公共行政向何处去？这场争论值得关注 | 学术争鸣第010期

学术争鸣型•圆桌论坛

第十期

找回公共行政：危机即起点

2022年3月12日晚，以“找回公共行政：危机即起点”为主题的政治学人•大学问会议于线上举办。本次会议由政治学人团队主办，来自复旦大学、上海交通大学、南京大学、暨南大学、西南交通大学、首都师范大学等高校的专家学者与会交流。上海交通大学国际与公共事务学院助理教授赵吉主持了本次研讨会。

本次活动政治学人哔哩哔哩B站直播间实时在线观看人数最高达16000余人，现场互动氛围热烈，嘉宾发言收获了一致好评并引起广大学人反思。我们已在政治学人B站平台上传直播回放视频。在此基础上，圆桌论坛对此次大学问的观点进行了系统梳理，以“学术争鸣”的形式推出，以期更好地呈现给读者。公共管理共同体平台将会推出系列推文回顾嘉宾精彩观点。

议题发布

1887年，美国学者威尔逊发表《行政学研究》，昭示着公共行政学的开端，为行政学作为一门独立学科进行系统研究奠定了基础。创立百年来，行政学为国家政府的有效运转、行政活动的日臻完善贡献了不竭动力，可谓经世致用之学。然而，文章中提到的“政治行政二分法”也为后世行政学的“身份危机”埋下了隐患。在学科领域，行政学因其包容万家而非自成体系的特性，在社会科学领域面临范式之争的认同困境；在实践领域，行政学又往往被公共行政实践者认为过于学术化与理论化，因无法直接应用于指导实践问题而被束之高阁。正如沃尔多所言，“公共行政学家处于一种模糊不清的、常常令人敬而远之的、二等公民的地位。”

作为社会科学中的“二等公民”，公共行政学如何才能突破传统的学科边界与方法论争议，走出学科发展的全新道路？

本期政治学人·大学问研讨会由圆桌论坛孵化而来，邀请专家学者对围绕着公共行政学的危机、建构与本土化等问题展开讨论。

嘉宾介绍

韩志明

上海交通大学

国际与公共事务学院

教授

罗梁波

西南交通大学

公共管理学院

特聘教授

唐亚林

复旦大学

国际关系与公共事务学院  

教授

张乾友

南京大学

政府管理学院 

教授

颜昌武

暨南大学

公共管理学院

教授

李水金

首都师范大学

管理学院

副教授

观点阐述

韩志明

徘徊在庙堂与江湖之间

——公共行政研究的隐痛及其反思

公共行政研究的方向和目标是什么？公共行政学研究的核心聚焦点是政府，主要是围绕以政府为中心的相关活动来展开研究的。政府是影响社会秩序的关键因素，只有政府更加廉洁高效，才能打造良政善治。关注政府的管理及其运行，是读书人修齐治平的理想息息相关的。范仲淹“居庙堂之高则忧其民，处江湖之远则忧其君”的情怀传承至今。其中，庙堂与江湖及其相互之间的关系问题，也正是公共行政学研究的目标和使命所在，研究政府运行规律的公共行政学因而也成为家国天下理想的枢纽，需要我们从庙堂与江湖中去寻找真知。

“庙堂是什么样的”与“江湖是什么样的”，这个问题是我们研究的出发点。庙堂高远，从来天意高难问；江湖水深，从来民心太难知。对于我们研究者来说，必须要追问的是，我们究竟了解不了解庙堂与江湖？具体的问题可能是，“政府究竟是如何运行的”“学者能触及实际的问题吗？”“研究能反映现实的问题吗？”“理论工作对实践有什么用？”“比街镇或社区书记更了解基层治理吗？”“研究成果比领导的总结讲话好点么？”“咨政建言如何才能为国为民？”“搞点概念模型理论就成功了么？”等等。

没有调查，就没有发言权。不管具体的研究主题是什么，我们始终都需要思考的是，我们如何才能更好地触及和进入庙堂与江湖，去了解真实的政府，去认识真实的社会，进入到理论研究的广阔田野中去。需要注意的是，理论研究的目标应该是认识世界，而未必是改造世界，咨政建言的漫天飞扬可能暴露了理论研究的苍白无力，也无法拯救书斋中人经世致用的雄心和理想。好的研究要进得了“庙堂”，能够打开政府运行的“黑箱”；好的研究也要下得去“江湖”，用脚做学问。“庙堂”与“江湖”的追问寄托了学者的家国理想，确立了学科发展的基本坐标，也显示了理论研究的短板，还可以激励研究者的努力。

罗梁波

   没用的过去，公共管理何以解忧

公共管理学科面临一系列内外部危机，且公共管理外部危机不同以往，将会更加猛烈，包括：数字化和人工智能将塑造零成本的、虚拟的政府，职业文官的职业前景堪忧，没有专业性的公共管理即将面临失业的窘境；人口下降，学生数量减少，学生还会选择公共管理作为职业吗；当然，更为普遍的是文科生专业培养难题，在知识时代文科生生存空间缩减，公共管理的教育又是否有用。

而公共管理学科的内部危机包含“没用的过去”“公共管理的伪命题”“学科担忧”三个层面。

回顾公共管理学科百年发展史是“没用的过去”。公共管理学术史缺乏安身立命的理论贡献，也缺乏国家治理史的基础，学科的基本概念、命题和体系放在历史场景基本无效。学术史系列范式和神化掩盖的是内心的焦虑和身体的虚弱；公共管理是个混合的学术体系，即管理主义＋制度主义＋公共性＋科层＋自由主义＋知识专家等等，奉行规范的治理逻辑（包括科学管理），是一种现代契约论的治理逻辑；公共管理建构了一个虚拟化世界，体现在管理工具路径、理性诸神谱系、规范逻辑、社会原子化、自由主义前提支配、数字治理、政客和文官等诸多方面；公共管理是单一向度，技术和价值何时才能实现有机结合。不论是基于历史、现实还是未来，公共管理很多的概念、命题和体系都是不成立的，问题无处不在。公共管理学科缺失的环节包括整体思维、自然实践、社会生产、专业性、理论和思想等方面。回顾中国行政学三四十年历史，我们既没有实现真正的科学实证，也没有实现思想的理论建构。我的基本看法是，面对一个“没用”的公共管理学科，推倒重来又何妨。送给学科每一位研究者一句话：公共管理理解世界的深度就是公共管理的学科高度，或者说，公共管理理解世界的浅度就是公共管理的学科低度。

公共管理弥漫了诸多伪命题。试问：公共管理是管理工程吗？管理工程是公共管理的核心或者基础吗？管理主义pk 自由主义，谁是公共管理的基本原则；西瓦之争没有实现技术和价值的结合就毫无意义，技术和价值之争不过是公共管理过家家游戏，任何共同体治理都是技术和价值的相对匹配结构；学科范式好比城头变幻大王旗，我们追求的普遍的永恒的本质又在哪里？公共性等于公众性吗？公共性代表了社会或者人民性？我们没有意识到公共管理的神话逻辑吗？西蒙质疑行政原则能治理国家，那现代治理的契约主义又何以可能？面对一个混合、平行、神化、泛化的学术体系，学科百年来熟视无睹，我们没有反思精神，谬误流布，习以为常。

面对学科未来有诸多担忧，我们的研究充满经验现象的描述，找不到大问题，甚至中层问题都很难找到；公共管理依旧是名利场，丧失了十几年前学术本真、探索本真或者说反思批判；精致的平庸如何解决；建构理论就那么难吗；学术有那么简单吗，世界又有契约、规范、神化、单一、孤立、泛化的治理逻辑描述的那样简单吗？公共管理难言实证，文本研究而不是行为研究和事物研究占据主流，个案是我们需要的主流实证吗？公共管理是什么？它存在吗？我们应该回归行政管理而不是公共行政。

危机重重，何以解忧？唯有心肝的治理，唯有灵魂的研究。有心肝的治理体现为以下方面：1.告别乌托邦：治理神话、道德理想国，管理工程、公共价值、技术治理、科学管理、科层、制度；契约论、神权治理；2.整体逻辑：复合，整体政府、系统工程、科学是治理逻辑，交互格局；3.与时俱进还是保守主义：不要美誉保守的治理，低度发展和高度发展都有可能内卷化；4.匹配的治理替代混合体系；5.实体化的治理替代虚拟化治理，实现内部管理路径和外部作为、工具运用和资源配置、价值分配和价值生产的结合；6.客观、中立看待世界；7.共同体是治理的皈依，可能是公共管理具有普遍意义的范畴；8.借鉴治理史；9.开放的治理；10.贡献治理智慧。

有灵魂的研究是这样的基本进路：1.公共管理需要改变，需要行动的与思想的改变，秦人不暇自哀而后人哀之，后人哀之而不鉴之，亦使后人而复哀后人；2.没用的过去，不要也罢；3.彻底的批判固然重要，然而建构才是最重要的；4.公共管理既是政治又是管理；5.公共管理既是哲学又是科学；6.结合个人体会，我建议按照参照系写法展开我们的研究，所谓的参照系包括以下方面：学术史和治理史＋经验时空＋认识论，其中认识论包括宏中微的三观＋认知梯度＋主客本的三体＋本质、形式和行动框架，最终得到或者接近研究选题的本质认知；7.实证研究需要切入生产，建构理论，重构技术关怀，需要一手而不是二手数据作为研究基础；8.理论研究需要学术想象力，人人尽为尧舜，关怀有多大，学问就有多大，年轻学人应该果断抛弃不能建构理论的托词；9.公共管理需要技术重建和价值重构，而不是旧瓶装新酒。

在学术研究层面，要结合学术史和治理史、经验时空和认识论得出本质认知，切入生产得出一手实证研究，结合学术想象力和人本关怀进行理论研究，进行技术重建和深度挖掘。在世界观架构方面，客观、中立看待世界，皈依治理的共同体，贡献治理的智慧，才能挽救公共管理于水水火之中。

彻底的批判固然重要，然而建构才是最重要的。学术评估分析框架、叙事框架、公共性分析框架等一系列创新性学术架构让人耳目一新。后继研究者要敢于创新，以一往无前的勇气投入到公共管理事业的研究中。

唐亚林

重新理解行政：兼论拓展公共行政的研究使命

第一，公共行政的“时代之困”：发展锁定、学科锁定与知识锁定“四重困境”下的“盲人摸象”与“实践真知阙失”后果分析。具体来说，发展锁定即从农业国向工业国的转型，适应简单化流程化的大工业生产方式与组织形态；制度锁定即三权分立制、多党竞争制、科层制与公务员制、美式政治与行政制度中心制；学科锁定即政治与行政二分以及政治决策与行政执行；知识锁定指的是效率与民主之争、理性化组织与人格化组织之分。以上“四重锁定”所带来的后果是公共行政学脱离需求观、脱离解决实际问题需要。

第二，一个鲜活案例：“工业产品生产许可受理周期及表述”课题研究中的政府流程再造知识的建构。工业产品许可受理在创新前要经过前台受理、后台审查、中间考察三个流程，而通过优化流程再造后，许可受理时间由90个工作日缩短至60个工作日，再到如今的30个工作日。此案例所提供的思考是，首先，政府流程再造不能脱离社会发展环境；其次，政府监管不能脱离人性演化规律；然后，政府管理知识不能脱离生产实践过程；最后，书本知识不能脱离实践。

第三，重构公共行政的知识体系：一个关于“信息-事务-秩序”的新型分析框架。何为行政？行政是信息处置、活动控制与文化导向三位一体的综合过程，这是对行政的最具想象力和解释力的本质揭示。因此，可以从信息出发，通过活动和事务的有效表现，建构出发展秩序、服务秩序、治理秩序/制度秩序、生活秩序/安全秩序、情感秩序/心灵秩序等秩序知识体系。

张乾友

行政学与治理体系的再平衡

第一，如何看待行政学的身份危机？我认为需要结合时代背景来看待这个问题，厘清行政学身份危机的普遍性和特殊性。一方面，身份危机不是行政学所特有的，而是社会科学的一般性问题。区别于自然科学，社会科学面临两个特殊的挑战：一是知识和对象间的常态性不一致。二是到底知识扮演的是规范性角色还是工具性角色。另一方面，行政学面临的特殊身份危机也包含两个。一是就像沃尔多所言“行政学处于一种二等公民的地位”，我认为应当把它看作一个历史事实，而未必能够代表当下公共行政学的地位。二是对官僚制的认同发生变化。在韦伯所处时代，不单是行政学，整个社会科学对官僚制的期待都是积极、正向的。到了20世纪中后期，许多学者开始对官僚制持有一种批判的立场，这是由于官僚制对一些规范性价值造成了干扰。而官僚制作为行政学的核心研究对象，我认为对官僚制本身正当性的不认同是构成行政学身份危机中最重要的一点。

第二，如何看待行政学的问题意识？20世纪中期以前，行政学的基本问题是关注官僚制如何有效运行。20世纪后期，一方面由行政官僚制和技术官僚制构成的官僚体制和整个政治体制之间的不兼容性越来越明显，另一方面官僚体制的扩张不可避免，这两者之间产生了不可调节的矛盾。新公共管理运动试图避开这种矛盾，直接从市场而不是官僚制出发来建构公共问题及相应解决方案，但由此又产生了许多新的问题，而这些新的问题是当代各个国家治理变革中必须回应的问题。

第三，行政学是否是以及如何成为公共管理的支撑性知识？要回答这个问题就要回到我今天的发言主题“行政学与治理体系的再平衡”。20世纪以来行政学的发展史就是官僚体系扩张的历史。这种扩张包括横向和纵向扩张，横向扩张指它的范围扩张到其他领域，比如新公共管理运动看起来是用市场取代官僚制，但实际上市场它本身也是一套官僚体系。市场是由企业构成的，而企业就是一个官僚体系。在某种意义上，找回行政学的基础就是承认官僚制是公共行政的研究对象，而不是绕开官僚秩序，不切实际地去谈国家的治理问题。在今天这样一个治理体系越来越官僚化的前提下，又当如何规范官僚体系的发展？我认为，现实中的治理体系不仅仅是由政治和行政两方面构成，而是由许多维度构成，所有的这些维度之间需要达成一种再平衡、一种动态平衡。但前提是要承认官僚体系在其中的特别影响。

颜昌武

行政学本土化：历史与未来

第一，为什么要讨论本土化？从实践上来说，大国崛起的治理实践为行政学的发展提供了滋养；从理论上来说，中国行政学总是被设定在“中国－西方”的二元框架中，西方行政学通常是以“文化帝国主义”的面目出现的。

第二，从本土化到世界化：行政学发展的美国叙事。从大的方面讲，美国行政学经历了两个阶段。第一阶段，引进和学习欧陆行政学并将之加以“美国化”；第二阶段，将“美国话”变成“普通话”的过程，其手段是寻求建立一门具有普遍有效性的行政科学。

第三，从引进移植到自主建构：中国行政学的本土化探索。上世纪80年代，中国通过五个“一”，构建起中国行政学“起源的迷思”，并经历了引进移植（西化）、主动学习（本土化）、自主建构（超越本土化）三个阶段，渐渐从社会科学的边缘走到核心地带。但中国行政学在学科属性、学科名称、学科内部关系、学科旨趣以及话语体系等方面仍然存在诸多挑战。

第四，超越本土化：中国行政学的未来展望。中国行政学在未来的发展中，如何既能讲好“方言”（特殊的行政学话语体系），又能讲好“普通话”（普遍性的行政学话语体系）？首先，要立足中国国情、直面中国问题、服务中国发展，“把论文写在中国大地上”；其次，要避免情绪上的弱者心态和赶超性的价值诉求，防止以本土化的情感诉求消解普遍性的学理分析；最后，要遵循普适的学术规范，找寻行政学理论建构的一般逻辑。

李水金

大变局时代中国公共管理本土化：

学科重建与体系再造

第一，什么是大变局时代。习近平提出的“百年未有之大变局”重要论断已成为国内外社会共识。大变局时代是中华民族伟大复兴、新兴技术涌现、大国竞争与世界秩序深度调整、不确定状态下危机四伏、文明冲突与价值颠覆、生产力与生产关系深刻变革的时代。从大变局到新发展格局，中国公共管理学必须在比较优势的基础上走符合中国国情的本土化之路。

第二，大变局时代西方公共管理面临的危机。一是身份危机。逆全球化造成公共管理身份的“大分裂”，而公共管理的“泛政治化倾向”又使得行政问题越来越与政治问题挂钩，从而削弱了公共管理学科的独立性。二是价值危机。逆全球化、泛政治化、民粹化等使得自由、民主、公正、生命等传统价值处于撕裂与崩塌之中，从而造成公共管理的信仰危机、诚信危机与道德危机。三是碎片化危机。“分裂”成为后疫情时代世界格局的主要表征，全球性公共问题的治理处于权力空心化和治理碎片化的危机中。四是治理能力危机。一些发达国家由于治理能力失灵而在疫情防控方面失守。五是新技术革命危机。比如新技术革命在带来便利的同时也带来了网络违法、网络犯罪、隐私侵犯以及数字鸿沟等伦理安全问题。

第三，大变局时代中国公共管理的比较优势。一是价值优势。比如坚持以人民为中心、满足人民对美好生活向往。二是制度优势。比如能够“坚持全国一盘棋”“集中力量办大事”。三是能力优势。比如党领导下的组织能力优势及动员能力优势。四是治理优势。体现为“政”治、民治、共治、精治、智治、法治、德治、自治、善治“九治合一”。五是文化优势。如“谐和万邦”的人类命运共同体意识等使人类从“竞争型文明”走向“合作型文明”。

第四，大变局时代中国公共管理本土化转型。一是学科基础再造，即在借鉴人类文明成果基础上实现政治与行政的良好协作与相互配合；二是思想基础再造，即从马克思经典理论中寻求中国公共管理学之“魂”；三是价值基础再造，即在比较优势中寻求重建公共管理学的价值体系；四是实践基础再造，即从中国改革与实践中建构中国公共管理学的理论图景；五是文化基础再造，即在历史传承中寻求中国公共管理学的文化基因；六是技术基础再造，即以新技术革命为契机推进公共管理学大整合大创新；七是治理体系再造，即要在人类命运共同体下构建公共管理全球治理话语体系；八是学术环境再造，即对公共管理学术环境进行重塑，推进“放管服”改革，解决中国公共管理学术研究的“阿喀琉斯之痛”。

互动交流

中国行政学经过三十年的发展，在我作为一个编辑或者说一个刚入行的研究者的眼中，的确是取得了非常大的发展，但同时我也有不太满意的地方，认为没有取得根本性的改变。因此，我鼓励现在的年轻研究者一定要有决心在历史、在现实的基础上去建构新的理论。现在有很多公共管理学的理论拿到传统中国都是不适用的，这说明虽然我们讲公共性、科学性，但对于理性的追求没有达到普遍一致的程度，远远没有触及本质。所以，我鼓励年轻研究者去大胆创新、建构理论。

罗梁波

唐亚林

现在学界具有一种共识：我们的社会科学研究包括政治学与行政学研究确实需要有一种全新的知识体系建构，其背后是知识原理的重构。这个重构过程需要从实践中来，需要从大历史中来，需要从比较中来。我也曾经讲过几种重构的视角与方法：大历史，大比较，大现实、大综合、大关怀。

另外，对于中国政治而言，像西方知识界那样，把党政（议会-行政）关系进行政治-行政二分，已经完全行不通了，我们实行的是政行一体化模式。并且，我认为用党政体制这个名词或概念来概括当代中国政治体制的特征，并不是一个很好的表达方式，我一直用的是党国体制，因为在当代中国，我们实行的是执政党统合国家和社会发展的治理方式。只不过党国体制这一名词被西方学术界给污名化了，将其等同于专制政治、威权政治，还要向所谓西式民主政治体制转型。

我们一定要看到中国政治是积极政治、有为政治、合力政治，当然其中也存在不少问题，需要不断改进和完善。因此，罗梁波老师讲的观点非常好：我们要建构国家的合理性、发展性、目标性等价值，而不只是光批评而没有理论建构。

我认为，我们可以通过“知识拼图”的方式而不是“盲人摸象”的方式来认识世界、解释世界。关于“知识拼图”问题，我也有两个思考：其一，“知识拼图”的主体，要靠80后90后等年轻人群体里面成长出来的具有大智慧的人，年轻人要有这种理论自觉和实践勇气；其二，中国共产党是很独特的政党，我以前将之命名为“使命型政党”，其原因在于它已成为国家和社会的“思想发动机”，这是西方任何一个政党都做不到的。希望年轻人多多看到这一点。

结语

大变革时代，公共行政将向何处去？本期大学问以“找回公共行政：危机即出路”为主题，邀请学术界该领域的中坚力量进行主题探讨、专家点评，以期让学界更加关注公共行政的身份危机，也为走出困境提出新观点。

“政治学人大学问”系列活动旨在表达“政治学人有大学问，政治学人能做大学问，政治学人要做大学问”的诉求，积极推进本学科关键研究领域的高端对话。下一期政治学人•大学问期待您的继续关注。

延伸阅读

如何做好因果推断的政治学研究？| 学术争鸣第009期

    基层治理中的减负悖论｜学术争鸣第008期

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*封面图片来自网络

负责人 | 董祎璠

文 字 |  董祎璠、岳婷、任思琪

 排 版 | 董祎璠

  初 审 | 林佳怡

终 审 | 大  兰、王  铮