

虽然我国医疗器械注册(备案)人制度从全国层面立法晚于其他发达国家，但截至2020年10月，我国已有552个产品按照医疗器械注册人制度试点获准上市，并有近900个产品正在按照医疗器械注册人制度申请办理注册[21]，表明了我国医疗器械产业创新发展新阶段对该制度的需求与认可。

当然，《条例》在鼓励医疗器械行业创新发展的同时，为了保障医疗器械质量安全和患者权益，也要求境内外医疗器械注册(备案)人或对应指定人依法承担(或协助承担)医疗器械全生命周期的质量责任。就国内医疗器械相关企业而言，在《条例》出台背景下应积极享受制度红利并履行《条例》规定的义务，权责对应，努力缩小与国际先进医疗器械研发成果和创新技术的差距。当然，就目前的法规及实践来看，境内企业还无法直接成为境外医疗器械注册(备案)人。这也是目前行业内关注的焦点问题之一，MAH制度在将来能否有进一步的改革和放松，全面促进创新和产品引进，我们拭目以待。

以上只是我们对《条例》注册环节核心亮点内容的解读，世辉律师事务所生命健康团队将陆续推出《条例》其他环节或板块修订(含新增)亮点内容的解读文章，欢迎各位读者随时就《条例》相关问题和我们沟通讨论。

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· 注释：

[1] 2020年12月21日国务院第119次常务会议修订通过。

[2] 参见：https://www.nmpa.gov.cn/xxgk/zhcjd/zhcjdylqx/20210319203054150.html。

[3] According to Article 1, Paragraph 2 (f) of MMD, “manufacturer”means the natural or legal person with responsibility for the design, manufacture, packaging and labelling of a device before it is placed on the market under his own name, regardless of whether these operations are carried out by that person himself or on his behalf by a third party.

[4] 注：FDCA and subsequent amending statutes are codified into Title 21 Chapter 9 of the United States Code, 参见：https://www.fda.gov/regulatory-information/laws-enforced-fda/federal-food-drug-and-cosmetic-act-fdc-act。

[5] 参见：https://www.accessdata.fda.gov/scripts/cdrh/cfdocs/cfCFR/CFRSearch.cfm?fr=820.3.

[6] 参见：Authorization of Medical Devices in Janpan, Johner Insitute, 2020年5月12日发布，https://johner-institute.com/articles/regulatory-affairs/and-more/authorization-of-medical-devices-in-japan/。

[7] 参见：https://www.nmpa.gov.cn/yaowen/ypjgyw/20210205111730106.html。

[8] 参见：http://mpa.gd.gov.cn/attachment/0/329/329162/2272412.pdf。

[9] 《条例》第103条第2款。

[10] 《药品管理法(2019修订)》第30条，药品上市许可持有人是指取得药品注册证书的企业或者药品研制机构等。

[11] 《2017年条例》第9条。

[12] 《条例》第13条第2款。

[13] 《2017年条例》第24条。

[14] 《2017年条例》第29条。

[15]《2017年条例》第52条。

[16] 《条例》第35条。

[17] 《条例》第36条。

[18]《2017年条例》第28条第2款；《条例》第34条第2款。

[19] 《条例》第98条第2款。

[20] 《条例》第57条第2款。

[21] 参见：https://www.nmpa.gov.cn/xxgk/zhcjd/zhcjdylqx/20210319203054150.html。

版权与免责

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孔祥钧律师的主要业务领域包括公司并购、技术许可、知识产权、合规及风险管理以及企业常年法律顾问服务，涉及的行业包括生命健康与医疗、高科技和快速消费品等。孔律师在生命健康与医疗领域有着丰富的法律服务经验。在加入世辉前，孔律师曾担任赛诺菲亚太研发及中国区域法务负责人，全面负责赛诺菲在中国日常运营中的法律事务以及亚太研发中心的法律支持，涵盖临床前研究、临床试验、注册、生产、经销、学术推广以及近年来兴起的互联网医疗等创新业务模式。

张晓晨 合伙人

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张晓晨律师专长于跨境并购、私募股权投融资、外商直接投资、公司合规及一般法律事务等。张律师的服务领域涉及行业广泛，包括医疗健康、制造业、互联网、高科技、仓储物流、教育培训、互联网金融、消费品等。张律师曾代表许多重要的国内外投资者的并购、投融资及合资项目。例如，代表京东在物流、电商以及医疗领域的多项投资及控股权收购；代表万东医疗及鱼跃科技等组成的联合体收购意大利医疗器械生产商Esaote；代表夏尔巴基金、北极光创投基金完成对信念医药的投资及重组等。加入世辉之前，张律师是英国富而德律师事务所上海办公室的资深律师。

刘婷婷 律师

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刘婷婷律师执业以来一直精耕于生命科学与医药健康专业领域，主要为跨国药械及化妆品企业提供合规、争议解决及公司日常服务，服务过的客户包括但不限于AstraZeneca、Boehringer Ingelheim、Merck、Healthcare Siemens、Cardinal Health、Abbott、BeiGene、AbbVie、Aspen。刘律师尤其擅长内外部合规调查，广告、反不正当竞争和反腐败、数据、互联网医药、跨境医疗等项目合规，处理各类AE/SAE、ADR纠纷及医疗合作投资争议等。刘律师致力于为各类医疗机构提供投资新设、经营合规及争议解决服务，服务客户包括但不限于全国顶级公立三甲医院和首家外资三甲综合性医院，及多家内外资综合性和专科民营医院。此外，刘律师还为知名互联网医疗健康企业提供经营合规、争议解决法律服务，包括为某知名互联网医疗健康企业线上业务提供全方位合规审查服务等。

王佳妮 律师

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王佳妮律师在生命健康与医疗领域具有广泛的经验，为境内外众多制药企业、生物科技、医疗器械和医疗保健公司的交易、监管合规和日常运营提供咨询，包括不限于跨境合作、技术许可、市场准入、商业化和上市后合规等事宜，其部分代表性项目包括：代表数家境内外生物科技企业参与技术许可交易；代表境外生物科技公司在境内设立中外合资企业；代表境外私募股权基金收购一家可吸收缝合线制造商；代表境内私募股权基金参与智能体型管理企业的A轮融资；代表药物研发企业的体细胞治疗产品项目提供法律服务，涉及药品和医疗技术的双重路径；为境内外10余家医药、医疗器械企业的产品注册、推广、经销和上市后合规提供法律服务，包括不限于原研药、仿制药、血液制品和第三类医疗器械。

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