冯长春：加强要素流动，促进乡村振兴【2018乡村振兴与规划建设系列学术报告】

Original 庚子年三月廿三乡村规划与建设

2024-08-31

全文字数｜ 7018

阅读时间｜ 22 分钟

2018年12月1日，乡村委联合由浙江工业大学建筑工程学院、天台县住房和城乡建设规划局、浙江省台州市天台县人民政府、浙江省城市规划学会，共同于浙江杭州举办“2018年度全国高等院校城乡规划专业大学生乡村规划方案竞赛（浙江基地）初赛阶段评审暨乡村振兴与规划建设系列学术交流会”，特邀北京大学城市与环境学院冯长春教授做题为《加强要素流动 · 促进乡村振兴》的学术报告。

本文由浙江工业大学建筑工程学院姚远、同济大学建筑与城市规划学院硕士研究生秦楷洲、上海同济城市规划设计研究院有限公司中国乡村规划与建设研究中心副主任研究员邹海燕根据会议速记稿及主讲人PPT整理，特此感谢！

本文已经秘书处审核，未经发言人审定。

开卷有益

主讲人

冯长春

中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会副主任委员

北京大学博雅特聘教授

北京大学城市与环境学院教授

一

五大要素促进乡村五大振兴

实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署。习近平指出：要坚持乡村全面振兴，抓重点、补短板、强弱项，实现乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。

①

产业振兴

产业振兴是乡村兴旺重点和发展的根基。习近平指出：“要推动乡村产业振兴，紧紧围绕发展现代农业，围绕农村一二三产业融合发展，构建乡村产业体系，实现产业兴旺，把产业发展落到促进农民增收上来，全力以赴消除农村贫困，推动乡村生活富裕。”

②

人才振兴

乡村振兴，关键在人，人才是基石。习近平指出：“乡村振兴，人才是关键。要积极培养本土人才，鼓励外出能人返乡创业，鼓励大学生村官扎根基层，为乡村振兴提供人才保障。”要就地培养更多爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民。

③

文化振兴

文化振兴是乡村振兴的魂。实施乡村振兴战略，既要发展产业、壮大经济，更要激活文化、提振精神，繁荣乡村文化。习近平指出：“要推动乡村文化振兴，加强农村思想道德建设和公共文化建设，以社会主义核心价值观为引领，深入挖掘优秀传统农耕文化蕴含的思想观念、人文精神、道德规范，培育挖掘乡土文化人才，弘扬主旋律和社会正气，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，改善农民精神风貌，提高乡村社会文明程度，焕发乡村文明新气象。”

④

生态振兴

绿水青山就是金山银山，良好生态环境是农村最大优势和宝贵财富。生态振兴的关键是乡村生态宜居。强调人与自然和谐共生，走绿色发展之路。要贯彻节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，统筹山水林田湖草系统治理，严守生态保护红线，以绿色发展引领乡村振兴。

⑤

组织振兴

基层党组织是实施乡村振兴战略的“主心骨”，直接关乎乡村振兴战略的实施效果好不好。习近平指出：“要推动乡村组织振兴，打造千千万万个坚强的农村基层党组织，培养千千万万名优秀的农村基层党组织书记，深化村民自治实践，发展农民合作经济组织，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，确保乡村社会充满活力、安定有序。”

要促进乡村五大振兴，就要激活“人（人力、人才）、地（自然资源）、钱（资本、资金）、术（技术）、信（信息）”。通过五大要素城乡双向流动，发挥五大要素的功能和作用，挖掘和提升乡村在新时代的资源价值、生态价值、经济价值、社会价值和文化价值。

长期以来要素从乡村往城市单向流动，乡村发展平衡被打破。城市的巨大需求与农村人地矛盾的共同作用下，乡村的土地、劳动力、资本、农产品等要素从农村单向流动到城市，城郊乡村大量土地资源被侵占，劳动力流失，村庄空心化，出现了城非城乡非乡的独特地域形态，如北京何各庄。

要素双向流动，强调工业反哺农业、城市反哺乡村。城市应向乡村输送人才、技术、信息、资金、产业等要素。其中人才是乡村振兴的核心力量，应充分发挥人才的引领作用，“回引”一批眼界开阔、资源广的外出“能人”，使其扎根本土、带领农民致富；充分利用城市的技术、信息等资源反哺农村，提高乡村发展的效率；加强城乡产业要素的带动作用，实现农村产业的多元化发展。

强调要素的城乡双向互动，才能使乡村人才聚，建设有底气，带动有劲头；资源丰，资金足，经济兴，产业旺，增收有保障；生态美，乡风好，组织强，发展才有精气神。

五大要素城乡双向流动

二

强化要素流动，

要发挥市场配置资源的作用

总体思路

强化要素流动，其中最主要的三个要素是人、地、钱。要根据城乡需求，建立城乡统一的要素流动市场，通过市场配置和供给，解决长期以来主要生产要素单向由农村流入城市，造成农村严重失血，城乡差距拉大的问题。核心是建立健全适合农业和农村的金融服务体系，建立城乡统一的土地市场，创新的土地增值收益的分配机制，打破城乡人才资源双向流动的制度障碍。

建立城乡统一的土地市场，针对二元土地制度，同地、同权、同价，集体土地直接进入市场交易。交易以空间规划作为法定约束，以土地增值税平衡集体和地方政府的利益，以留存发展基金解决农村持续发展问题。以土地、住房城乡双向交易，形成人才、资本流动，促进乡村振兴，缩小城乡差距，形成城乡一体化发展。

城镇化进程中的城乡土地利用对策

需要思考四个方面的问题：

①

人往哪里去：

科学引导乡村人口向重点镇迁移，推动农民就近城镇化；城市能人到农村规模化经营。

②

地从哪里来：

在不破坏区域生态安全的前提下，因地制宜，多元化保障土地供应，缓解土地供需矛盾。如低丘缓坡土地开发利用、建立工矿废弃地复垦置换、未利用地有偿使用、存量土地再开发利用等。

③

土地怎么管：

推进土地产权制度改革，赋予农村土地完整的用益物权权能，加快土地承包经营权流转制度，促进农业规模化、产业化经营。建立城乡建设用地统一市场，实行人地挂钩指标流转机制。

④

土地怎么用：

节约集约，提高土地利用效率。开展城市低效土地（旧城、旧村、旧厂）再开发，盘活城市存量用地。

建立健全“人业地钱（财）”挂钩政策

2017年两会上，李克强总理在政府工作报告中明确提出，要加快农业转移人口市民化，深化户籍制度改革，放宽城镇落户条件，建立健全“人地钱”挂钩政策。

“人业地钱”挂钩的内涵

“人业地钱”挂钩是“以人为根本，以业为核心，以地为保障，以钱为支撑。”也就是将人的流动与土地流转挂钩，建设用地的增长与城市人口规模扩大挂钩，人的安置与产业发展提供的就业挂钩。城镇的产业发展为流动人口提供就业保障，人口流动为产业发展提供劳动力，土地在整个过程中实现载体的作用。其中，城市产业的发展和对流动人口就业的带动是核心。

“人业地钱”挂钩的本质是通过产业的发展带动人口、土地和资金等要素流动，在此过程中促进城镇化和城乡统筹发展。

可理解为依据土地利用总体规划和区域社会经济发展规划，为解决城镇化进程中人地矛盾、协调人口城镇化与土地城镇化的关系，以区域城乡建设用地和耕地动态平衡为前提，以保证城市发展、保护粮食安全、保障农民权益为目标，通过区域建设用地总量管控、交易规模上限控制、土地综合整治等措施，最终实现城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模相挂钩、城市化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模相挂钩，引导区域内人口要素和土地资源合理配置，促进城镇化进程中地区之间、城乡之间人地关系协调发展。

“人业地钱”挂钩政策的作用

①

通过农村土地综合整治，促进农地规模化经营，从而有效实现农业现代化。

②

通过建设用地指标向城镇流转，满足城市及产业园区的经济发展和产业升级需要，助力新型工业化。

③

在建设用地向城镇流转的过程中，通过劳动力转移和新型农村社区等形式，促进人口城镇化与土地城镇化协调发展，结合户籍制度改革和就地城镇化等模式，创新性地推动新型城镇化。

④

应用信息化技术建立资金、人口、土地流动的数据库和指标交易平台，形成基于大数据的市场管理系统。

⑤

可以盘活土地存量，提高土地利用效益，优化要素配置，解决“人”和“地”的问题，破解土地制约瓶颈，缓解城乡建设用地压力，解决土地、人口城镇化不同步问题。从而实现城乡之间、区域之间“人-地”关系的协调发展。

⑥

“人业地钱”挂钩政策将城市建设用地的增加与城市人口增加相挂钩，通过城市人口流动和增长合理管控城市建设用地的增加，通过建设用地指标流转和土地发展权空间转移实现城乡土地之间、集体和国有土地之间的机会公平，通过合理的收益分配机制实现城乡发展的利益公平。

“人业地钱”挂钩政策达到的目标

“人业地钱”挂钩政策要达到“三保两促一协调”的目标。

三保

包括保证城市发展、保护粮食安全和保障农民权益。

保证城市发展，是指“人业地钱”挂钩实施过程中，在城市层面要保证城镇化的有序、健康推进，通过产业结构优化合理引导人口城镇化，提高城镇化质量，实现人口城镇化和土地城镇化的协调发展。

保护粮食安全，是指在农村层面要严格执行占补平衡，保护耕地总量不减少，同时考虑项目区的耕地质量和数量平衡，维护粮食安全。

保障农民权益，是指通过确权、安置、收益返还等手段切实保护农民的土地权利，在政策实施过程中要充分尊重农民意愿，保证参与的农民享有知情权和决策权。从城市地区而言，要通过产业发展带动进城农民的各项就业、居住的合理安置，提供医疗养老等社会保障，落实其作为城市居民的基本权利。

两促

即促进城乡土地的集约节约利用、促进农村土地资产的价值显化。

通过土地综合整治，挖掘土地利用潜力。以河南为例，河南全省农村人均建设用地约248平方米，若能通过土地综合整治降到国家确定的人均150平方米的标准，理论上全省农村有900多万亩的整治空间。同时，实现农用地集中连片，促进土地规模化经营，确保了耕地面积不减少和质量不降低，增加了土地使用的集约度，为城镇化提供强有力的支撑。

一协调

即实现城乡之间、区域之间人地关系的协调发展。

现阶段，城乡之间、不同区域之间的经济发展不均衡现象突出，均衡发展和共同富裕需要更长期的努力和探索。“人业地钱”挂钩政策通过将土地利用指标同人口流动挂钩，有效地整合了土地资源，是土地资源的配置优化；在适宜发挥土地经济效益的区位配置建设用地，在适宜发挥土地生态效益和粮食安全的地方配置耕地。这样一方面可以实现土地的规模效应，另一方面有利于区域内各地区优势的发挥，最终实现城乡统筹和区域均衡发展。

“人业地钱”挂钩政策的实施方案

“人业地钱”挂钩政策的运行机制

“人”

挂钩人口规模

人地挂钩的规模大小从需求（城镇地区）和供给（农村）两方面来确定。需求大小由新增城镇化人口和人均城市建设用地标准共同决定；供给的大小则由农村地区符合条件的挂钩人口的建设用地节余总量大小决定。从农村净迁出和城镇净迁入的人口数量是相同的，当前农村地区的人均建设用地面积大于城镇地区的人均建设用地面积，因此供给量大于需求量。人地挂钩的需求量为年度的基本挂钩规模，供给量则为年度可实施挂钩规模，挂钩规模控制在基本挂钩规模之内。

挂钩人口可分成三大类：

第一类是完全城镇化人口，即永久定居在城镇中，不需要留有宅基地的人口；

第二类是半城镇化人口，即进城务工人员，但还需要留有宅基地的；

第三类是低城镇化人口，即迁至新型农村社区居住，留有宅基地的人口。

这三类人的城镇化程度和质量是不同的，所以他们可以挂钩的建设用地指标面积也是不同的。

挂钩的用地指标从各个村庄的节余建设用地和土地整治项目中产生，关系到各个村集体和农民的切身利益，首先对集体建设用地进行确权登记，明确村集体中各个农户使用的建设用地面积大小。确权登记是核算各农户、各村集体可以进行挂钩的指标面积、形成科学的收益分配制度的基础。

挂钩人口类型

“业”

挂钩就业的吸纳

“业”是“人地钱”挂钩的动力，是指产业发展对就业人口的吸纳，包括农村人口进入城市定居和外来人口进入城市定居。

“地”

用地指标的流转

人口迁移后农村集体建设用地有节余部分，节余的农村集体建设用地含有“农转用”的土地发展权，旨在通过挂钩指标的交易流转实现土地的“空间置换”，让农村和农民分享城镇化发展的成果。

用地指标流转

“钱”

资金筹集和收益的分配

“钱”主要包括筹集的实施资金和土地指标交易产生的收益。从资金的筹集、使用，到最后指标交易价款的分配，资金链要实现闭合，产生的收益要覆盖成本，人地钱挂钩政策才可以持续的开展。

资金筹集可以从六个渠道获取：

①

建设用地指标和补充耕地指标交易收益；

②

省、市、县级财政专项补贴；

③

金融机构贷款；

④

相关行政管理收入；

⑤

其他涉农资金；

⑥

社会资金。

从土地发展权的角度来看，土地的潜在发展价值有三个释放的过程：

第一步

从远郊农村土地的“农转非”；

第二步

指标从远郊流转到人地挂钩项目区，区位价值得到了提升；

第三步

从集体建设用地转为可以出让的国有建设用地。

上述的三个释放过程分别对应土地发展权的三个部分：用途改变、级差地租Ⅱ、规划和空间管制政策红利。

土地潜在价值释放与土地发展权

三

以镇带乡，区域村镇聚落空间重构与规划

我国小城镇和村镇发展现状

小城镇和村镇的功能和作用正在改变

我国快速工业化和城镇化进程下，小城镇和村镇功能和作用正在发生一系列的转变：包括生活和服务职能转变、社会经济结构转型、生态环境保障功能提升、生产与经营方式转变。

我国小城镇和村镇功能和作用转变

我国镇、村发展面临的挑战

小城镇和乡村空间亟需重构

而区域内小城镇的社会经济结构重塑，必然通过改变其空间载体——土地的利用方式和配置格局，进而导致区域小城镇空间的重构。当前，我国小城镇和乡村空间的发展面临的问题主要包括：组织核心弱化、空间结构与网络薄弱、生产生活要素流动无序、治理和控制能力丧失、基础设施和公共服务不均等。

我国小城镇和乡村空间发展面临的问题

区域村镇聚落空间重构的内涵及研究内容

在以上现实背景下，围绕城乡融合和一体化发展的目标，合理重构区域小城镇空间分布格局，将成为区域发展的重要一环。

乡村空间重构即在快速工业化和城镇化进程中，伴随乡村内生发展需求和外源驱动力综合作用下导致的农村地区社会经济结构重新塑造，乡村地域上生产空间、生活空间和生态空间的优化调整乃至根本性变革的过程。主要包括乡村生产空间、生活空间和生态空间的重构3个方面。

乡村空间重构可以通过土地集中和规模经营、村镇和产业布局调整等改造传统农村，有利于推进农业的产业化和现代化，优化城乡空间格局，构建新型城乡关系，实现城乡一体化发展。

乡村空间重构的内涵可以理解为以下三点：

①

产业发展集聚，即实现工业生产向城镇工业园区集中，农业生产向规模化经营集中；

②

农民居住集中，即农民居住向城镇和农村新型社区集中，通过集中居住解决分散居住所带来的公共基础设施投入需求大、利用效率低的问题，以有效控制农村居民点用地规模，保存乡村传统文化景观；

③

资源利用集约，通过产业发展集聚和农民居住集中，解决农村生产发展和农民生活居住中的资源低效利用问题和环境污染问题，实现乡村地域的人口资源环境协调发展。

区域村镇聚落空间重构的内涵

村镇聚落空间重构研究内容主要包括：

①

村镇聚落形成与演化过程及阶段特征，揭示村镇聚落体系发展与衍化的脉络规律；

②

村镇聚落体系结构关系与类型识别技术，创新我国村镇聚落类型谱系与数字模拟展示技术；

③

构建村镇聚落发展可持续的评价指标体系和模型，建立村镇聚落变化监测技术体系；

④

村镇聚落发展的影响因素及其作用机理，探索不同类型村镇聚落的可持续发展模式、发展路径和规划设计优化技术；

⑤

不同区域不同类型村镇聚落转型发展的数字模拟系统。

村镇空间发展与规划内容主要包括：

①

基于自然、经济、社会要素影响和村镇发展趋势分析，研究县域村镇发展潜力评价技术，建立村镇发展潜力评价指标体系和模型，选择典型地区开展技术应用示范；

②

分析城镇化背景下人口迁移规律并研判村镇人口变动趋势，研发不同地区、不同类型县域村镇规模结构优化和规划技术，建立村镇规模等级体系变动和人口变化分析预测模型；

③

研究城乡统筹背景下村镇发展动力、约束机制和变化态势，分析村镇功能类型、城—镇—村功能关系及演化路径，研制村镇职能类型识别方法，获得村镇综合效能评估和整体功能提升技术；

④

基于县域资源环境承载力和发展潜力分析、村镇空间形态及空间扩展趋势研究，研发村镇空间扩展的适宜性评价技术和评价系统，研制县域村镇开发边界划定和空间扩展模拟技术；

⑤

开发多要素干预下的多目标村镇发展模拟和智能化决策管控技术，在典型地区开展村镇发展评价和规划技术综合应用示范。

区域村镇聚落空间重构路径

科学开展村镇（小城镇）规划与建设（开发），需要注重完善基础结构网络，通过合理规划村振体系，增强经济联系，完善基础设施网络，统筹公共设施，保护文化脉络等一系列举措，同时保护区域生态格局。

区域村镇聚落空间重构路径

区域村镇发展定位研究

村镇发展的定位主要基于以下四个方面：以资源定主导产业，

以产业定功能结构，

以功能定项目组成，

以项目定实施计划。

村镇发展定位研究

区域村镇空间重构的规划与开发建设思路

以峡山区村庄布局规划为例。该规划包括评价分析阶段和布局规划阶段，评价分析阶段主要对村庄进行发展潜力评价和生态敏感性评价，系统地甄别各村庄的发展潜力及生态环境对建设活动的敏感程度；在布局规划阶段主要对村庄进行预选分类，初步拟定中心村、迁出村等。村庄的迁并借助引力模型来衡量村庄间的空间联系强度，以确定中心村的选址，明确各村庄迁并归属，最终结合实际条件综合确定村庄空间布局和各类村庄的建设策略。

区域村镇空间重构规划流程图

村庄发展潜力的评价步骤包括收集现状资料、构建评价指标体系、汇总处理原始数据、确定指标权重及计算村庄潜力分值等。

①

村庄潜力评价指标体系构建：

根据已有村庄发展潜力的研究成果构建，主要包括目标层、系统层和指标层三大层级；

②

评价指标权重的确定：

主成分分析法借助正交变换将原本相关的变量转化为不相关的新变量，并提取指标主要信息对多维变量系统进行降维处理；

③

村庄潜力分值计算：

是指将每项指标标准化数值与该指标权重加权求和得到的分值。

村庄发展潜力评价指标体系