叶红：湾区时代·乡村振兴——乡村规划建设新模式·新思考【2019乡村振兴与规划建设系列学术报告】

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2019年12月7日，中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会（以下简称乡村委）年会——“乡村振兴·美好家园”学术交流会，在广东省韶关市武江乡村振兴培训实践中心举办。本次年会由华南理工大学承办，广东省韶关市武江区人民政府和华南理工大学建筑学院协办，广东省韶关市人民政府、广东省住房和城乡建设厅、广东省农业农村厅、广东省自然资源厅、广东省国土空间规划协会共同支持。会议邀请华南理工大学建筑学院叶红副教授做题为《湾区时代·乡村振兴——乡村规划建设新模式·新思考》的学术报告。

本文由华南理工大学建筑学院古伟鹏，乡村委志愿者、哈尔滨工业大学建筑学院杨亚妮，上海同济城市规划设计研究院有限公司中国乡村规划与建设研究中心主任研究员邹海燕，根据会议速记稿及主讲人PPT整理校对，特此感谢！

本文已经秘书处审核，未经发言人审定。

开卷有益

主讲人

叶红

中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会  委员

华南理工大学建筑学院  副教授
华南理工大学广东省村镇可持续发展研究中心  执行主任

湾区时代的乡村，正是乡土中国走向城乡中国的缩影，而以“城乡关系、乡村发展、乡村规划”的视角思考乡村，才能真正触碰到城乡关系以及“三农”问题的根本，并且以乡村规划的手段给予科学的引导。

湾区时代推进美丽乡村建设和乡村振兴，也应该要针对不同地区区别对待。在粤港澳大湾区的核心区，更需要注重的是高速城镇化背景下如何调配公共财政和市场资本的杠杆。在非核心区（珠三角外围）以及外延地区（粤东、西、北），更需要注重提升环境品质、树立自信，为城乡资本要素高速流通主动做好准备、主动迎接机会。

本报告主要涵盖三个层面的问题：

1.

湾区时代广东乡村的价值判断和问题解析；

2.

面向落地的以人居环境整治为主题的建设型乡村规划如何操作；

3.

面向管理的国土空间规划背景下的管理型乡村规划如何编制。

一

湾区时代——

广东乡村的价值判断与问题解析

1

时代背景

政策纲领

①

乡村振兴务必要坚持规划引领，基础工作是农村人居环境整治

在乡村振兴的实践中，要坚持先规划后建设和规划管理全覆盖，积极推进农村基础设施建设和城乡基本公共服务均等化。

②

非农建设用地将不再“必须国有”

采用国有土地、集体土地互补的模式，建立城乡统一的建设用地市场。这些土地政策的转变，对于规划编制其实有相当大的冲击。

③

习近平总书记对广东解决城乡二元结构问题的重要指示

针对广东省的实际情况，习总书记说要努力变短板为“潜力板”，充分发挥粤东西北地区生态优势。因为广东的两个巨大差异其实就是地区差异和城乡差异。

④

粤港澳大湾区战略、乡村振兴战略

广东省委常委叶贞琴在2019年中国“三农”发展大会上的主题报告提出广东省两个战略的双轮驱动，即粤港澳大湾区战略和乡村振兴战略两大战略同等重要，应统筹推进。

⑤

“千村示范万村整治”、“万企扶万村”

广东省现在也在做“千村示范万村整治”以及“万企扶万村”，以示范创建为引领，以点带面、连线成片，结合实际走有广东特色的农村人居环境建设之路。对广东来说企业的作用非常重要，关键就是资本怎么和乡村资源相结合。

湾区时代的乡村价值判断

①

粤港澳大湾区重点在城市，亮点在乡村

湾区内的乡村其实是具有城市属性的，城市和乡村相辅相成。我们要从城市的视角来看乡村，传统乡村是农业社会的产物，但是现在已经进入后工业化和信息化时代，如果还用传统的农业社会的眼光来看乡村，很多判断一定会有问题。在新的时代背景下，我们认为城乡过渡地带的乡村会率先活跃起来，相对四五线城市，乡镇的价值和作用会凸现出来，因为它具备文化和生态的比较优势，比如韶关。

②

粤港澳大湾区需要构建新的乡村范式

重点应该思考怎么凸现乡村的文化和生态价值。以乌镇为例，尽管从专业角度看乌镇在建设过程中也存在一些问题，但它确实体现了高度国际化又高度本土化的价值，它对全世界形成的吸引力体现出来了。现在广东还找不到这样一个范本，即高度本土化又高度国际化的地区。我们应该要打造一批具有岭南特色的古镇和美丽乡村，提升乡村自信和文化自信，形成广东标准。

为什么在这里特别强调自信呢？广东曾经发过一个乡村建设风貌指引，提出广东乡村建筑要采用泛徽派的样式，体现出对本土建筑风格的不自信而在乡村规划编制和乡村设计工作方面，广东当地也倾向于找浙江的团队来做，对本土的乡村规划师和乡村设计师也没有信心。

③

湾区乡村是优质生活圈的重要载体

乡村未来将是优质生活和中国传统文化的载体，这是湾区乡村新的时代价值。

④

“悠然见南山”的中国式诗意栖居

“南山”代表了一种生态，这是一种优质的、新的生活方式，也是最好的中国传统文化的体现，这种诗意栖居最好的载体是村镇地区。

⑤

探索湾区外围区域乡村建设新路径

湾区外围的乡村建设应该包括以下三部曲——村居环境品质提升、乡村治理水平加强、乡风文明程度提高。这三部曲缺一不可，也不能跳跃。环境品质的提升是治理水平和乡风文明程度提升的基础，同时，没有治理水平的加强也不可能实现乡风文明程度的提高。我们现在希望村民能够理解我们的规划、支持我们的建设，最终真正让村民和我们一起去建设乡村，还有很长的路要走。

第一个阶段，村居环境品质提升。这一阶段以政府的驱动和村集体的实施为主。多年以来，乡村地区的环境和基础设施建设确实有待提升。好的村居环境能够带来潜在的增值和财富，一旦城乡资产交易实现互通，就能够让村民获得回报。这一点在我们当前的乡村建设过程中也存在很多争议，比如很多人认为乡村建设就应该要简陋一点，或者认为乡村的项目不需要设计，把规划设计费用来修一段路不是更好吗？曾经广东的乡村规划费只要五千块，认为规划就是就是画两张图，只需花几个小时能做完。其实，这种看法说明对乡村的未来价值是有误判的。

第二个阶段，乡村治理水平加强。这需要政府和村集体的共同参与，政府的管理和介入非常重要，村的治理水平加强不可能由村集体自己来完成。现在的乡村已经不再只是一个内生的系统，自上而下的管理和自下而上的治理相结合，是治理水平加强和提升的关键。

广东省开平市塘口镇乡村建设与治理现场工作

第三个阶段，乡风文明程度提高。即以政府为引领，以村民为主体，通过提升乡村的自我管理和自我造血能力，实现“决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享”。

⑥

新时代乡村规划设计如何体现价值

在这样的时代背景下，乡村规划的价值如何体现？

首先，它是对国土资源总资产的大盘整，我们通过国土空间规划来实现这个大的盘整。一方面，统筹城乡发展，使乡村规划成为乡村地区的详细规划；另一方面，统筹三生空间，实现国土资源的统筹调配和乡村资产的盘整。

其次，乡村规划也是为未来的乡村提升价值。一方面可以提高政府公共财政的投放效率和效果，并提升乡村风貌和文化形象；另一方面，在未来更长一段时间内，可以逐步体现其对乡村设施、环境和土地等资源要素的价值提升。

2

湾区时代乡村发展的问题与症结

问题

①

乡村资源和资本对接不通畅

由于缺少对乡村资源信息的分类、整理，没有构建乡村资源数据库，使得有意进入乡村的资本缺少准确获取乡村资源信息的渠道，故难以盘活“沉睡”的乡村资源。

②

乡村风貌和优质生活不匹配

无论是珠三角核心区还是外围地区，乡村的典型建筑风格就是下图中的“火柴盒式”房屋。

广东各地区均推出了农村建房图集，但是没有村民采用，因为村民崇尚的是单纯的实用主义、经济效益，“美”在乡村既无经济价值，又无精神价值。并且，岭南本土文化缺乏自信，于是房子就都建成了这个样子。

广东乡村楼房普遍风貌

③

乡村政策和发展需求不对等

粤港澳大湾区乡村与城市高度联动，包括金融政策、税收政策等，传统的制度与政策不能满足需求。在发展中缺少鼓励大量社会资本进入的优惠政策，缺少针对乡村公平、有效、灵活的市场监控体制机制，缺少适应新时代发展需求的建设标准、规范，包括招投标、项目验收等的模式，这给乡村建设带来了很多制约。

目前广东省住建厅委托我们在做两个方面的工作，一个是乡村设计的指引，另一个是乡村建设的指引，例如针对乡村的建设项目怎么招投标、怎么验收等，其实很多乡村希望简化建设流程，但由于缺少这种上层次的指引而不敢简化。

④

乡村治理模式与越来越外向乡村的发展不适应

随着传统的乡村组织的没落，乡村发展将更多地依赖外生力，但是县乡共同治理乡村存在结构臃肿、行政效率低下等问题。乡村发展面临着开放系统主体意识多元的难题，利益失衡，难以保障公平发展。乡村的治理内容也随着发展需求而增多，治理经验和知识都亟待提高。

⑤

乡村规划不等同于政府主导下的公共财政资源分配

目前乡村规划更多作为政府主导下的公共财政资源分配工具，这在广东其实有很明显的体现。省级财政针对贫困村拨款，规划就变成了公共财政分配的手段，而没有关注整个村域价值，很难起到统筹的抓手作用，公共财政投入也没有起到市场资本进入的“引水钱”的作用。

⑥

乡村规划与建设局限于传统乡村生活空间环境

目前，“新”与“旧”、“乡”与“城”的需求并没有得到真正的思考，也没有实现良性的互动。此外，不同时期的乡村建设重点是不同的，应该逐渐由空间整治上升到经济、文化及精神需求，在这个过程中要综合考虑原住民和新住民、乡村居民和社区居民的需求，以实现长效的融合。

症结

①

单向考虑城市需求的乡村管控是对乡村发展的制约

伴随着城镇化和工业化，大量的乡村资源和人才通过各种渠道流出乡村，优质资源难以进入乡村。单向考虑城市的需求会导致利益不平衡，由此产生的乡村管控实际上限制了乡村的发展。

②

过于考虑原住村民需求的乡村规划无法适应湾区发展定位

过分地考虑原住民的需求，忽略大量原住民外流的事实，就容易忽略粤港澳大湾区乡村在新时代的定位，没有以城乡融合的思维去考虑新时代乡村的发展定位。

我们总是说要了解村民的需求，但是了解村民需求以后一定要引导村民的需求，再去落实这些需求。现在村民的需求并不都是正确的，规划师容易因为情怀影响规划的科学性。

比如很多设计师认为乡村的泥砖房不能拆，因为这是乡村记忆，但他们却连一天都不愿意住到泥砖房。并且，改造一幢泥砖房比新建要贵得多。现在韶关已经在全面地清拆泥砖房，拆出空间、拆出美丽、拆出安全。虽然在专业领域确实还存在一些争议，但是泥砖房的拆除是为乡村建设腾挪出建设资源的重要举措。当然，在这个过程中，一定要导引有价值的部分留下来，而且泥砖房也是广东一户多宅最为重要的体现。

③

最根本：城乡二元结构依然未触及

我国城市发展较快，农村发展相对滞后，导致国民收入再分配不利于乡村发展，而没有触及城乡权益均等化的规划思路很难改变这样的现状。

3

广东乡村发展的困境

三大难点

①

规划难落地

规划做了，但是在设计、施工的过程中层层走样，导致公共财政使用效率低下。这是我们设计师最痛心的状况，也是村里常发生的事情：请了很优秀的设计师来做设计，由当地的施工队施工，建成后与设计图相差甚大。

规划设计师方案图纸与乡村工程队施工实景对比

②

设施很难维护

整治好的环境，后期由谁维护，这是一个大问题。乡村并没有构建起物业管理或者设施维护的一套机制，导致建的设施没人使用，没人运营，也很难去维护。

整治完成后的焕然一新与维护缺失的杂草丛生

③

乡村资源难以变现

乡村资源与资本难对接，也就难以变现。

桃花自开而人去村空

三大缺失

②

缺适宜乡村建设的管理方法

乡村建设的项目分散，体量小、可变动性大，难以统筹和落地。目前还缺少一套适宜的管理方法，如自上而下怎么管，镇这一级政府怎么管，村这一级又怎么管？

②

缺懂得乡建的优质人才

村镇缺专业人才，而城市里的专业技术人员又不了解乡村。

③

缺联动资源与资本的有效平台

乡村资源缺少整理评估，企业资本与村民之间缺少信任，沟通成本巨大。

面对上述价值判断和存在问题，以下从两个方面来探索破解思路。

二

面向落地——

以人居环境整治为主题的建设型乡村规划如何操作？

要操作面向落地的建设型乡村规划，重要的是要构建制度，由县-镇-村-专业团队共同缔造，并通过“8个一”的工作组织框架来实现。

1

美丽乡村共同缔造的内涵和本土化思考

共同缔造的内涵

一方面是构建党委领导下“纵向到底、横向到边、协商共治”的社会治理体系，打造共建共治共享的社会治理格局；

另一方面，发挥村民主体性，发动群众“共谋、共建、共管、共评、共享”。

共同缔造本地化思考

①

培育村民的主体作用，调动其内生动力；

②

必须强化政府的组织引导作用，从区域层面探索一套贴近农村实际的政策制度体系；

③

提高专业团队的技术支撑，构建一支规划-设计-建设-运营多专业跟进实施的专业队伍，为“五共”工作开展提供全过程技术支持。

④

形成政府、村民、专业联合团队以及社会力量多方联动的共同缔造模式。

共同缔造的内涵

共同缔造并不仅仅是村民的投工投劳，这个错误理解导致了现在乡村建设中的很多问题。例如广东投入了三百多亿的资金来支持乡村建设，很多地方把资金拆成400万/个的小额项目发放到村和镇，有些村一段围墙可能有十几个施工队在施工，这算不算共同缔造，算不算村民真正的参与？所以说专业团队的作用在哪里是值得思考的。

2

“8个一”开展制度构建和共同缔造

所谓的“8个一”，就是建立一套工作机制、形成一份管理办法、构建一套工作方法、组织一系列培训工作、引进一系列社会资本、推进一系列志愿活动、实施一系列评比活动、开展一系列宣传推广。这是我们在这么多年乡村规划和建设的实践经验中总结出来的。现在这套体系已经运用在珠三角和粤东北地区很多实践当中，并得到不断提升。

建立一套工作机制

①

服务人员组织机制

这是指从县到镇、村的工作组织体系的建立，包含高校和专业团队，以及政府的统筹协调。

具体组织架构如下：

县（市、区）政府建立工作领导小组，县（市、区）委书记担任组长；

县（市、区）委农办牵头统筹，各委办局参与；

镇推进落实，村具体实施；

过程中通过高校+政府的统筹协调，联动各背景、专业的设计师参与设计下乡服务。

下图是我们曾经实践的一种模式，以华南理工大学广东省村镇可持续发展研究中心作为纽带来对接政府，组织人员进行技术控制和支持，由县委县政府统筹县级各个相关部门，大家共同参与来实现共同缔造。

为什么要以县为单元来进行统筹？因为县这个层级的事权足够统筹和调配各类资源。

高校+政府的组织机制

下图是我们团队在翁源和武江实践的过程中，构建的一套参与机制，对参与人员的数量、涉及到的专业服务内容，怎么驻村、单位的性质等，都做了明确的规定，可见乡村规划不仅仅是画图而已。

实践项目人员组织参与图

②

建立驻村服务机制

驻村服务越来越深入人心，但是到底该怎么做？重要的是建设基地。我们主要通过跟地方政府展开校地合作，共建乡村建设基地，同步建立起规划引领、多专业协同的志愿者深入基层机制。此外，驻村服务还必须要形成一套专有的体系和模式，比如构建规划、设计、施工单位一体化团队联合指挥部，统筹制定各个专业团队的工作计划等。

形成一份管理办法

通过协助地方政府，建立起一套适应当地的乡村建设管理制度，如“一体化项目管理及资金使用办法”，明确规划审批、项目管理、资金使用和监督管理等方面规则，以促进各级各类资金的统筹使用。

一体化项目管理中的四大规则

构建一套工作方法

这是指整个项目推进的工作组织模式，即整县统筹，以规划为引领，形成项目推进、资金使用和行动流程三个一体化的组织模式。

①

项目推进一体化

主要指整县范围内各村庄整治提升项目的联动和协同。农村的建设项目很多样，各类项目的统筹推进非常重要。

在我们的规划实践中，一般将整治提升项目划分为经营性、准经营性和非经营性三种类型，整县统筹各村庄规划制定的整治提升项目库，进而采用不同方式,协同推进项目实施。

项目推进一体化

②

资金使用一体化

即资金统筹使用办法，包括所有的涉农资金、各级各类资金的统筹使用，这一点相当重要。现在涉农资金很多，农口的、水口的、建设口的、扶贫资金等等，但是往往条块分割，怎么样以县为单元进行统筹，统筹之后再进行合理的分配，需要一套科学的机制。

我们在实践中采取了根据规划制订资金分配方案的措施，以自然村为基本单元进行资金分配，在满足所有村庄优先达到干净整洁村标准的底线基础上，对资源条件较好村庄适度加大资金分配比例，而不是各个地方均分。

③

行动流程一体化

行动流程的一体化重点在于以规划团队为纽带，构建规划、设计、建设、运营等多领域的专业联合团队，同步进场、协同工作，协助地方政府培育县-镇-村三级联动的乡村建设管理队伍。

④

构建陪伴式建设，实行规划-设计-建设-运营一体化

首先，协助地方政府建立“镇村两级党组织、村民理事会和乡贤”事务共商机制。由村德高望重、热心集体事业村民以及村外出知名人士共同参与，定期召开美丽乡村事务共商会议。到镇、村这两级，基层党组织、村民理事会和乡贤的作用发挥至关重要。

第二，制作全县（市、区）“一体化”工作通讯录，相关人员人手一本，节约项目沟通成本。

第三，搭建乡村工艺工法体系，构建一系列乡村建设通用图库，用“施工大样图+综合单价表+工艺工法口诀”三种类型的成果来表现。

第四，建设工艺工法展示园，为乡建提供工艺工法“样板间”，让施工队、设计师和村民更直接地进行学习，将整个村变成乡村建设培训基地。

工艺工法展示园

以规划设计团队为纽带，通过与村“两委”、各村小组有机衔接，形成台账，通过驻村规划，科学引导、落实村民需求。围绕 “一图一表”（整治提升项目布局图+整治提升项目库）编制规划设计方案，便于凝聚各方共识，共同制订建设和发展项目库。

在实践中，规划团队全程跟踪，明确用地范围、资金分配、推进时序，从而实现空间、资金和时间的三大统筹。采用无人机航拍+整治前后对比的形式绘制方案图纸，便于政府、村民、设计师、施工方读懂规划，使用规划。另外也要有法定规划的一套标准化的图纸，两套图纸是有区别的。建立起驻村规划师、设计师持续跟踪制度，持续跟踪后续建设落地，从而将村民意愿转化为建设成果，从源头上保障落地项目实施效果。

在施工的过程中，采用“专业项目经理带头+带头农民工匠投工投劳”这样的主体模式来进行，确保大范围分散施工现场的组织有效性，同时促进就业，带动当地工匠技能提升。

建设场景

实践过程中，一体化的工作模式也在不断得到提升和改进。后来形成了2.0版本，其中最为重要的是形成了一个业主单位-项目总顾问团队-EPC总承包方-第三方专业监管机构的权责矩阵。这一点在当前乡村建设有多方资金投入、多种类型建设项目共同推进的情况下，是非常重要的。

规划-设计-建设（运营）“一体化”模式2.0版本

通过这个权责关系图，明确设计团队、施工团队等各方在这个过程中的作用是什么，要做哪些事情。其中项目总顾问团队是乡村建设中的一个重要创新，由技术团队、规划和设计团队组成的项目总顾问，是联动规划、设计，协调村集体、村民和各级政府的最为重要的纽带。

工作逻辑图

组织一系列培训工作

①

组织建设乡村振兴培训基地

在规划实践过程中，我们也希望为当地留下一支乡村建设和管理的团队。我们在广东翁源把一个空置的小学改建成了乡村振兴培训学院，这是我们乡村培训的起点，后来还建了一个更大的培训基地。

首个培训学院于2018年8月由省住房城乡建设厅正式授予“广东省生态宜居美丽乡村建设培训教育基地”（全省首批）。通过举办培训与活动，也为当地带来了人流，引进了投资。

广东（翁源）乡村振兴培训学院

②

组织各类乡村振兴培训课程

我们的培训基地已组织了覆盖全县省定贫困村的乡村质安监督员系列培训，举办覆盖全省多个地市的20多期农村工匠、村党支部书记和村主任培训班，并承办了全省多期生态宜居美丽乡村建设培训班。

③

启发民智，实现多赢效果

培训工作既是为乡建培养人才，降低沟通成本，也能够为乡村闲置物业带来效益，填充乡村旅游的淡季时间。同时，也是为政企村三方联动提供优质场景，为研学类的旅游发展奠定基础。

引进一系列社会资本

通过以教育培训为带动，可以对培训学院周边民居及围屋进行资源盘整。这也是留下火种，带动企业资本和乡村资源的有效对接的有效方式。例如在青云村平步青云客栈文旅项目中，由政府和社会资本共同投入资金，统筹进行“平步青云客栈”文旅项目的建设运营，也可以作为培训基地的服务配套。

青云村平步青云客栈文旅项目

推进一系列志愿活动

①

推进规划设计师下乡指导队伍

以翁源为例，2018年2月已经完成了53个示范村（省定贫困村）的乡村规划师、设计师志愿者结对工作；到12月，将逐步完成其余103个村庄结对的乡村规划师、设计师志愿者的选派，以及服务承诺书的签订和证书授予等工作。

②

推进三清三拆指导服务推进三清三拆指导服务

完成三清三拆工作建议方案，制作三清三拆指导手册，并现场指导村民进行清拆。

③

推进高校“三下乡”活动

依托高校平台，组织师生志愿者在开展下乡服务活动。

志愿者活动

2019年8月全国高校大学生乡村规划方案竞赛

韶关武江基地调研启动仪式

④

推进村民参与营造活动

在青云村，我们组织了 “青云村美好环境与幸福生活共同缔造系列活动——我为家乡添色彩绘画活动”，邀请村里的小朋友共同参与，利用清拆回收的废旧轮胎二次设计，并用于景观小品设置。

青云村美好环境与幸福生活共同缔造系列活动

——我为家乡添色彩绘画活动

实施一系列评比活动

通过定期开展“美丽庭院”、“好婆婆”“好媳妇”“星级文明户”等评比活动，充分调动广大村民参与美丽乡村建设的热情。

开展一系列宣传推广

我们在一些试点的做法得到了新华网等权威媒体总数超30篇的报道推广，点击量超过了50万，这对于乡村振兴来说也是一种宣传。

3

实施效果

以上这些努力也有了比较好的实施效果。

①

在一定程度上实现了农村人居环境的蝶变，协助地方培育了一批国家级、省级乡建示范点等；

②

使规划设计成果的落地性得到了极大提高；

③

培育了三级、多方联动的乡村建设管理队伍。

实施效果

三

面向管理——

国土空间规划背景下的管理型乡村规划如何编制？

这里主要以县域国土空间总体规划体系下的乡村振兴专项规划为例。

国家《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出了十项要求，包括优化乡村发展布局、加快农业现代化步伐、发展壮大乡村产业、构建乡村振兴新格局等等。自然资源部成立以后，各级、各地政府开始编制国土空间规划。

在这样的背景下，如何体现村庄规划引领乡村发展的作用，如何在国土空间规划中具体落实国家和地方对于乡村振兴的目标和要求？因而需要一种更宏观的、面向管理的规划类型，也就是乡村振兴的专项规划，来针对乡村资源的统筹利用，实施国土空间的用途管制和乡村区域各项建设许可的管理，以保护乡村地区的青山绿水，促进乡村更好更科学有序的发展，实现乡村振兴战略伟大目标。

1

编制乡村振兴专项规划的意义

现行三种比较常见的乡村规划包括由发改部门牵头的乡村振兴战略规划、国土空间总体规划中的乡村振兴专题规划、以行政村为单位编制的村庄规划等。

乡村振兴战略规划作为顶层设计，类似于乡村振兴战略实施的“任务书”，缺少空间层面的城乡资源统筹能力，难以与国土空间规划体系相衔接，无法真正实现对城乡空间资源的全面统筹，也难以深入指导城乡用地规模和用途管制、乡村风貌、村庄人居环境建设等内容，因为它立足的是宏观层面的总体安排。

新时期国土空间规划是管理型规划，乡村振兴仅作为专题内容，停留在分区、划线、提策略的层面，缺少乡村区域定量研究和具体的空间研究，无法成为乡村发展与建设的技术支撑。

国土空间规划的作用，是统筹利用全域国土空间资源、以全面科学的规划方法提供技术支撑和提出更加有效的规划管理模式。其乡村振兴专题规划存在几点不足：

①

缺乏对乡村资源要素系统盘整，无法支撑乡村一二三产有效融合；

②

仅停留在耕地和农田的保护导控上，无法有效引导现代农业发展；

③

美丽乡村建设局限于乡村传统生活空间或孤立的行政村等，而各类村庄的建设标准、设施共享的措施、产业发展预留空间等方面，缺乏深入考虑。

村庄规划主要落实国土空间总体要求，指导具体实施，做建设性引导。在新的国土空间规划体系中，村庄规划是法定规划，是乡村地区的详细规划，并要求编制多规合一的实用性村庄规划。但村庄规划很容易形式化，指导性和落地性不足，因为它缺少宏观层面的导控以及相应的指标和资源分配能力，比如涉及到县域统筹、资源调控的内容，应由上位规划研究制定。

2

乡村振兴专项规划的编制要点与内容

广东省城镇经济产业高度发达，同时也是城乡矛盾、人地矛盾比较突出的地区，同时也面临着非农建设用地将不再“必须国有”的历史机遇以及如何实现“国土空间资源一盘棋”统筹的挑战。作为全国政策机制实践探索的前沿，有必要也有条件对“国土空间规划之乡村振兴专项规划”进行先行的、示范性的实践探索。以县为单位编制乡村振兴专项规划，兼顾广度和深度，加强管理效能。与新的国土空间总体规划相衔接，成果纳入国土空间规划体系，加强法定效力。

其规划要点如下：

①

摸清资源，以资源为导向，发掘可利用和未利用的乡村资源。

②

明确农村土地的发展状态，思考如何实现减量规划，基于农村宅基地收缩的角度，以管理型分类为原则提出村庄建设的目标和任务。

③

面对自然资源部输出的基于图斑和指标的国土空间规划，构建相应的管理模式。

乡村振兴专项规划的内容，可以概括为“一库”、“一图”、“一表”和“双支撑”。

一库

对乡村资源和相关数据的盘整，从数据采集到整理、分析、运用，最终建立起有助于资源和资本精准对接的可视化数据平台，同时也作为乡村规划的技术支撑。

一图

基于国土空间资源统筹发展，对各专项工作的资料收集、科学分析和模型测算，绘制一系列的专项规划图纸。

一表

对应“一图”的内容，结合土地利用规划图的分区结构，针对土地利用图中各分区主导功能、发展属性等特征，制定分区资源控制指标表，汇总各分区土地资源要素控制指标，并制定各分区规划控制规则说明。

双支撑

设施支撑、合作模式和制度支撑等“软硬”两方面支撑。

一方面要构建系统性的综合交通体系，优化公共服务设施布局，完善市政公用设施系统，为政府招商引资和龙头企业投资建设提供坚实的硬件支撑；

另一方面，要探索可持续的政企村合作模式、自上而下的地方管理模式和自下而上的乡村基层治理模式，为规划和后续有关工作提供有力的软件支撑。

乡村振兴专项规划的要点与内容

国土空间规划体系下的乡村振兴专项规划是实施乡村振兴战略、推动城乡融合发展的重要抓手，也是真正实现规划引领乡村发展的重要技术支撑。目前全国尚未有类似试点。广东省应抓住先机，通过国土空间规划对于乡村区域的关注，通过乡村振兴专项规划编制探索，早日总结出一条适用于广东省情，又可以作为全国各地示范学习的乡村振兴规划路径。

图文 | 古伟鹏、杨亚妮、邹海燕  整理

编辑 | 孙一休

 END 

学术报告

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