军民融合框架下金融支持军工企业面临的主要问题及对策建议
军民融合框架下金融支持军工企业面临
的主要问题及对策建议
严剑峰，上海财经大学财经研究所国防经济研究中心
谭小龙，军事科学院军队建设研究部
（本文发表于《国防》杂志2017年第3期）
内容提要：当前，在军民融合框架下，国防建设不可能仅仅依赖政府财政的单一投入，增加民间金融对国防建设的支撑势在必行。本文论述了军工企业上市融资的重要性，指出金融服务军工企业存在的主要问题，并提出相应解决办法。
关键词：国防经济 军民融合 军工企业 上市融资
2016 年5月，国防金融研究会成立大会提出，“面对国防投入刚性需求增加和国家财政收支矛盾加剧的现实，单单依靠国家的财政性国防投入，已经不足以支撑国防和军队建设实现超常规发展，必须拓宽战略视野，解放思想，创造性地开拓国防建设资源汲取的新思路新途径”。国防金融是以服务国防建设和国家安全为宗旨，以市场化融资的手段来运作，从资本层面推动军民深度融合的重要途径。国防金融可以极大发挥金融跨时间、跨空间配置资源的杠杆作用，在较短时期内积聚起海量的国防建设资金，形成国防财政和国防金融“双轮驱动”的发展格局，为强军兴军提供可持续性的资源支撑，是对财政性国防投入的巨大助力和补充。如何发挥金融的作用支持军工企业发展，是现阶段国防金融理论研究的“重中之重”。
一、民间资本支持军工企业的必要性
（一）减轻国家负担
军工企业的发展如果主要依靠财政投入来支撑，对国家而言无疑是沉重的负担。同时，财政资金使用的无偿性也弱化了军工企业的经营压力和盈利动力。当前，我国巨大的民间储蓄找不到好的投资去向。而军工企业可以获得稳定收益，作为新技术和新产业的发祥地，对于民间资本应有很大的吸引力。因此，应积极利用金融市场吸引民间资本投资军工企业，以减轻国家负担。并且，通过金融市场为军工企业发展融资，也能快速融通资金、扩大规模，以满足应急应战的需要。
（二）提高军工企业运行效率
军工企业绝大部分属于国有独资企业，产权结构单一，许多方面还没有摆脱传统行政性公司的职能，不同程度地存在“政企不分”“政资不分”的弊端。其现代企业制度建设也相对缓慢，企业难以真正成为法人实体和市场竞争主体，运行效率较低。此外，财政资金、国有银行贷款及非控制性股权销售收入使用的无偿性，既弱化了军工企业的预算约束，也降低了军工企业的运行效率。从军工企业的融资结构来看，大部分军工企业多考虑申请国家拨款、银行贷款，或进行股权融资，因为这些融资方式不会对军工企业改善经营状况造成外部压力，从而降低了军工企业的运行效率。为此，有必要通过多元化融资的方式，改造现有国有军工企业的产权结构和治理结构，从产权层面确立企业的市场主体地位，形成对军工企业控制与经营主体的激励与约束机制，强化企业的预算约束，增加其经营压力和盈利动力，提升企业运行效率。这样，经过产权改造后的军工企业，要想在市场上融通资金，也必须以良好的业绩和创新能力来吸引民间资本。另外，民间资本出于对资本保值增值的关注，会加大对军工企业的监督力度，从外部对军工企业施加市场压力，强迫军工企业提高资源配置效率。
（三）为军民融合提供微观产权基础
军民融合不能仅仅停留在理念和政策层面，最终要落实在企业层面、尤其是企业的产权构成和业务组合层面。通过对现有的军工资产证券化上市融资，一方面，可盘活现有资产，增加全社会资产的流动性；另一方面，也由于其他主体的进入，使探索这些资产、技术新用途的可能性大大增加，从而为“民参军”“军转民”提供了一条捷径。
（四）为军工企业发展赢得巨大空间
军工企业仅靠国家投资或自身积累，发展速度相对缓慢。如能激发整个社会巨大的“资金池”参与军工企业，军工企业及相关产业的发展速度就会大大加快，空间也会大大拓展。比如，随着社会化进程加快及不断深入，军工企业国际化趋势越来越明显。要使我国的军工企业“走出去”，获取国际市场和技术，跨国投资与跨国并购将是主要的形式，而这需要大量的资金支持。而以国有企业身份、用财政资金进行的投资和并购，往往会受到国外政府与法律的严格审查和限制，因此，通过金融市场向民间资本筹资就成为较好的途径。
二、民间资本支持军工企业存在的问题或障碍
（一）证券市场容量有限
民间资本进入军工企业的途径主要有：①直接投资创建新的军品研制企业；②在已有产品或业务的基础上向军工领域延伸；③通过场外市场直接收购兼并某些军工企业；④租赁或承包经营；⑤通过资本市场投资或收购军工企业。其中最后一条途径显然是最普遍、也最便捷的方式。但是，在经济增速放缓时期，民间资本信心不足，对证券的投资减少。我国在过去几十年计划经济时代积累下的海量国防军工资产，如果一股脑全部推向资本市场，很可能导致证券市场处于“过饱和”状态，致证券市场价格大幅下挫，不利于实现国有资产的保值增值。所以，要待经济回升、民间资本信心增强时，再稳步有序地推进国有军工企业的上市融资。
（二）国家对军工企业的管控难度加大
资本投资某一领域的主要目的是为了获利，而其获利的保证来自于其对投资对象的控制权和处置权。当其投资的企业不能按照股东的意愿经营管理时，投资者可以撤换企业的高管，或者接管该企业，这是保证公司高管按照投资人意愿经营管理企业的最后手段。如果投资者不能获得投资对象的控制权和处置权（或存在理论上的可能性），那么投资收益就难以得到保障，民间资本进入的积极性就会“大打折扣”。军工企业证券化的前提，就是作为投资人的民间资本可以获得这些资产的未来收益，以及对这些资产的控制权和处置权。但是，如果越来越多的军工企业尤其是核心企业为民间资本（甚至有外资）所控股，那么国家和军队是否会失去对军工企业的控制权？而军工企业一旦失控，势必危及国家安全。这是国家在进行军工企业转型时必须认真对待的问题。
（三）封闭的军品采购及科研生产体制制约民营企业进入
由于我国国防采办及军工企业制度的封闭性，使得民间资本和民营企业很难进入军品研制领域，或者说这个领域更多的还是依靠原来的计划体制及指令系统在运行，不存在吸引民间资本和民营企业投资该领域的“市场”。以军品采购环节为例，军品采购计划的发布体系主要是内部为主，各级科工办逐级发布，达成合作的企业必须进入军方的武器装备科研生产采购名录，具备相匹配的保密等级，签订相应的保密生产协议；在军工配套环节，由于现有军工体系依然维持“大而全”或“小而全”的生产格局。这些都使民营企业很难进入军工领域。
（四）军工技术外流和泄密问题
在我国目前的军工企业改革中，很大一部分的军工核心资产并没有上市。虽然各大军工集团的企业资产相当一部分已经完成股份制改造，并积极注入上市公司中，但军工领域包括科研院所资产在内的优良资产仍保留在集团公司内部，大部分尚未注入上市公司。已经上市的主要是一些制造类企业，研发类资产注入上市公司的步伐依然缓慢。其中主要原因，就是担心军工技术的流失和泄密问题。如果不能解决这一问题，军工企业的上市融资也很难迈开实质性步伐。资本市场要求上市公司充分披露信息，投资者也要求回报，这使得军工企业不得不追求利润最大化。然而，因保密需要，军工企业项目投资特别是涉及国家核心机密的项目投资不可能及时、完全公开，民间资本与公司所有者、经营者之间信息不对称的情况较严重，因此，军工企业难以获得民间资本的信任，从而影响了后者投资的积极性。
（五）容易导致国有资产流失
民间资本控股军工企业，易导致以下几个问题：一是国有军工企业产权改造可能导致国有资产流失；二是国资比例降低或退出可能导致我国社会主义经济基础的丧失；三是如何管控这些非国有化的军工企业。这些是目前军工企业改革或者说多元化融资面临的重大现实问题，急需从理论和实践上加以突破。
（六）投资军工企业的门槛过高
从宏观层面看，市场多元化融资机制发挥作用的重要途径之一，是各资金主体能够从资本市场自由进出。但是，社会资本进入军工领域，必须经过国防工业管理部门、军队有关部门的重重审批，其程序复杂，进入壁垒较高。这也在相当程度上影响了民间资本进入军工企业领域的积极性。
（七）军工企业内部阻力较大
民间资本一旦进入军工企业，也会按照效率原则对企业进行改造，这样，会导致一部分军工企业的高管和员工下岗失业。另外，军工企业一旦进行多元化融资，企业变成真正的市场主体后，就面临市场的竞争和压力，企业自身人员再也不能躺在财政资金的“温床”上过“旱涝保收”的日子了。这些将是很多军工企业人员难以接受的。
三、解决之道
军工企业融资问题，表面上是解决资金的供给与来源，其实质还是在于重塑军工企业的产权基础，调动民间资本进入军工企业的积极性。要解决民间资本“不愿”或“很难”进入军工企业的问题，笔者认为应该做好以下几个方面的工作。
（一）改造军工企业的产权结构
针对证券市场容量有限的问题，可以依据由易到难、循序渐进的原则对现有军工企业进行改革，先让一些效益好、规模小、掌握非核心机密技术的企业整体上市，而对于那些效益差、规模大、掌握核心军事机密的军工企业或单位，则应根据具体情况采用多种方式进行产权改造：如非营利性基础设施或公用资产由国家所有，但该资产可以直接让渡给企业使用，企业承担维持该资产或功能完整性的责任；某些先导技术或共性技术开发机构，可以转化为国家实验室，交由大学或非营利性科研机构进行管理；某些绝密技术开发机构，收归军队所有；某些研发先进而非绝密技术的机构，可以实行国家绝对控股、相对控股、参股、“金股”制度加以控制。同时，要把握好军工企业上市的时机和节奏，避免军工企业上市对证券市场造成大的冲击。
（二）建立间接控制为主的管控体系
军工企业改革的底线，是国家不能失去对军工企业的控制。一旦失去国有控股权，就会失去对军工企业的控制。从世界发达国家的实际情况来看，其军工企业多为私人企业，但是并没有出现失控的现象，主要是因为建立了一整套相对完善的管控军工企业的制度体系，包括：军品采办及份额分配制度、完善的军品采办合同制度、通过科研资助和军方或政府科研机构实现对军用核心技术的控制、法律法规①、产业优惠政策及政府救助制度、鼓励军工企业竞争、外商投资审查②、军品市场开放、政府与企业间的伙伴关系、产业规划与口头劝告等等。我们应借鉴这些做法，逐步将通过产权直接控制军工企业，调整为采用多种间接手段管控军工行业。通过这种间接管控的“安全网”，既可以保证军工行业的安全可控，又能避免直接干预造成的企业动力与活力不足。
（三）建立开放的军品采购及配套市场
建立开放的军品采办市场和军品配套产品市场，吸引更多的民间资本进入。一方面，可以扩大军工供给的来源，增加科研试错和技术扩散的机会；另一方面，也可减轻由国家包揽一切军品研制而给财政造成的负担。按照市场经济的规律，只要有利润，就会有投资。因此，只要开放军品采办市场，并让参与军品研制“有利可图”，市场自然会引导民间资本进入军工企业。在开放军品采购与军品配套市场的同时，还应改变军品采购定价方式，以市场竞争形成的价格或谈判价格为主导，缩小指令性定价的范围。
（四）完善军工技术出口管制及保密制度
对于绝密的国防科技开发项目，可以仍放在军队或国家所有的国防科技实验室中；对于由军队或政府资助开发的国防科技，则要求参研企业必须严格遵守研发合同之保密规定，如果违反规定，将受到法律及合同约定的处罚。同时，军队应完善国防科技的保密及解密制度，限制有关技术的转让和出口。
（五）保留核心军工企业或资产
只要国有资产是等价、甚至是溢价交易的，就不存在国有资产流失的问题。虽然国有经济的比重会降低，对军工企业的直接管控能力减弱，但通过制度建设，仍可增强对军工企业的间接管控，仍然能够牢牢控制民营的或者是“国有改民营”的军工企业。对于重要的核心企业，国家也可以采取直接控股、间接控股、参股等方式加以控制；对于其他相关科技的民营企业，国家或军队可以通过与其建立良好的伙伴关系来加以控制和利用。这样，掌握核心机密科技的企业依然为国家或军队所有，国家对军工行业的管控能力可能不降反升。同时，要严格军工企业上市或非上市交易的流程和规范，避免腐败现象发生。
（六）降低民间资本进入门槛
在对军工企业的改革中，要真正将民间资本与国有资本同等对待，让其拥有一般甚至先进军工企业的控制权，并去除民间资本进入的各种障碍，使民间资本成为在军工领域与国有资本同台竞争的平等主体。
（七）建立军工企业转型基金
由政府建立军工企业转型基金，为改制企业员工提供转岗培训、搬迁、买断工龄、养老、退休安排等服务。这笔基金可以直接来自于军工企业上市所得，以帮助军工企业员工度过“改革阵痛期”，安排好军工企业的高管和员工，通过“赎买”的方式减少改革的阻力。
（八）增加优惠政策扶持
利润率是民间资本愿意进入某一产业的“磁石”，通过给予军工企业一定的优惠政策，可以提高这一产业的利润率和吸引力。这些优惠政策包括税收优惠、贷款贴息、代建、租赁、借用、基础设施建设等多种方式。
综上所述，要鼓励民间资本参与国防经济尤其是军工企业建设，关键要转变观念，给予民间资本同等待遇，解决好军工企业既有员工的安置问题，同时，不断完善国家或军队管控民间资本的制度。这样，方可造就一个安全可控而又充满竞争、生机盎然的军工企业体系。
参考文献（略）
作者：严剑峰，上海财经大学财经研究所国防经济研究中心副研究员，博士生导师；谭小龙，军事科学院军队建设研究部助理研究员，中校
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