中国政策过程的议题与创新 | 学术争鸣第011期

学术争鸣型•圆桌论坛

第十一期

中国政策过程：议题与创新

2022年3月26日晚，以“中国政策过程：议题与创新”为主题的政治学人•大学问会议于线上举办。本次会议由政治学人团队主办，来自清华大学、中国人民大学、中南财经政法大学、南京信息工程大学、深圳大学、中国海洋大学等高校的专家学者与会交流。政治学人哔哩哔哩B站直播间实时在线观看人数最高达23000余人，现场互动氛围热烈，嘉宾发言收获了一致好评并引起广大学人反思。我们已在政治学人B站平台上传直播回放视频。在此基础上，圆桌论坛对此次大学问的观点进行了系统梳理，以“学术争鸣”的形式推出，以期更好地呈现给读者。

议题发布

探究政策过程是理解中国政治运作的重要窗口。目前国内学者更多侧重于关注“政策过程的知识”，尝试基于中国情景开展具有中国特色的政策过程研究。现有研究大体可以分为两个部分，一是针对不同政策领域的政策过程进行单一的案例研究；二是根据案例分析结果创造性地提出关于中国政策过程的新概念和新模型。有别于西方政治体制，中国的政治结构鲜明，党的方针、政策深刻影响国家政策的出台和政策制定，塑造了中国独特的政策过程。因此，未来的中国政策过程研究更加需要本土化视角，需要研究者扎根于中国的现实情境，更加精准地阐释中国政策实践；同时也需要研究者与西方既有研究进行对话，有所反思和超越，以期为全球政策实践提供中国智慧和中国方案。

基于此，本次会议将围绕“中国政策过程：议题与创新”这一议题进行讨论。

嘉宾介绍

王亚华

清华大学

公共管理学院

教授

杨宏山

中国人民大学

公共管理学院

教授

庞明礼

中南财经政法大学

公共管理学院  

教授

曾明

南京信息工程大学

法政学院 

教授

陈文

深圳大学

政府管理学院

教授

杨志军

中国海洋大学

国际事务与公共

管理学院

教授

张友浪

中国人民大学

公共管理学院

讲师

观点阐述

王亚华

政策过程理论的发展困境与创新方向

1887年，威尔逊发表的《行政学研究》一文总结提出了“政治与行政二分”的思想，标志着公共行政从政治学分离出来成为一门独立的学科。1951年，拉斯韦尔出版的《政策科学：范围与方法的最近发展》一书提出了“政策科学”的设想，开启了公共政策作为独立学科的建构之路。随着中国公共管理学科体系的发展，目前行政管理和公共政策已经成为公共管理一级学科的两大基础性的二级学科。公共政策学科在中国相对更新一些，吸纳国际政策科学的成果对于学科发展很有价值。

政策科学的研究传统贯穿了两大主题：其一是政策过程的知识，其二是政策过程中的知识。公共管理学者们更多关注的是政策过程的知识，希望能对政策过程有理论上的把握，对其制定、扩散、执行、评估、反馈等环节有深层次的理论认识；政策实践者则更多关注政策过程中的知识，即如何制定更好的政策、如何利用公共政策解决好现实的公共管理问题。上述两个方面都很重要，本次学术研讨围绕的主题是政策过程的知识及相关理论进展。

从世界角度观之，美国是“政策科学的大本营”，经过多年发展经历了三代理论演进。第一代政策过程理论称之为“阶段启发理论”，具有代表性的诸如拉斯韦尔在1956年提出的七阶段理论：将政策过程划分为情报、建议、规定、行使、运用、评价及终止。第一代理论比较清晰的划分了政策过程的阶段，但是其弱点也较为明显：整体性缺失、各阶段互动性不足、忽视外部因素影响、对现实解释力较弱等。经过政策科学的进一步演进与发展，在新世纪之初产生了第二代政策过程理论，标志性著作是萨巴蒂尔的《政策过程理论》，其中介绍了七种理论，被视为第二代政策过程理论的精华。相对于第一代理论，其概念化进一步提升、具有完整的理论框架、提高了现实解释力，但也存在着缺乏对框架的评估准则、缺乏普遍解释力、对单一框架的研究限制了理论整体发展等缺陷。

西方的政策过程理论经过七十余年的发展积累了较为丰厚的学术科研成果，中国学者也将该理论作为“舶来品”进行本土化运用，在理论本土化运用过程中产生了“水土不服”和“肌无力”的问题，同时也创造性产出了一批具有中国特色的政策过程理论成果，包括“政策变通”、“上下来去”、“模糊共识”、“层级推动、策略相应”、“决策删减、执行协商”等模型或理论。

虽然政策过程的研究文献不断增多，政策过程的理论发展面临着多重困境：第一，历经半个多世纪发展，成功和普适的政策过程理论并不多见；第二，研究对象的复杂性致使产生理论抽象度与现实解释力之间存在张力；第三，产出的理论成果具有叙事性、框架性和松散性，而缺少理论性、精确性和科学性。探究政策过程理论发展困境产生的原因，很重要的根源在于：特定政策是否成功主要取决于是否适合当地情境，而政策过程本身所展示的价值比较有限；也就是说，政策问题根源于治理体系，而非政策过程本身。因此，走向新一代的政策过程理论，应着眼于政策理论与治理理论的互补与融合。

在过去的十几年间，我们可以看到西方学者已经将政策过程理论推向第三代，且已经产生了一些代表性成果，诸如美国《政策研究期刊》曾在2009年、2011年、2012年、2013年发表四期特刊，在2013年特刊中提出了六种理论，并将其视为第三代政策过程理论。相较于前两代政策过程理论，第三代理论更加关注理论的概念性、清晰度和解释力，并且受到布鲁明顿学派的影响，尝试通过治理科学与政策科学的融合提出新的理论。

目前，政策科学已经进入新的发展阶段，为了解决理论抽象度与现实解释力之间的矛盾，并增强政策过程理论的实践应用价值，吸纳最新的治理理论以推动政策科学创新，是提出更好的政策过程理论的必由之路。总的来看，政策科学与治理科学的竞争与融合，是未来公共管理学科发展的重要动力和趋势。

杨宏山

试验民主与韧性治理：中国改革的行动逻辑

政策过程研究立基于具体的制度环境，致力于探究真实世界中政策演进和变迁的基本规律，它从构建情境性的分析框架入手，进而抽象出一般性理论。中国改革的成功为探究中国政策过程的行动逻辑提供了强大动力，很多研究注意到中国改革伴随着大规模政策试验，认为政策试验提升了中国体制的学习能力。本次参加探讨主要围绕四个方面展开：中国改革的制度环境；政策试验的知识生产机制，它是如何践行协商民主的？政策试验的典型模式及组织学习机制；试验民主与韧性治理的逻辑关系。

第一，中国改革的制度环境有三个维度。其一，政党中心：执政党居于核心地位，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征；其二，议行融合：集体领导和个人分工负责相结合，议事和执行一体化；其三，单一制管理：中央统一领导，发挥地方的主动性和积极性。在统一领导体制下，中国改革构建了一种试验学习机制，中央政府鼓励地方进行政策试验，通过测试、检验和再设计，持续对政策方案进行调整和优化。

第二，政策试验的知识生产机制。公共决策具有三重诉求，分别是合乎理性、合乎规则、合乎民意。为此，政策决策既要运用专家知识，也要运用官员知识以及利益相关者的知识。专家知识基于科学模型和方法，经过同行评议的检验，在科学性方面具有优势；官员知识与政府实践和行政流程密切相关，强调知识的政治性和应用价值；利益相关者的知识以特定情境下的经验积累为基础，主要表现为地方性知识或者见解。政策试验创建了跨层级、跨部门、跨级别议事平台，增进了决策者与基层官员、专家、利益相关者的互动，促进了不同来源知识的分享和交流，形成了一种试验民主和协商型知识生产机制。

第三，政策试验的典型模式和组织学习。根据关键行动者及学习方式的差异性，政策试验可分为三种类型，分别为受控试验、实地试点和创新试验，分别依赖于演绎学习、溯因学习、归纳学习提出新的知识建构。受控实验在科学性上具有优势，主要适用于结构良好的议题。地方试点、创新试验更适用于复杂议题的改革探索，致力于提升决策理性、包容性和正当性。

第四，试验民主与韧性治理的逻辑关系。从知识社会学的视角看，政策试验可理解为对不同来源知识的分享、应用和再建构的过程，决策者通过试验途径收集专家、基层官员、公众的意见和建议，根据反馈的信息持续改进政策安排，提升国家治理的韧性和适用性。改进政策试验需要优化机制设计：第一，区分政策议题的不同属性，选择适宜的试验模式，提升政策知识生产的有效性；第二，改进政策试验的组织设计，尽可能提出新概念、新思路，采取小范围试验方式，减轻试点项目过多导致的行政负担；第三，区分局部成功和外部有效性，在推广试点经验前，需要引入审议机制；第四，持续对地方性知识进行总结和归纳，从中提炼一般性知识。

庞明礼

当代中国公共政策研究的范畴与展望

第一，中国公共政策研究的特殊性。公共政策是根植于国家治理情景中的行为，就中国而言，公共政策研究离不开如下四个方面的情景：一从国家结构形式来看，我国是单一制国家，地方从属于中央；二从权力划分来看，我国已经从“摸石头过河”走向了顶层设计阶段；三从治理规则来看，我国正在人治和德治传统上建构社会主义法治国家；四从人文环境来看，我国民风朴实，讲求忍耐，公共需求的表达方式比较温和。

第二，当前中国公共政策研究亟需回应的议题。一是公共政策价值的层次性议题。我们需要回应对公正与效率、稳定与发展、短期与长期、五位一体的系统性与差异性的层次性认知。二是政策与法的关系议题。公共政策与法同属于公共治理的工具，但二者的外延和效力不尽相同，学术界需要进行交叉研究，把二者放置于同一治理情景下进行考量；三是回应政策的科学性议题。我们不得不承认政策不科学会成为一种常态。这是因为政策模糊具有提升国家治理有效性的功能，因此长期存在于国家治理实践中，但总体上公共治理的未来发展趋势是制度化和规范化。四是决策黑箱议题。当前学者对决策过程的研究偏少，这是由于学者体制外的身份决定了公共政策研究面临着内在决策过程的不可及性，而通过与体制内官员互动才能获取决策信息。五是战略、政策与策略议题。政治学与马克思主义学科更多考虑战略层面，公共管理学科则更多考虑公共政策层面，而策略层面需要谁来研究呢？六是公共政策评估议题。经济学的政策评估做得比公共管理学更好，我并不认为这是经济学的帝国主义，而是公共管理学本身对政策评估的研究还比较薄弱。七是公共政策的纠错机制议题。学术界对公共政策现象的批评是否能够得到政府的认可与纠错？如果政府纠正了被学术界批评的政策行为，政府是如何实现纠错的呢？这涉及到学界与政府的互动问题。八是中国公共政策的“大学问”议题。中国是否具备建构系统完备、科学规范、运行高效的政策体系和政策过程的能力？

第三，当前中国公共政策研究的难点。一是缺乏对屡被批判政策现象的合理性解释。对中国语境下的公共政策研究难点之一在于批判取向的思维方式使人们忽略了政策的合理性。二是公共政策学者的政府工作经验缺乏。这涉及到学者如何“进场”的问题。公共政策学者一般都是学院派风格，他们的优势在于经受过系统的、规范的政策科学的训练，但不足在于缺乏政府工作经验，这无疑阻碍了其对某些政策现象实际运作的感知和理解。三是过于注重宏观性思考，忽略对人的解读。公共政策研究关注组织和制度层次等宏观层面，但忽视了对政策过程中官员个人行为的解读。官员如何看待一项公共政策都将会直接影响到官员执行政策的动机和投入度，影响到政策绩效。四是碎片化的研究。未来既要加强公共政策学科与其他学科的交叉融合，也要摈弃公共政策学科内部的碎片化研究。现实的公共政策研究在理论的对话和实践的认知上面都需要进一步加强。

第四，中国公共政策研究的情怀与行动。一是要有学术自信。舶来品的公共政策理论并非完全符合中国的实际政策实践。中国的公共政策无论是在议程设置，还是在公共政策追求的价值层面上，都具有与西方明显不同的地方。我们要有回应中国治理场景的自信，这种自信缘起于中国国家治理的有效性。二是贡献国家治理的中国智慧。公共政策学界需努力贡献中国智慧，但现有中国语境下的政策科学知识缺乏系统性与整体性，难以对现存的中国政策现象做出合理解释。三是拓展研究范畴。比如中国公共政策价值取向的层次性、政策与法律的关系、政策不科学作为一种常态存在、决策黑箱、公共政策的纠错机制等问题。四是注重“进场”问题。加强公共政策研究的学者与政府之间的联系与互动，加强对官员行为的研究，以便学者对公共政策实践中的某些现象基于执行绩效做出合理的分析判断。

曾明

政策议程设置的黑箱与研究中的盲点

政策议程设置研究中多介绍、应用、拓展、修正西方理论，以多源流理论为主，包括垃圾桶模型、渐进决策理论（政策过程）、间断-均衡理论（政策变迁）。但单纯借鉴西方理论应用于中国实践，很容易造成用理论选择、切割事实的问题，缺乏对于机制层面的研究。基于中国经验的政策过程理论建构，形成了碎片化威权模式、开明权威主导模式、共识型体制、压力-回应模式等学术模型。

政策议程设置研究的层次分为高层决策和地方层面（区域性）政策议程设置。高层决策二手资料丰富，相关研究较多。研究方法主要分为规范性研究与实证研究，实证研究方法主要包括深度访谈（决策者的事后回忆录与访谈、专家与政府高层访谈）、问卷调查（决策者的调查）、文本分析（定性比较方法和二手文本资料）。

议程设置黑箱主要有四个方面：关键人物的决断、权力精英内部的博弈、政策酝酿过程和议程设置中的决策过程。现有研究盲点首先在于把议程设置等同于政策制定。但事实上议程设置亦称优先权的确定问题。议程搁置、政策作为与不作为相关研究较少。其次，现有研究对于政策终结的议程设置研究较少，对于核心变量（利益博弈、关键人物）的分析不足。研究中田野调查中关键人物缺席，缺乏议程设置决策者的一手调研资料，对政策参与者的调研较少。

政策议程设置的研究方法大致分为以下几类：第一个是文本分析，包括决策者回忆录、领导人文选、传记、亲历者回忆录、对于媒体报道的研究。回忆录的追踪研究缺陷在于可能会隐含敏感信息。第二个是深度访谈（焦点小组），主要关注地方性政府议程设置，对退休领导干部、市县级主官、事件亲历者进行访谈。第三个是扎根理论方法，即通过经验研究建构理论。

陈文

在国家基础性权力中审视政策试点

对于政策试点，学界主要形成了三种代表性观点∶其一是“上级推动型”试点：一般认为政策试点是上级部门推动和层级压力的结果。其二是“政绩驱动型”试点：一般认为政策试点是政绩驱动和官员邀功的结果。其三是“问题倒逼型”试点：一般认为政策试点是问题倒逼和矛盾促使的结果。

本研究关注的主要问题：“政策试点”过程中，国家基础性权力究竟是如何嵌入与影响政策执行过程的？基层政府是怎样通过权力嵌入的方式推动“政策试点”，有哪些具体的方式和操作化机制促使“政策试点”得以落实？“权力嵌入型”政策试点会遭遇哪些现实的阻力，又是如何实现合法化的？

目前关于政策执行的研究，分为政策执行过程模型（公共政策的有效执行必须具备一系列相关的前提条件，即“理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素”四要件，以及紧张、处理、建制和反馈的过程）、政策执行互动调适模型（政策执行者与受影响者调适策略，如何反馈）和政策执行的循环模型（执行原则——合法、理性、共识）。

本研究以国家基础性权力的理论视角切入研究政策试点，即国家通过与社会建立稳定的沟通渠道，得以嵌入社会的能力及在治理范围内落实政治决策的能力。国家基础性权力嵌入政策试点的路径与生长逻辑包括三个方面，“政策试点”的动能来源（行政部门推动、领导挂帅推动、党组织推动）、“政策试点”的责任承担（部门责任、主体责任、属地责任）、“政策试点”的合法化过程（法理合法化、现实合法化）。

以下是基于X市Y区推动物业服务企业参与社会治理的“政策试点”案例分析。Y区“政策试点”的启动过程由行政主要部门牵头，相关部门协同，区、街道、社区层面成立三级物业管理综合治理监督机构，建立工作机制、规范运作流程，开展监督检查、组织协调、考核培训等工作，形成三级联动模式。其次，领导挂帅发挥先锋模范作用，成立由书记挂帅，领导成员和联络员组成的区级部门、街道办、社区干部共同协作的工作队伍。最后通过党组织推动，构建物业小区治理的“一核多元”治理结构，推动物业小区建立党支部，整合物业小区多方资源。

“政策试点”的合法化过程主要分为法理合法化和现实合法化。法理合法化主要通过压实物业企业参与社会治理的主体责任，将原本由政府部门在小区公共事务管理中的一部分职责转移给物业服务企业来履行。现实合法化来源于“政策试点”的多方利益认受，即减轻基层治理负担的认受性，物业企业基于长远利益的认受性（不再是被动式嵌入，而是基于长远利益主动作为），居民对优质公共服务的认受性（居民对良好的公共服务需求；居民对安全的治安环境需求；居民对丰富的精神文化生活需求等）。

“政策试点”赋权过程主要通过物业企业参与社会治理的功用分析，包括技术性赋权、激励性赋权和服务性赋权。技术性赋权通过完善考评系统，完善智能门禁系统建设，搭建三方互动交流平台。激励性赋权通过建立激励补偿机制，发放物业管理财政扶持资金，健全荣誉表彰与政策扶持机制。服务性赋权通过购买社会公共服务，赋予物业企业居民网格信息收集权，赋予物业企业社区服务分类处理权。

在物业企业参与社会治理的试点实践中，“政策试点”的结构型动能是地方政府通过赋权赋责赋能的方式，增强国家基础性权力嵌入社会的合法化认受。基层治理场域中社会风险的客观性、政府管制方式的有限性以及物业服务的准公共性，共同构成了政府和物业服务企业在基层社会治理中合作共治的基础。基层政府将物业企业作为一个管理抓手，刻画出基层政府试图将国家基础性权力延伸至多元化社会，力求在与社会权力的交换中重构基层社会秩序。政策试点-实施-推广的过程，也是政府管治方式在现代多元社会的更新过程。

本研究值得进一步讨论的问题如下：“政策试点”过程中，国家基础性权力究竟是如何嵌入与影响政策执行过程的，“将权力分析带入政策分析”是公共政策研究必须直面的现实问题。“政策试点”中国家基础性权力嵌入社会的正当性如何解释，怎样制度化?理解“政策试点”如何获得广泛的社会支持，不但要重视“政策执行过程”研究，也要关注“政策试点过程”的分析。

杨志军

在特定政策结构中审视政策试点

任何一项公共政策研究工作都可以归入三类：一是基于政策工具的公共政策研究，指利用经济学、管理学方法模型和政策工具来做的所有涉及公共政策的相关研究；二是基于政策过程的公共政策研究，指运用政策过程理论框架对政策形成过程进行解释；三是基于政策报告的公共政策研究，指研究者在与党政部门和其它企业及社会组织合作中所形成的各式各类不同规范、不同要求的分析报告。这三种公共政策研究共同构成当代中国政策科学整体范式，只是不同的形式有不同的取向。接下来我们主要讨论的是第二种基于政策过程的公共政策研究。

政策过程指的是什么呢？显而易见的是，政策不可能一成不变，所以政策过程的本质就是政策变迁。一般来看，政策过程包括政策制定、政策执行、政策评估、政策终结（更新）等四大环节，从而形成政策变迁。美国学者豪格伍德等在1983年提出政策变迁的四种形式：政策维持（maintenance）、接续（succession）、创新（innovation）和终结（termination）。具体来看，政策过程包括问题出现及界定与筛选、议程设置、政策制定、政策合法化、政策执行、政策评估、政策终结等多个环节。针对政策过程的变迁本质，所形成的具体政策过程理论框架有多源流、倡议联盟、间断—均衡、政策网络、制度分析与发展、政策创新与扩散、政策反馈、政策设计和叙事式政策。我认为，政策试点属于政策创新与扩散，是推动政策变迁的重要手段，它有助于提出本土性的政策过程理论框架，从而注入世界学术社群，贡献中国学者智慧。改革开放以来的政策试点实践是非常丰富的，从国家顶层设计上看，从经济特区到国家综合配套改革试验区，再到现在的自由贸易试验区，这三者基本囊括了整个纵向里面大的政策试点实践活动。但同时还有一些小的具体的实践活动，比如国家教育体制改革试点、农业创新试验区、营商环境创新试点、创新型城市试点等。

政策试验又称“政策试点”，是中国治理实践中所特有的一种政策测试与创新机制，具体类型包括各种形式的试点项目、试验区等。在一定程度上，政策试验揭示了“中国之所以能取得成功，关键在于其政治体制能够迅速做出重大的、复杂的决策，并有效地实施决策”背后的深层次原因，是中国式政策生成与运作机制的核心承载。而这种中国式的政策生成与运作机制呈现出了中国治国理政技艺的主要程式，撑持了一种中国式的崛起与发展。现有的政策试点研究已涵盖到多个领域，比如医改、房产税试点、教育改革、土地政策、碳市场以及跨境贸易人民币结算等。从层次上看，首先，中国国家治理体系是一个有关法律、制度和政策的内容集合体，是一个在上下、内外关系上的维度集合体，独特的国家制度和国家治理体系决定了政策运行（决策、执行和监督）的方向和过程。其次，在治理和政策成为两大主题的现代化事业追求中，一国特定的政治体系决定了其独有的治理体系，独特的治理体系又会产生具体的政策结构，政策结构是一切政策制定和执行的主要约束条件和限制性背景。最后，政策结构是政策系统要素之间相互关联与相互作用的组织方式，其作为影响政策运行的核心作用机制而主导着公共政策的制定过程。那么，作为一种国家治理模式、方式和工具的政策试点，具体受到什么样的政策结构的影响和制约？

政策试点具体的分析范式包括“结构﹣制度”分析范式、“结构﹣功能”分析范式、“事件﹣过程”分析范式、“结构﹣过程”分析范式等四种。那么如何在理论上设计出特定的政策结构呢？我认为，我们的政策主体实际上有三层，最高的一层是党中央，发挥“统”的作用，负责统揽全局、协调各方；再往下是中央政府，发挥的是“总”的作用，再往下是地方各级党委和政府，发挥的是“分”的作用，以此形成一个“统-总-分”的政治结构。按照权力的位阶层次，进而形成元政策、总政策、子政策三种不同的政策层次。以“优化营商环境创新试点”为例，实际上有两个环节，第一个环节是从传导到试点，传导是中央政令的畅通传导，这里元政策就是党中央的讲话指示、总政策就是法律法规、子政策就是地方条例；第二个环节则是从试点到推广。这样来看，其中的政策层次结构十分清晰。

总而言之，公共政策的影响广泛而深远，如果设计失误或执行不当，就会危及千家万户的生计和福祉。所以各国在设计和制定公共政策时，为避免大面积政策失误导致的严重后果，通常都会在局部地区和领域先行试点和试验。如果政策试点奏效，那么政府部门通常会将政策在更大范围内推广和扩散。最后谈一下启示与展望。第一，政策试点并非方法论意义上的政策实验。第二，“实验”是凝聚、形成和转化人类智慧的有效方式。第三，自然科学依靠“实验”，社会科学依靠“比较”，呼吁加强政策实验室建设（试图通过科学证据和设计思维来支持公共政策的创新和实验）似乎可以连接二者。第四，政策试点需要重视钱学森老先生的系统科学。他提出可以在中央设计社会改革总体设计部，这是政策科学研究的一个重要抓手。同时他还提出要建立一个为总体设计部服务的从定性到定量的综合集成研讨厅体系。第五，由面到点、以点带面；归纳与演绎；破与立等思维方法对（研究）工作和（个人）生活的指导。

张友浪

政策反馈：理论与设计

政策反馈理论的思想起源最早可以追溯到1935年，美国政治学家谢茨施耐（Schattschneider）提出的“新的政策会创造新的政治（New policies create a new politics）”。但在1990年代以前，对此的研究大多为规范性或基于少数案例的定性分析；直到1990年代以后，才开始出现大规模系统性实证研究，这要归功于皮尔逊（Pierson）在1993年发表的一篇文章中将“新的政策会创造新的政治”及其具体机制更加系统地概括为“政策反馈理论”。然而，目前国内对政策反馈理论的研究仍然屈指可数。

政策反馈（policy feedback）是指政策对政治和行政各个方面的影响。它既包含政策正反馈，即政策放大效应、良性或恶性循环、路径依赖，也包含政策负反馈，即政策抑制效应、“止步不前”。政策反馈的影响机制主要有两种，一种是阐释影响（interpretive effects）机制，指的是政策影响正式规则、程序和非正式的价值观念，从而影响政治观念和活动；另一种是资源影响（resource effects）机制，指的是政策影响资源、工具、激励的分配，从而塑造政治行动。政策反馈理论的分析对象一共包含四类：第一类是“政策议程与政策问题的界定”，主要包括议题范围、议题拥有者、对目标群体的建构；第二类是“治理形式”，也就是说政策可以通过限制政府规制、政府资源、政府行动来调整治理形式；第三类是“利益集团”，就是分析政策如何塑造利益集团的身份认知、产生、壮大与消亡；第四类是“公民行为”，主要是分析政策如何改变公民客观与主观的权利、义务与自由。关于政策反馈理论的核心观点，从宏观上来说，就是政策影响政治，从而影响新的政策的产生；从微观上来说，就是政策影响态度（如政策支持度）或行为（如公众参与公共服务或政治选举）。同时，政策反馈效应受到政策能见度（visibility）与政策邻近度（proximity）的调节。关于政策反馈理论的研究问题，概括的说，就是“以前的政策如何创造我们现在所处的政治形势”；具体来说，包括“政策如何影响官员观点或行为”、“政策如何影响社会组织观点或行为”、“政策如何影响公众观点或行为”。

从研究设计的角度来说，在分析方法上，政策反馈研究包括案例分析和调查分析，刚刚提及的前三类分析对象以案例分析为主，而调查分析主要分析的是公众微观的态度或行为；在分析角度上，既可以从政府的角度开展分析，比如研究放管服改革政策如何影响政府内部的公务员服务动机，也可以从公民的角度进行分析，比如研究新的政策的出台是否会影响公众心中的合法性；在分析层次上，包括宏观分析与微观分析，前者包括大规模长时期的历史追踪分析，比如政策在历史长周期内如何塑造政治，而后者则包括选择某一个节点进行分析，比如从某一个福利政策的出台来分析福利政策如何影响公众的态度或行为。

政策反馈研究的未来方向是什么呢？我认为现有的政策反馈研究主要聚焦于欧美国家尤其是美国，且论文的发表也是以英文期刊为主，而对于非西方国家特别是发展中国家，政策反馈研究还是很少，这对于我们来说其实是一个研究机会。但机会并不代表我们直接简单套用别人的研究，而是需要在其基础之上结合自身的制度特点、新的理论思潮来产生新的或者修正性的理论框架，从而更好地为全球性的公共政策实践提供新的启示。比如借鉴行为公共政策的研究视角来优化现有的公共政策反馈理论。

政策反馈研究与政策评估研究有何区别呢？我个人的理解是政策评估研究关注的是政策文本上本身就预期到的（社会经济）效应，而政策反馈研究关注的是政策文本上（看似）没预期到的政治与行政效应。尽管两者讲的都是政策的影响或后果，但它们研究的侧重点是不一样的。

在研究设计中研究的内生性问题如何解决？由于政策反馈理论本身就包含研究内生性，所以做出有说服力的实证研究是比较困难的。我认为可以从两个角度试图进行改进，第一个是从个体层面去分析，通常来说政策影响个体，但个体很难影响政策，以此可试图规避一下研究的反向因果问题；第二个是可以学习政策评估研究中现有的成熟的研究设计方案与实证研究策略，包括随机试验、工具变量、断点、匹配等方法。

结语

政策科学以政策过程为研究对象，政策科学的传统是一种探究有关政策过程的政治学知识。1951年拉斯韦尔提出了建构“政策科学”的学科设想，时至今日，政策过程依然是政治学的重要命题，探究政策过程更是理解中国政治运作的重要窗口。本期大学问以“中国政策过程：议题与创新”为主题，邀请学术界该领域的中坚力量进行主题探讨、专家点评，以期让学界更加关注和深化中国政策过程的研究。

“政治学人大学问”系列活动旨在表达“政治学人有大学问，政治学人能做大学问，政治学人要做大学问”的诉求，积极推进本学科关键研究领域的高端对话。下一期政治学人•大学问期待您的继续关注。

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*封面图片来自网络

负责人 | 岳   婷

文 字 |  柴金来、吴玮莹、岳  婷

 排 版 | 岳   婷

  初 审 | 林佳怡

终 审 | 大  兰、王  铮