招商宏观张秋雨 | 财政的空间在哪？

文 | 招商宏观张静静团队

核心观点

上半年财政重点：“减收”、“增支”、“加快节奏”。今年以来，国内经济受制于三重压力，稳增长财政政策发力明显。“减收”、“增支”、“加快节奏”的稳增长政策是上半年财政政策的重心。
“减收”：加大减负纾困力度、增强市场主体活力。上半年财政减收主要体现在减税降费力度加大。2022年全年预计新增减税降费2.64万亿，较去年的1.1万亿增加1.54万亿。其中留抵退税返还约1.64万亿。“增支”：保持适当支出强度、优化财政支出安排。通过特定国有金融机构和专营机构依法上缴近年结存的利润、调入预算稳定调节基金等，安排全国一般公共预算支出26.71万亿元、比上年扩大2万亿元以上，可用财力明显增加。“加快节奏”：上半年新增专项债3.41万亿，完成全年进度93.3%。其中一季度完成新增专项债1.3万亿，是去年一季度的49倍。二季度完成新增专项债2.1万亿，是去年二季度的2.1倍。下半年财政的空间在哪里？本文主要想回答三个问题：1、专项债地方结存限额使用为什么只有5000亿？从国常会“5000亿元专项债地方结存限额…10月底之前发行完毕”的表述看，政策并未将总限额空间1.55万亿完全使用，我们推测有三点原因：一是目前专项债限额空间的地区间分布不均衡，对于上海等较发达地区限额空间较大，欠发达地区限额空间反倒有限。跨省跨地区调度专项债限额目前尚未有较明确和清晰的处理路径；第二，欠发达地区可能缺乏较优质的项目储备；第三，目前看政策仍有一定的保留空间，或将为接下来经济可能出现的一些冲击做准备。2、3000亿元政策性开发性金融工具能够撬动多少项目总投资？根据现已完成资金投放的900亿农发行基础设施基金的预测，资金投放与可拉动的项目总投资比例大概超过1:10，预计国开行基金的投放拉动总投资额比例应该大致一致。那么整体推算，3000亿元的政策性开发性金融债券可拉动的项目总投资应该超过3万亿。3、2000亿元保交楼纾困基金力度如何？我们判断，当前“保交楼”政策更多是“保稳定”和“保民生”，稳定房地产市场，压实地方政府责任。目前出台的纾困政策旨在通过专项借款撬动、金融机构贷款跟进，支持已售逾期难以交付的住宅项目建设交付，维护购房人合法权益，维护社会稳定。

年初以来，除6月外，房地产销售面积一直维持在较大幅度同比增速下行，尽管2021年基数已经处于近几年较低位置。中长期来看，受制于人口结构、城镇化率以及居民杠杆率，房地产销售及投资可能不容乐观。除去8月24日国常会提出的“一城一策”外，不排除下半年仍有住房贷款利率下调等刺激政策。

正文

一、上半年总结：减收、增支、控节奏

1、财政收入增幅总体下降、地区间财政收入分化明显 

上半年，全国一般公共预算收入105221亿元，扣除留抵退税因素后累计增长3.3%，按自然口径同比下降10.2%。受疫情、产业结构等因素影响，地区间财政收入分化比较明显。扣除留抵退税因素后，中央、地方一般公共预算收入分别增长1.7%、4.7%，东、中、西部和东北地区收入增幅分别为-1%、13.7%、16.5%、-3.5%。中西部地区收入增幅较高，主要是能源资源类行业增收带动，其中山西、内蒙古、陕西、新疆分别增长44%、49.4%、34.7%、40.9%，持续保持较快增长态势。东部地区中，福建、山东、浙江保持平稳增长，扣除留抵退税因素后，增幅分别为6.7%、6.3%、4.2%；广东小幅下降0.5%，降幅比1-5月收窄2.5个百分点，其中6月份增长8.9%。 

上半年全国税收收入扣除留抵退税因素后增长0.9%，呈逐步恢复态势，按自然口径下降14.8%。国内增值税扣除留抵退税因素后下降0.7%，其中，6月份下降1.1%，降幅比4、5月份明显收窄，主要是工业增加值、服务业生产指数等相关经济指标逐步改善。企业所得税、个人所得税和进口货物增值税、消费税等分别增长3.2%、8.7%、14.9%。多渠道盘活闲置资产带动非税收入增加，上半年全国非税收入19657亿元，增长18%。

 2、减税退税政策实施，加大减负纾困力度 

上半年新增退税减税降费5074亿元、办理退税18455亿元。 

一是增值税留抵税额提前大规模退还。聚焦小微企业和重点行业加大留抵退税力度。将所有符合条件的小微企业以及制造业等6个行业纳入政策实施范围，并进一步扩大到批发和零售业等7个行业，按月全额退还增量留抵税额、一次性全额退还存量留抵税额，全年新增退税总额约1.64万亿元。上半年共有18455亿元退税款退付到纳税人账户，已达去年半年办理退税规模的2.9倍，顺利实现留抵退税政策“大头落地”。 

二是扶持制造业、小微企业和个体工商户的其他减税降费政策延续实施。对小规模纳税人阶段性免征增值税。将“六税两费”减免适用范围扩大至小型微利企业和个体工商户。对小微企业年应纳税所得额100万元至300万元部分，再减半征收企业所得税，实际税负降至5%。加大研发费用加计扣除政策实施力度，将科技型中小企业研发费用加计扣除比例提高至100%，完善设备器具加速折旧等政策。上半年“六税两费”优惠政策、小规模纳税人增值税减免、加大小微企业所得税优惠力度分别为纳税人减负830亿元、793亿元、477亿元。 

三是特殊困难行业得到精准帮扶。对受疫情影响较大的公交等公共交通运输服务以及为居民提供必需生活物资快递收派服务，免征增值税。暂停航空运输和铁路运输企业预缴增值税一年。延续生产、生活性服务业增值税加计抵减政策。为稳定汽车消费，对不超过30万元的2.0升及以下排量乘用车阶段性减半征收车购税，大约将惠及870多万辆乘用车。鼓励各地对缴纳城镇土地使用税等确有困难的纳税人给予减免等。 

3、稳就业政策提效加力 

一是就业资金保障力度不断加大。强化就业优先导向，2022年中央财政就业补助资金安排617.58亿元，增加51.68亿元，目前已下达597.58亿元，支持各地落实就业创业扶持政策。 

二是援企稳岗政策发力显效。延续实施阶段性降低失业保险费率、工伤保险费率政策至2023年4月30日。延续实施失业保险稳岗返还政策，将大型企业返还比例从2021年的30%提至50%，中小微企业返还比例从60%最高提至90%。2022年出现中高风险疫情地区的市县，可对因疫情严重影响暂时无法正常生产经营的所有参保企业，按每名参加失业保险的员工不超过500元的标准发放一次性留工补助，政策执行至2022年年底。 

三是重点群体就业工作扎实开展。对企业招用毕业年度高校毕业生，签订劳动合同并参加失业保险的，按每人不超过1500元的标准，发放一次性扩岗补助；对招用毕业年度高校毕业生并签订1年以上劳动合同的中小微企业，给予一次性吸纳就业补贴。一次性扩岗补助与一次性吸纳就业补贴政策不重复享受，两项政策实施至2022年底。新设“中央专项彩票公益金支持大学生创新创业教育项目”并安排资金1亿元，推动大学生创新创业教育发展。出台国家助学贷款免息及本金延期偿还政策，免除2022年及以前年度毕业贷款学生2022年内应偿还的国家助学贷款利息，免息资金由财政承担；本金可延期1年偿还，不计罚息，预计可惠及400多万高校毕业生。 

随着经济逐步恢复，各项稳就业政策逐步落实，城镇调查失业率升高的趋势得到扭转。上半年，全国城镇新增就业654万人，全国城镇调查失业率平均值至5.7%，就业形势总体改善。 

4、财政支出强度较大，重点领域支出保障有力 

上半年，全国一般公共预算累计支出12.89万亿元，同比增长5.9%，高于财政收入增幅。其中，中央本级支出15630亿元，同比增长5.8%；地方支出113257亿元，同比增长5.9%。 

优化财政支出结构，优先支持纳入国家“十四五”规划纲要、重点专项规划等的重点项目，加大对科技攻关、生态环保、基本民生、现代农业等领域及重大区域的支持力度。其中，科学技术支出4345亿元，同比增长17.3%；交通运输支出6355亿元，同比增长12%；农林水支出10383亿元，同比增长11%；卫生健康支出11259亿元，同比增长7.7%；教育支出19208亿元，同比增长4.2%；社会保障和就业支出20197亿元，同比增长3.6%。 

5、地方政府专项债券加快发行使用并扩大支持范围，带动扩大有效投资 

（1）今年新增专项债额度基本发行完毕 

1-6月，累计发行新增专项债券3.41万亿元。已发行的专项债券中，支持市政建设和产业园区基础设施11691亿元、交通基础设施5777亿元、社会事业6389亿元、保障性安居工程5296亿、农林水利2832亿元、生态环保1276亿元以及能源、城乡冷链物流基础设施等802亿元，对稳定宏观经济起到了重要作用。其中，各地共安排超过2400亿元专项债券资金用作重大项目资本金，有效发挥政府投资“四两拨千斤”的撬动作用。在依法合规、风险可控的前提下，引导商业银行对符合条件的专项债券项目建设主体提供配套融资支持。 

（2）扩大专项债优先支持范围、做深做细项目储备 

扩大专项债券优先支持范围。按照国务院部署要求，研究合理扩大专项债券使用范围，在现有交通基础设施、能源、生态环保、保障性安居工程等领域基础上，明确将新能源、新基建领域符合条件的政府投资项目纳入地方政府专项债券支持范围，助力新兴产业发展。做深做细项目储备。指导地方按照“储备入库一批、发行使用一批、开工建设一批”的要求，做好专项债券项目常态化储备。2022年分两批储备专项债券项目7.1万个。上半年，已发行的新增专项债券共支持超过2.38万个项目，其中在建项目约1.08万个，新建项目约1.3万个。 

（3）强化专项再资金监督管理，提升资金使用效益

严格执行专项债券负面清单管理，严禁将债券资金用于楼堂馆所、形象工程和政绩工程以及非公益性资本支出项目等。强化日常监督管理，对专项债券项目实行穿透式监测，按月通报预警专项债券支出进度，常态化开展专项债券使用管理情况专项核查，全面压实主管部门和项目单位管理责任，严格落实专项债券资金处理处罚机制，强化对违规行为的硬性约束。

二、下半年财政政策的空间在哪里？

1、专项债地方结存限额使用为什么只有5000亿？ 

7月底政治局会议强调，财政货币政策要有效弥补社会需求不足，“用好地方政府专项债券资金，支持地方政府用足用好专项债务限额”。按照我们的计算，2022年专项债总限额21.82万亿，截至6月末全国专项债务余额20.26万亿，限额与余额差值1.55万亿。 8月24日，李克强总理主持国务院常委会指出，当前经济恢复基础不牢靠，要坚持发展是解决我国一切问题的基础和关键，用好工具箱中可用工具。在落实好稳经济一揽子政策同时，再实施19项接续政策，主要包括：一、在3000亿元政策性开发性金融工具已落到项目的基础上，再增加3000亿元以上额度；已发用好5000多亿元专项债地方结存限额，10月底之前发行完毕。这既可增加有效投资带动消费，又有利于应对贷款需求不足。持续释放贷款市场报价利率改革和传导效应，降低企业融资和个人消费信贷成本。二、允许地方“一城一策”灵活运用信贷等政策。三、对一批行政事业性收费缓缴一个季度，鼓励地方设立中小微企业和个体工商户贷款风险补偿基金。四、支持中央发电企业等发行2000亿元能源保供特别债，在今年已发放300亿元农资补贴基础上再发放100亿元。五、持续抓好物流保通保畅。六、中央推动、地方负责抓落实。各部门要迅即出台政策细则，各地要出台配套政策。 从国常会“5000亿元专项债地方结存限额…10月底之前发行完毕”的表述看，政策并未将总限额空间1.55万亿完全使用，我们推测有三点原因：一是目前专项债限额空间的地区间分布不均衡，对于上海等较发达地区限额空间较大，欠发达地区限额空间反倒有限。跨省跨地区调度专项债限额目前尚未有较明确和清晰的处理路径；第二，欠发达地区可能缺乏较优质的项目储备；第三，目前看政策仍有一定的保留空间，或将为接下来可能出现的一些冲击做准备。 2、3000亿元政策性开发性金融工具能够撬动多少项目总投资？ 6月29日国常会提出，要运用政策性开发性金融工具，通过发行金融债券等 3000亿元，用于补充包括新型基础设施在内的重大项目资本金（但不超过全部资本金的50%），或为专项债项目资本金搭桥（项目资本金到位后退出）。 截至8月20日，农发行基础设施基金完成全部900亿元资金投放，支持项目500余个，主要投放领域为市政和产业园区基础设施、交通基础设施、农业农村基础设施和能源基础设施等领域，可拉动项目总投资超万亿元。 根据农发基金的预测，资金投放与可拉动的项目总投资比例大概超过1:10，预计国开行基金的投放拉动总投资额比例应该大致一致。那么整体推算，3000亿元的政策性开发性金融债券可拉动的项目总投资应该超过3万亿。 3、2000亿元保交楼纾困基金力度如何？ 7月上旬“断供”潮冲击市场，多地房地产项目因房企开发商遭遇流动性危机陷入停工困境，购房者在无法收楼的情况下，不愿意继续偿还按揭贷款。7月下旬以来，包括郑州、石家庄、南京、湖州、合肥等10余个城市陆续出台“保交楼”相关纾困政策，内容包括设立纾困基金、“一对一帮扶”等。 8月29日，媒体报道，财政部、住建部、央行等有关部门将联合出台措施，通过政策性银行专项借款方式，支持已售逾期交付的住宅项目完成建设交付。初步确认这比专项借款款规模为2000亿元，由央行指导国开行、农发行在现有贷款额度中安排。中央财政将根据实际借款金额，对政策性银行予以1%的贴息。据报道此2000亿元专项借款采取城市统借统还模式，以城市为单位借入、使用、偿还。专项借款计入地方政府债务。 根据我们的判断，当前“保交楼”政策更多是“保稳定”和“保民生”，稳定房地产市场，压实地方政府责任。目前出台的纾困政策旨在通过专项借款撬动、金融机构贷款跟进，支持已售逾期难以交付的住宅项目建设交付，维护购房人合法权益，维护社会稳定。 年初以来，除6月外，房地产销售面积一直维持在较大幅度同比增速下行，尽管2021年基数已经处于近几年较低位置。中长期来看，受制于人口结构、城镇化率以及居民杠杆率，房地产销售及投资可能不容乐观。除去8月24日国常会提出的“一城一策”外，不排除下半年仍有住房贷款利率下调等刺激政策。

风险提示：

国内疫情扩散，海外政策加速收紧。

以上内容来自于2022年8月30日的《财政的空间在哪？——2022年上半年财政政策执行报告点评》报告，报告作者张秋雨，执业证号S1090519010001，详细内容请参考研究报告。

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