张建伟：员额制精英化改革面临再出发 | 学者评论

将司法的权柄授予什么样的人，是员额制改革的基本价值观所在。精英司法观认为，司法需要由那些有精深法律素养、丰富诉讼经验以及强烈正义感的职业者来担当，在具备上述条件的人中选拔杰出者来行使司法权，是司法特性的基本要求。始于2014年上海等地试点、三年后全国范围推行的司法官（法官、检察官）员额制改革，就是基于这种理念而展开的。

早在2000年最高人民法院制定的《人民法院五年发展纲要》就明确强调，“法官必须提高素质，走精英之路”。对此有学者也表示：“法官不是大众化的职业，而应当是社会的精英。”“法官的人数不一定要多，但一定要精，应当建立一套法官的任职资格的选拔淘汰制度，法官的任职标准高于一般干部。”

作为我国司法体制改革的重头戏，员额制改革的核心，是在司法机关以考试和考核结合的方式实现人员重组，未通过专业考试与其他考核者，转任司法官助理或司法行政等职务；那些尚不符合条件的司法人员则需等待符合条件后才能通过考试考核进入员额司法官的行列。

员额制除了为入额法官、检察官配备助理之外，他们的薪金待遇也得到明显提高，使司法官与其他司法人员的收入形成差异。优渥的待遇既提高了司法官的“含金量”，又增进了司法官的尊荣感，提振了司法官群体士气，也对司法人员整体起到激励、鞭策作用，让员额司法官和尚未入额的司法人员都承受一定压力，并将这种压力传导为司法履职的动力，进而达成员额制改革旨在提高司法人员的素质并保证司法公正的长远目标。

员额制改革推动我国司法体制风貌明显改善，法官、检察官队伍整体素质进一步提高。然而，数年运行后，这项改革在真实的司法活动场景中，一些隐忧与冲突也渐次呈现。主要表现为：不同级别的司法机关都采取相同的员额比例，造成承担办案数量最多的基层司法机关“案多人少”的矛盾进一步加剧；司法机关中的年青人普遍学历较高，且都通过了统一司法考试或者国家法律资格考试，但是在员额有限的情况下，没有机会很快入额，何时能够有机会也无法预测，由此司法机关对年青法律才俊的吸引力下降，许多优秀学子对报考司法机关意兴阑珊；司法机关内部分人未能入额，只能做司法官助理，他们实际上与员额司法官同样在办案，却不能以自己的名义行使司法权，收入也不如员额司法官，难免感到气馁；一些过去的司法官因淘汰机制而就地“卧倒”成为司法官助理，他们心有未甘，工作态度消极；在举行入额司法官选拔时，考试题目缺乏选拔司法人才的科学性和合理性，考核制度也不能完全祛除人情因素。这些问题亟需启动进一步的改革加以解决。

员额制改革完善，可以从以下几个方面入手：重新设定员额比例，基层司法机关的入额比例应当提高，以适应基层司法工作的实际需要；基层司法机关不必设置或减少司法官助理，当前基层办理的案件简易速裁程序案件比例很高，刑事诉讼中被告人认罪认罚案件高达百分之八十以上，目前的司法官助理足以胜任这些案件的起诉或审判工作，因此基层司法机关通常不需要为司法官配备助理，而将司法官的额度释放出来；提升司法官入额考试的规范化和严格化，考题设计应着重考察司法人员对于疑难法律问题和案件事实的判断能力，目前入额考试题目设计比国家法律资格考试更为容易，与选拔司法官的实质需求尚有差距；实行民主化选拔司法官，出题与阅卷都应当委托第三方进行，考核人员的构成中，应有司法机关以外的法律人士参与；构建逐级遴选制度，将年龄大、经验丰富的司法官遴选到上一级，将下级员额空出来，给下级司法机关的年轻人提供晋升通道。

行使司法权的法官、检察官无疑属于法律界杰出阶层，精英司法理念下的员额制改革，应当也必须以更加科学完善的制度安排与遴选机制，将司法权妥善交给受过专门法律训练并具有深厚司法经验、以及较强现代意识和正义感、经过精心遴选的少数出类拔萃的人员。这一制度的完美呈现，可以激发司法官的高度责任感，从而有力地促进司法公正；同时还可以提高对司法官职务的社会尊崇，强化全社会对法律的信仰和对司法的尊重，有助于司法公信力的大幅度提升。

作者 | 张建伟（清华大学法学院教授、博导，最高人民检察院专家咨询委员）（原文刊载于《上海法治报》2022年12月9日B7版“学者评论”，责任编辑：徐慧）

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编辑 | 张旭凡

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