张天伟 | 我国外语教育政策的主要问题和思考
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转载编辑：应用语言学研习 梁国杰
我国外语教育政策的主要问题和思考
张天伟教授
北京外国语大学中国外语与教育研究中心研究员。主要研究方向：语言政策，句法学等。
语言学通讯推选文章
摘 要：外语教育政策是语言政策与规划研究的重要内容之一，事关国家语言能力的提升。本文在外语教育学的框架下，在梳理我国的外语教育政策主要发展阶段、特点和成就的基础上，就外语教育政策制定中的治理体系、战略规划、区域发展、信息化建设、新文科建设等方面指出了目前存在的五个主要问题，并结合当前现状提出四条建议:统筹和建立专门管理机构;分类制定战略规划;分地区、分阶段促进外语教育均衡发展;重视信息化建设和文化自信心的培养，以适应新文科建设需要。
关键词：外语教育; 语言政策与规划; 外语教育政策; 国家语言能力;
基金：北京外国语大学北京高校高精尖学科“外语教育学”建设项目(项目编号:2020SYLZDXM011)的阶段性成果;
文献来源：张天伟.我国外语教育政策的主要问题和思考 [J].外语与外语教学,2021,42(1):20-27.
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语言政策与规划研究是社会语言学和语言社会学交叉研究的重要选题。一般而言语言政策和规划可以分为地位规划、本体规划、习得规划和声望规划。习得规划，即教育规划是影响语言政策与规划成功与否的重要环节，而外语教育是习得规划中不可或缺的一部分。新中国成立70多年以来，外语教育为国家发展做出了重要贡献。因其发展离不开顶层设计，外语教育政策研究就显得尤为重要，已成为外语教育学学科建设的重要组成部分(王文斌 李民，2017)。本文基于“问题驱动、需要导向”，在外语教育学的研究框架下，梳理我国外语教育政策的主要成绩和问题，并进行相应的对策性思考。
02
我国外语教育政策的主要阶段和特点
新中国成立70周年以来，我国外语教育政策大致经历了四个阶段:探索期(1949-1977年)、发展期(1978-1998年)、加速期(1999-2011年)和新时期(2012-至今)(文秋芳，2019)。外语教育政策以国家需求为导向，作为国家整体战略的一部分，也在不断调整之中。
探索期的外语教育政策可以分为以俄为师的外语教育(1949-1956年)、外语教育的调整发展(1957-1965年)和“文化大革命”时期的外语教育(1966-1976年)三个主要阶段(刘捷，2019)。第一阶段的外语教育政策主要是根据国际形势发展和新中国建设的需要，大力发展俄语教育，如1954年政务院发布《关于全国俄文教学工作的指示》等文件。除俄语外，部分东欧社会主义国家语种教学，如波兰语、捷克语和罗马尼亚语在此阶段也开始起步。此后调整发展阶段的突出特征是国家开始重视俄语之外的其他语种教学，逐渐改变俄语独大的局面，开设更多亚非拉非通用语专业，并开始在中学开设外国语学校。如1964年中共中央、国务院印发《外语教育七年规划纲要》，1963年教育部出台《关于开办外国语学校的通知》。
发展期外语教育政策的主要特点是开始注重外语教育体系建设，兼顾基础教育和高等教育、专业外语教育和非专业外语教育。1978年教育部召开全国外语教育座谈会，确定外语教育的发展路向。在此次会议的基础上，1979年教育部印发《加强外语教育的几点意见》，详见王定华(2018)对此的解读。这一时期，国家关于外语教育的师资培养、教材编写、教法改革、教学大纲建设、教学研究组织建立、中学外语教育发展、外国语学校完善、外语学科调查等多层面的举措，在外语教育政策上都有所体现，如1979年教育部颁布《关于办好外国语学校的几点意见》、1982年教育部颁发《关于加强中学外语教育的意见》、1985年教育部印发《大学英语教学大纲(高等学校理工科本科用)》、1986年国家教委印发《高等学校外语教材编审委员会工作条例》等。
加速期外语教育政策的主要特点是外语教育政策的继承、发展、改革和创新。表现为国家在推动外语本科专业教育改革、促进大学外语测试发展、着手小学外语教育恢复和发展、普及业余外语教育等方面进行改革(王定华，2018)。如教育部1998年印发的《关于外语专业面向21世纪本科教育改革的若干意见》、1999年颁布《大学英语教学大纲(修订本)(高等学校本科生用)》、2001年教育部印发《关于积极推进小学开设英语课程的指导意见》、2003年颁布的《普通高中英语课程标准(实验)》、2004年教育部颁布《大学英语课程教学要求(试行)》等。
新时期外语教育政策的主要特点是主动服务国家战略，注重非通用语种建设和外语教育相关标准建设。如2001年教育部下发了《关于批准北京大学等高等学校建立外语非通用语种本科人才培养基地及下达基地建设经费的通知》，2015年教育部印发了《关于加强外语非通用语种人才培养工作的实施意见》，目前北京外国语大学获批开设101种外国语言，已开齐与中国建交国家的官方用语。与外语相关的规范化标准化工作也是全国语言文字事业的重要组成部分，如2017年教育部颁布修订后的《普通高中英语课程标准》《大学英语教学指南》、2018年教育部颁布《外国语言文学类教学质量国家标准》、2018年出台《中国英语能力等级量表》，2020年出台《中等职业学校英语课程标准》等。
基于上述学者的看法,本文结合生态语言学学科的发展历程,将研究范式看作某一学科领域的研究者在从事研究时所遵循的基本观点和方法论,通常由该领域特有的观察角度、基本假设、概念体系和研究方法四个要素构成。换言之,研究范式体现了既定学科领域的研究者认识和解释世界的基本方式。对于一门学科而言,研究范式的重要性不言而喻。一门学科成熟的标志是该领域的研究者基本形成了共同的研究范式(Kuhn1970:180,1996:11;Hermans1999:10),也就是当一门学科的研究者们对学科研究对象所采纳的观察角度,对学科研究内容所持有的基本假设,对学科研究对象、研究内容、研究路径、研究步骤等所构建、认可和使用的概念体系,以及对学科研究所采取的主要研究方法基本一致时,这门学科才能称为一门科学。
03
我国外语教育政策现存的五个主要问题
我国外语教育政策主动对接国家战略，满足社会需求，树立国际视野，立足中国实际，为我国国际化人才培养、国家语言能力的提升做出了重要贡献。外语教育取得的诸多成绩离不开外语教育政策的顶层设计，但是，我国外语教育政策仍存在不少问题，主要表现在五个方面，现分述如下。
3.1 外语教育治理体系建设亟待加强
外语教育政策的制定是一项系统性工程，离不开政府部门的顶层设计，也离不开“政府主导、专家参与、社会支持”的治理模式。2020年10月新中国成立以来第四次全国性语言文字会议召开，国务院副总理孙春兰强调要构建与时代发展相适应的语言发展规划，推进语言文字工作治理体系和治理能力现代化。外语教育治理体系是语言文字工作治理体系的重要组成部分。言实和周祥(2020)认为新时代国家语言文字工作治理体系包括领导体系、制度体系、价值体系和支撑体系。当前，我国外语教育治理体系还很不完善，就领导体系而言，我国还没有专门主管外语教育的机构。外语教育管理一度出现“九龙治水”的局面，如高等外语教育归教育部高等教育司管理，中小学外语教育归口教育部基础教育司，外语教材建设归口教育部教材局，外语规范和标准归口教育部语言文字信息管理司，外语测试归口教育部考试中心，外语相关研究归口国家语委、教育部社科司、国际司等，各部门之间缺乏有效沟通。在外语教育政策实施及研究集中的高等外语教育阶段，其宏观管理任务由高教司承担，但高教司的管理主要停留在宏观教学管理和教改层面。相对而言，与高等外语教育管理比较贴近的机构是“外国语言文学类专业教学指导委员会”，它是由教育部组建，根据教高函[2013]4号文件，在专业建设、教材编写、教师培训、教学改革等方面开展工作，其主要任务包括:组织和开展本科教学领域的理论与实践研究;就高等学校的学科专业建设、教材建设、教学实验室建设和教学改革等工作向教育部提出咨询意见和建议;制订专业规范或教学质量标准等。从这些任务看，各教指委的核心任务是“教学”，并没有涉及对外语教育的管理和统筹规划。就制度体系而言，我国外语教育的管理机制、工作机制，包括统筹机制、议事机制、监督检查机制、社会参与机制、经费投入机制、评价机制等都没有完善，亟待建设。此外，价值体系、支撑体系方面的建设也必须重视并及早解决。
3.2 外语教育规划亟待完善
外语教育规划是外语教育政策的重要组成部分。外语教育规划包括外语教育宏观发展战略、语种开设规划、外语人才培养规划、外语师资培育规划、外语教育合作交流规划、外语教育科研规划等宏观和微观的不同层面。目前，我国尚无国家战略层面的外语教育宏观规划，而国外发达国家，如美国在国家、州、大都市等层面均有外语战略宏观规划。我国对外语人才培养和外语语种设置也缺乏规划和战略布局，主要表现有三:一是外语教育语种数量有待提升;二是部分语种重复和盲目建设;三是高端外语人才和稀有外语人才缺失。对于外语语种，特别是非通用语教育中需要开设多少语种、怎么开设、开设什么语种等，国家缺乏规划。北京外国语大学虽然获批开设101种外国语言，但近半是新建语种，正在筹划准备中，还未进行人才培养，与世界发达国家相比，还有差距。如根据美国现代语言学会2019年发布的数据统计，截至2016年秋学期美国高等教育中，学生注册非通用语学习课程的语种数量就已达到310种(Looney&Lusin,2019)。此外，现有的很多非通用语种专业还存在不能连年招生、教材陈旧、教师难寻、学习词典奇缺、书面和语音语言材料匮乏等问题。事实表明，现阶段语种建设难以满足与我国建交180个国家的国际交流和合作的需要。与语种开设不足相对应的另一个极端是部分语种盲目和重复建设。如英语专业遍地开花，毕业生却面临就业难题。而部分高校好大喜功，片面追求语种开设数量，盲目开设非通用语专业，造成非通用语人才培养供需脱节，使一些非通用语师资相对分散，造成资金、人才等资源浪费。语种开设需要在调研的基础上，综合考量长期需求和短期需要，适当开设部分非通用语种;增加区域主要通用语种的招生人数，鼓励辅修相近的非通用语课程;充分利用我国边疆少数民族地区的语言人才资源，弥补我周边国家语言人才需求的缺口(张天伟，2017a)。如罗曼什语是瑞士的四种国语(national language)之一，但瑞士的官方语言(official language)却是法语、德语和意大利语，而掌握罗曼什语的人一般是双语者，因此，罗曼什语只适合在我国外语院校开设三外学习，而不适合开设一门外语专业。又如，语种的开设不应仅以对象国的国家通用语言为主，还要从语言谱系和语言类型学的角度来看，区域内主要通用语与非通用语具有相同之处，如，塞尔维亚语专业的学生可以很容易学习克罗地亚语、黑山语和波斯尼亚语，则相关语种专业教学资源可以整合，教师也完全可以一专多能。
目前，我国外语教育中的学历和非学历教育，本科教育和研究生教育等也亟待制定规划。如当前非通用语教育大都为学历教育，而实际需求中，驻外的中资企业和机构往往更需要通过短期非学历教育来满足人才需求。而非通用语学历教育只注重本科教育，在结合国别和区域研究，向研究生教育领域拓展方面还做得不够。值得注意的是，在人才的实际需求中，仅掌握单一的非通用语是不够的，往往需要复语人才，如斯瓦希里语、豪萨语专业人才在非洲实践中往往还要熟练掌握英语和法语，但我国高校的公共外语教学质量堪忧，体量大、效率低，且主要以英语教育为主，复语人才培养质量难以保证。
此外，外语教育规划需要国家层面统筹安排，教育部、国家语委、外交部、商务部、科技部、文旅部、国家发改委等多个政府部门共同协作完成。国外的语言战略规划大多由多部门协作，如美国国家安全教育项目中的语言旗舰项目，虽然是国防部主导，但离不开教育部和国务院的支持(Murphy&Evans-Romaine,2017)。而目前我国外语教育规划仅局限于教育部主导，迫切需要在国家层面顶层设计并统一协调进行。
3.3 外语教育尚未分地区、分阶段整体布局
我国外语教育在发达地区和欠发达地区，特别是少数民族和边疆贫困地区发展不平衡，在基础教育和高等教育等阶段发展也不平衡，但国家的教育投入是有限的，因此需要在外语教育政策上宏观站位、整体布局、结合实际、因地制宜。
我国幅员辽阔，人口众多，东西部发展极不平衡，这样的国情决定了不同地域的外语教育存在相当大的差异。据王文斌(2020)以及马军和王文斌(2020)等的调查，目前我国部分少数民族地区和边疆贫困地区的外语教育存在很多问题，政府、学校、家庭、师生都不够重视，使得不少地区师资力量薄弱、教学设备单一、教学资源匮乏，教学效果自然就不尽如人意。如云南、新疆的边缘地区小学基本没有开设英语课、9%的老师是非英语专业毕业的、一个班级的英语成绩不及格的学生占比达78.4%(冯智文原一川，2020)。又如对云南、贵州和新疆2省1区的调研显示，少数民族地区基础外语教育水平低下;某地州学生中考英语合格率2015、2016两年平均不到20%;近三年在地州自主命题的情况下，合格率也仅过50%。高考英语合格率近五年虽逐步提升，但2019年仍仅33%。外语成为影响少数民族学生进入更高学段学习的关键课目，而且这种现状和大城市的外语教育比较起来差距明显。从高考分数上来看，若外语科目的分数差距已经成为妨碍教育公平的重要一环。试想边远地区如果师资问题都保证不了，又何谈各种课标的贯彻和落实呢?
我国外语教育政策在不同学龄阶段发展极不平衡。大部分中小学的外语课就是英语课，除了部分外国语学校外，不要说非通用语，连法语、阿拉伯语、西班牙语等区域通用语都很少能在中小学校开设，大部分非英语语种学习者都是从大学开始学习。这往往使得非英语学习错过了语言学习的关键期，学习效果难以保证。外语教育政策在制定不同学段的语言教学计划时，几乎没有把除英语外的其他语种的人才培养考虑进来，因而造成基础教育阶段外语教育的单一化、同质化现象严重。此外，高考外语考试中还存在测试任务设计难易度差别较大的现象。目前，英语、俄语、日语、德语、法语和西班牙语为高考备选语种。相较英语，有些语种更容易得高分，因而不少考生选择非英语语种的高考外语考试。为考生提供多语种备选，本意在创造更加公平的竞争条件，而各语种难易度的悬殊差异，却造成了新的不公平竞争。
3.4 信息化和智能化建设依然滞后
21世纪以来，以大数据、云计算、人工智能等为代表的技术革命将世界带入了第四次产业革命阶段。我国教育规划也早已开始注意并顺应这一趋势。如从近几年教育部出台的各种和现代技术、信息技术有关的文件来看，这一工作已经被提上政府管理部门的工作日程。早在2012年，教育部就已印发《教育信息化十年发展规划(2011—2020年)》，对教育网络建设和数字资源建设进行了规划。此后，教育部每年都会发布《教育信息化和网络安全工作要点》，还在2019年印发了《教育信息化2.0行动计划》的通知，并召开慕课大会，发布《中国慕课行动宣言》。同时，在2019年2月，由中共中央、国务院印发了《中国教育现代化2035》。这一系列措施表明，我们的教育政策制定一直非常重视信息化、智能化建设。
外语教育作为教育产业中的重要一环本应顺势而为，积极开展信息化和智能化建设。但是，从上述文件来看，无论是各种长远规划，还是每年的工作要点，都未专门提及外语工作，各级政府部门更未见出台过专门针对外语教育信息化技术建设的文件和规划举措。虽然我们的外语课程建设很多利用了信息技术，如慕课建设、微课大赛、智慧教室等，但这主要是一种自发的自下而上建设行为，还不能弥补教育政策规划上的缺失。
3.5 与新文科建设要求不符
(1)外语教育政策缺乏传统文化意识的融入
语言是文化的载体，蕴含着强烈的文化基因，语言教育往往会伴随着文化的习得和渗透。我国的外语教育政策从改革开放以来一直注重提升教学效率，培养听说读写的语言表达能力，但是对语言背后所负载的文化意识不够重视。在这种情况下，我们没有重视外语所附带的文化因素对学习者的冲击和渗透，在教材设计中对中国价值观的融入不够，在人才培育中对爱国主义和民族情怀教育不足。中国是一个有着悠久历史的文化大国，也曾经是语言输出的大国。汉唐时期，万国来朝，外国人来到中国，不仅学习中国的文化典籍制度，也将汉语带到了其他各个国家，并且形成了一个东到日本和朝鲜半岛、南及越南、北到辽、西夏等地的汉字文化圈。如今，汉语的影响力正在重新上升，它与国家的文化软实力、国际话语权密切相关，因此也是我们新文科建设的重要支点。外语教育界与汉语教育界之间不仅没有互联互通，相互借鉴和促进，在某些方面反而鸿沟越来越大，造成同在文科范畴内的两个学科界限分明，不能共同为国家语言能力提升形成更大的合力。
(2)外语教育政策重视本土意识不强
外语教育者和外语教育研究者由于语言因素的影响，在学习国外语言学、教育学理论方面具有天然的优势，因而外语学界对于国外的语言研究动态往往积极引介，也产生了一大批将国外理论与中国实践进行比较研究的学者和成果。但是，从学术研究的现状来看，外语教育以及外语教育研究还是存在着严重的“拿来主义”倾向，往往直接将外国语言教育的理论引入到中国的外语教育中。我国的外语教育从传统的听说法、交际法到体验法、沉浸法，常随着国际二语教学的潮流而动。但其实，中国目前有3亿多外语学习和使用者，从数量上来说是一个庞大的数据资源，有广泛的用户基础，再加上中国学习者独特的母语背景和外语学习环境，完全能够、也应该能够从中产生出基于自身特点的独特范式。我国既需要国外外语教育政策和理论研究的中国化，也需要中国外语教育政策和理论研究的国际化。文秋芳构建的“产出导向法”的理论与实践体系在这方面做了有益的探索。
04
对我国外语教育政策制定的建议
纵观我国外语教育政策发展的几个不同时期，可以看出每一个阶段，我们都是根据国内外具体形势在不断调整。如今，我国正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期，外语教育政策制定也应胸怀两个大局，把握历史机遇，推动外语教育的快速发展。为此，我们提出以下建议:
4.1 统筹和建立外语教育专门管理机构
国外一般都将外语整体纳入语言管理，有相应的管理机构。如法国境内语言管理总司、马来西亚国家语文局等国家层面的语言管理机构，都将外语纳入其管理职责范围内。在当前国务院出台的《关于全面加强新时代语言文字工作的指导意见》和大语言文字观的背景下，建议在国家语委设立外语处或在现有处室内，增加外语管理的职能，统筹与外语相关的管理和规划工作，如总体发展规划、教学改革、教材编写、教师发展、科研规划等。此外，外语教育规划由国家语委牵头，协同教育部、人社部、外交部、商务部、文旅部来共同制定，内容可纳入国家语言文字事业十四五发展规划中。
4.2 分类制定外语战略规划
外语教育规划要区分国家、语言谱系等不同范畴，需要在调查的基础上，针对通用语和非通用语等不同类别制定相应的规划，并突出这些规划的目标导向。
语言战略规划的核心要素主要由国际形势、语言调查、需求分析、主体(目标、方法、途径)、计划草案等构成(张天伟，2017b)。外语语种，特别是非通用语种的开设需要仔细论证，既要满足国家需要，又要避免盲目建设，但都要以缜密规划为前提。语种设置数量、学校开设数量、地域和领域布局、人才培养规模、男女招生比例等需要综合考量对象国的语言政策、周边国家的利益关切，人才供需实际等多因素。诚然，除了理论研究外，我国外语战略制定的关键还在于专项的语言调查和需求分析，鉴别真实人才需求与虚假人才需求，此项工作刻不容缓、亟待开展。依据外语战略规划，国家应对外语语种合理布局，不同高校应依据地域、需求等对不同语种有所侧重。国家还应对非通用语种进行分类设置，参考“长期需求与准备、现实危机、潜在危机和当前任务急需”等因素，同时参照语言自身特征、市场需求和国家需要等进行动态调整(张天伟，2017a)。此外，还要结合国情，整合和优化资源，充分利用我国跨境语言人才、归国侨民等等。
4.3 分地区、分阶段促进外语教育均衡发展
外语教育政策需要分地区、分阶段进行区别化定制，根据发达地区和欠发达地区等不同地域，基础教育、职业教育和高等教育等不同阶段，从国家站位出发采取因地制宜、因时制宜的措施。
发达地区的外语教育已经得到充分的重视和发展，但国家还需对欠发达地区的外语教育做出整体规划，让社会真正重视外语教育问题。可通过信息化建设的契机，解决一部分语言资源和师资问题，实现城乡资源共享;需通过加大资金投入，加强东西部对口支援，通过培训来提升现有外语教师的专业素质，构建外语支教体系，制定激励性的教师教育政策，加大培养民族地区和偏远地区的外语师范学生，改变师资匮乏问题;可通过调查和研究，找到适合贫困地区的教学方式和方法，因地制宜地编写适用于民族和边远地区的外语教材。
外语教育政策的制定还需考虑全年龄段的统筹规划。从小学到大学到终身教育这样的“一条龙”式培养是美国、德国等发达国家通常采取的方式，它能让不同语种、不同学习者在各个阶段都找到合适自己的外语教育和学习方式，并结合自身情况和社会需求进行合理选择，而国家也能因此扩大外语人才的培养广度和深度，提升国家语言能力。因此，我国外语教育政策需要制定一个中小学外语语种开设计划，在有条件的大城市、示范学校可开设不同外语课程，在跨境语言地区可开始跨境语言课程，发挥各种和海外联系密切的地区优势，充分利用侨乡、跨境区域、现代化大都市等地域优势，让外语教育工作从小学开始多维度开展。
4.4 重视信息化建设和文化自信心培养，适应新文科和交叉学科发展的需求
我国的外语教育政策需要把握住国家战略需求和世界局势变化，秉承国家意识，根据产业技术发展趋势，尽快出台专门的信息化发展框架文件以及交叉学科融合计划，对接目前已有的各种信息技术，如线上教学、慕课建设、智能翻译技术等;并应制定政策鼓励外语教育从业人员自主创新创造，力争在中国这个数亿级的外语教育大市场基础上，创造出有中国特色的外语教育理论。同时，在注重语言教育的人文性同时，也需要我们的教育政策将国家战略需求融入到具体的人才培养工作中，在学习纲要、课程设置等方面，不仅关注语言能力的培养，还要让学习者受到爱国热情、文化自信心的润泽。如在教材编写的过程中要融入中国文化知识要点，在语言学习的过程中要培养学生对本国文化的理解和表达能力，在人才培养的过程中要重视通识教育，以“成人成才”为目的。要让学生在文化自信心、国家自豪感的基础上学习外语，要培养“中华文化的传承者、中国声音的传播者、中国理论的创新者、中国未来的开创者!”(吴岩，2019;2020)此外，我们还要结合外语教育学科特点，不断推进外语课程思政建设。
05
结语
外语教育政策是外语教育学科的重要组成部分，为外语教育事业提供顶层设计和方向指引。外语教育政策的关键在于在调研的基础上，结合我国现存问题，融入国际视野，提出中国方案，从而体现外语教育的基础性、全局性、社会性和服务性的特点。外语教育政策不仅在于制定，还在于落实，是一个长期性、系统性工程。希望本文能起到抛砖引玉的作用，为我国外语教育政策的制定以及外语教育学科的发展提供参考。
编者按
参考文献略。欢迎查阅知网或者《外语与外语教学》2021年第1期纸质期刊了解详情。
本文编辑：上海理工大学 孙雨
本文审核：吉林大学 王峰
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