【广发宏观周君芝】肖捷《加快建立现代财政制度》学习体会与要点试解读

广发证券宏观分析师  周君芝  博士  [e-mail]

投资要点

近日发行的《党的十九大报告辅导读本》收集了财政部部长肖捷《加快建立现代财政制度》一文。

第一，《加快建立现代财政制度》主要涉及央地财政关系、预算制度完善、税收制度改革三方面内容。

第二，《加快建立现代财政制度》 强调“推进增值税立法，最终形成规范的现代增值税制度”。

第三，《加快建立现代财政制度》中关于税费改革的三块内容值得关注：房地产税、个人收入和财产信息系统、水资源费改税。

正文

近日发行的《党的十九大报告辅导读本》收集了财政部部长肖捷《加快建立现代财政制度》一文（注1）。

《加快建立现代财政制度》主要涉及央地财政关系、预算制度完善、税收制度改革三方面内容。

第一，央地财政关系方面，强调构建有效的央地财政事权和支出责任划分模式。未来中央和地方财事关系将逐步界定清晰，“成熟一个、出台一个，逐步到位”；省级以下政府财事关系也会逐步清晰，“适合哪一级政府处理的事务就交由哪一级政府办理并承担相应的支出责任”。地方政府财税收入方面，未来中央和地方划分方式及比例可能有调整，适当增加地方税种，一般性转移支付规模将会扩大。

第二，预算制度完善方面，强调预算体系透明化和财政约束。预算体系透明化重点在于五点：①强化政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算与一般公共预算的统筹衔接；②严控政府性基金项目设立；③加大国有资本经营预算调入一般公共预算力度；④严格规范超收收入的使用管理；⑤不断拓展预算公开的内容和范围。财政约束继续强调地方政府举债只能发行政府债券、地方债务限额管理、加大地方政府主体责任的问查力度。

第三，税收制度改革方面，强调完善直接税体系、健全间接税体系、推进地方税体系改革和落实“税收法定”原则四点内容。具体内容可总结为5点：①推进房地产税和立法，对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税，适当降低建设、交易环节税费负担。②推进增值税立法，并研究调整部分消费税品目征收环节和收入归属。③继续拓展地方税的范围，扩大地方税权，并加快非税收入立法进程。深化清理收费改革，继续推进费改税。④扩大水资源费改税试点。⑤全面落实“税收法定”原则。

《加快建立现代财政制度》 明确提出“推进增值税立法，最终形成规范的现代增值税制度”。

增值税立法是税收法定落实原则改革任务的一块重要内容。按照2015年3月中央审议通过《贯彻落实税收法定原则的实施意见》（以下称《意见》）要求，新开征税种，一律由法律进行规范；将现行由国务院行政法规规范的税种上升为由法律规范，同时废止有关税收条例。《意见》给出税收法定原则落实争取在2020年完成。目前中国不同税种中，企业所得税（注2）、个人所得税（注3）、车船税（注4）、环境保护税（注5）这4个税种是依照相关法律征收，其余税种目前根据国务院暂行条例征收。增值税为大税，其立法推进是2020以前完成“落实税收法定原则”改革任务的重要内容。

增值税立法或伴随央地共享比例调整。营改增最早始于2012年上海试点，2016年5月1日试点全面铺开。增值税为共享税，央地增值税共享比例原先为75%和25%。全面铺开营改增以后，央地增值税共享比例调适为50%和50%。但这一比例只是过渡性方案，最终划分比例或可伴随增值税立法而得到最终确定。

央地财事关系、预算制度和税收制度三者改革相辅相成。自1994年分税制改革以来，税收主体部分归入中央政府，然而地方经济发展所需基建投资却主要由地方政府承担，回笼中央政府财政收入权利的分税制造成央地之间“财事不匹配”。为了弥补收支缺口，地方政府不得不借助地方融资平台通过表外融资方式获得资金。可见，央地财事关系、预算制度和税收制度是中国财税体制在不同角度的体现，三者改革需要相辅相成，共同进退。增值税立法是财税制度改革的一个重要环节。

《加快建立现代财政制度》中关于税费改革的三块内容值得关注：房地产税、个人收入和财产信息系统、水资源费改税。

第一，“推进房地产税立法和实施”，房地产税立法已经渐行渐近。房地产税并非单一税种，而是包括了房产税、城镇土地使用税、城市房地产税、印花税、土地增值税等与房地产经济运动过程有直接关系的税。房地产税立法是完善现代房地产税制度的重要内容，也是2020年前“落实税收法定原则”的重要任务。

《加快建立现代财政制度》文章中关于房地产税值得关注的点包括：

提高持有环节税收，降低交易环节税收。文章提到，“对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税，适当降低建设、交易环节税费负担”，房地产税立法的一块重要内容在于理清房地产征税环节中各税种关系，所以降低房地产交易环节税收，提高房地产持有环节税收可能是一个方向。

房地产税按照住房评估价值征收。文章指出，“对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税”。按照评估价值征收比较符合“持有环节”税收的本质。

未来不同地区房地产税征收标准可能会因地制宜。文章指出房地产税要按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，其中“充分授权、分步推进”值得关注，“充分授权”意味着未来房地产税细则有可能地区因地制宜，根据各地房地产市场实际情况，不同地区征收标准差异化；“分步推进”意味着可能会先针对房价上涨过快的城市采取进一步扩大试点，逐步推进的方式。

房地产税在未来两年内大概率会完成立法。《加快建立现代财政制度》指出，新开征税种，一律由法律进行规范；将现行由国务院行政法规规范的税种上升为由法律规范，同时废止有关税收条例，“力争在2019年完成全部立法程序，2020年完成’落实税收法定原则’的改革任务”。这意味着包括房地产税在内的重要税种大概率在两年内完成立法。

第二，“建立健全个人收入和财产信息系统”，个税改革进度加快。

我们认为“实行代扣代缴和自行申报相结合的征管制度，加快完善个人所得税征管配套措施，建立健全个人收入和财产信息系统”有两点重要意义：①为房地产税和个人所得税改革做好准备。个税和房地产税征收需要个人收入和财产信息系统作为前提，政府凭此进行信息收集和计算，归集个人、家庭收支。个人收入和财产信息系统建立和完善以后，个税和房地产税改革才能实质性推进。②意味着个税改革进度加快。2013年十八届三中全会就提出“建立个人收入和财产信息系统”，其后经过多次论证，2017年5月23日，中央全面深化改革领导小组第三十五次会议召开，通过了《个人收入和财产信息系统建设总体方案》，形成个人税收和财产信息系统建设总体框架。未来个人收入和所得税信息系统进一步得到完善，个税改革进度加快。

第三，“逐步扩大水资源费改税改革试点”，水资源保护可能是环保下一阶段的重点之一。

文章提到“继续拓展地方税的范围，同时逐步扩大水资源费改税改革试点，改革完善城市维护建设税”。水资源费改税开始于2016年7月1日河北试点 ，原来水资源费由水利部门核定取水量“从量计征”，费改税后水资源税则由税务部门“从价计征”。相对于水资源费，水资源税纳税执行力度更大，强制性与规范性更强。高耗水行业的水资源利用成本大幅增加，倒逼企业调整生产用水方式，我们认为，青山绿水，未来水资源税费改革试点扩大，可能是环保工作下一阶段的重点之一。

风险提示：经济上行或下行风险超预期

注：

1. 《党的十九大报告辅导读本》，人民出版社，p257~263.

2. 2007年3月16日通过，2008年1月1日起实施

3. 1980年9月10日通过，1980年起实施

4. 2011年2月25日通过，2012年1月1日起实施

5. 2016年12年25月通过《中华人民共和国环境保护税法》，2018年1月1日环境保护税起征

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