姜鲁鸣：我国军民融合发展的特殊路径与制度建设的根本任务
来源：仰山智库，作者：姜鲁鸣
编者按：2017年9月18日至24日，社会各界广泛关注的第三届军民融合发展高技术装备成果展览暨论坛活动在京丰宾馆成功举办。本次活动总共设置了政策辅导、体制机制创新、信息技术三场专题论坛，邀请军地各有关单位专家、领导、学者就相关问题进行了深入地剖析和解读。
发言专家：国防大学军事管理学院教授姜鲁鸣
讨论军民融合制度构建问题，离不开观察我国军民融合发展的特殊路径，这是深入分析当前军民融合发展面临的突出矛盾问题，准确把握军民融合制度建设根本任务的关键。
一
在当今世界，主要发达国家的军民一体化或军民融合发展，是在一个相对成熟的市场经济和法制社会框架内推进的，军民融合发展基本实现了制度化、常态化。从军民融合进程看，发达国家政府部门虽然也发挥着很重要的作用，但推进军民融合的主要平台是比较成熟规范的市场经济，总体上表现为一个依托市场经济推动军民融合的自然过程。推进军民融合发展中，各主要国家有着大致相同的军事动因、技术动因和经济动因，但也有各自的背景和条件。可以说，军民融合发展的路径，美国的不同于日本的，日本的不同于欧盟的。即使在欧盟内部，各国模式也不尽相同。总的看，各主要国家虽然都强调国防与军队建设融入经济社会发展体系，但对于哪些领域、哪些项目可以实现“融入”，而哪些领域、哪些项目不能“融入”，都有各自规定。在国防科研与生产方面，各主要国家都注重竞争性采购，竭力保留武器装备科研方面的核心技术与人才，但国有经济的比重和产业结构却不尽相同，法国国有军工比重明显较大，明确规定私营部门不得进入一些核心军工领域。
实践表明，推进军民融合发展必须从自身国情出发，不能搞“一刀切”，更不能照搬别国的融合模式，“比着葫芦画个瓢”肯定不行，因为世界上压根儿就没有“放之四海而皆准”的军民融合模式。正因为如此，我们党在军民融合式发展之前重重地加了“中国特色”四个字，深刻反映了当代中国共产党人对遵循军民融合一般规律与特殊规律内在关系的深刻认识。坚持中国“特色”，必须深入研究我国军民融合发展的特殊路径。
新中国成立后，我们是在社会主义制度框架下，在一个经济技术落后的起点上，走了一条先计划、后市场的路。这条路总体上是成功的，否则不会有“两弹一星”等一系列巨大成就，但也给今天的军民融合发展带来了一些特殊条件和环境。比如，微观主体不同，在发达国家，承担武器装备研制的主承包商-分承包商-零部件供应商的产业链，主要由庞大的民营企业群构成，它们是天然的军民融合发展主体，而我国目前除少数企业外，一般民口企业（含民营）要进入普遍存在获取信息难、正常进入难、公平竞争难等难题；技术起点不同，发达国家尤其是美国两用技术占军事技术的比重高达80％以上，对军民融合发展形成强有力的技术支撑，而目前我国两用技术发育水平还有很大提升空间，军用标准和民用标准分属两套体系，不少军用标准已失去了先进性；经济体制和法制环境不同，发达国家的军民融合发展，是以成熟的市场经济体制和法制为平台的，因而与社会经济转型之间不存在较大矛盾，而我国军民融合发展是在社会经济体制仍在转轨的环境中进行的，经济环境、法制环境和政策环境还不稳定、不完善；国际合作环境不同，发达国家军民融合发展主要依托军事联盟范围内的国际合作，具有同层对流、垂直交流的优势以及互补优势、资源聚集优势、规模优势、倍增优势等，而我国通常则要应对西方国家的“反跨越机制”的禁锢，还要长期面对西方世界的高新技术封锁；等等。
总体上看，我国市场经济发育水平低于发达国家，军事和科技革命起步较晚，融合程度和范围又明显落后于战略对手国家，国家军民融合需求因安全环境严峻、经济进入新常态、国家战略竞争日趋激烈等原因而格外强烈。在这种背景下党和国家要深入推进军民融合发展，使我国军民融合带有明显的赶超性质，是一种国家主导和全方位推进类型的军民融合。由此产生了深入推进军民融合发展的国家意志与社会既定利益格局阻力之间的矛盾。这个矛盾又派生出制约我国军民深度融合发展的一系列问题，制约军民融合发展的思想观念、体制障碍、利益樊篱依然存在，融不起来、深不下去以及“有共识难落实”的问题一直没有得到很好解决。实际上，现阶段制约军民融合发展的体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题，以及现实中来自军地之间、部门之间、行业之间的种种障碍和利益樊篱，几乎都发源于我国军民融合发展的特殊路径。
二
解决这些突出的矛盾问题，走通走好军民融合深度发展的路，需要完成一系列历史任务。总体上我们应当实施“强力推进”方式，即制定和实施比发达国家更加坚强有力的战略规划，建立更为强大的战略执行力和政策推动力；需要我们扎实推进市场化进程，精心培育我国的市场主体，夯实军民融合深度发展的基础；需要我们在融合发展与体制转轨双重变革中，找准国家利益最大化与企业市场经济利益最大化的结合点，制定更加可行有效的体制机制和政策法规体系；还需要我们将军民融合发展战略与“一带一路”战略紧密结合起来，逐步改善我国军民融合发展的国际环境；等等。
要完成这样一个重大的体系性历史任务，必须建立起与“国家主导和全面推进型”军民融合模式相适应、相匹配的战略体系和能力。习主席着眼于国家安全和发展全局，从我国军民融合发展的历史方位出发，适时提出“构建军民一体化的国家战略体系和能力”的重大论断，充分反映了我们党对当代经济建设和国防建设协调发展规律的深刻洞悉和把握，展现了现代国家统筹安全与发展的新理念新思维新方式。
“军民一体化”，实际上就是军民融合趋于深度化所达到的状态。这里，军民一体化不能简单理解为“军”与“民”完全丧失自我边界、合为一体，而是指“军”与“民”在实现深度融合时所体现出的高度协同性、兼容性、互动性的良性状态。构建军民一体化的国家战略体系和能力，就是在各个国家战略层次上消除军民二元分离结构，大幅提升国家的经济发展、科技创新、新兴领域竞争、军事战略威慑、动员应急、国际规则主导等战略能力，进而在平时能够实现经济和国防两大体系建设规划统筹、发展进程同步、资源配置均衡、要素有效互动、政策制度兼容，组织实施统一，在战时能够实现经济力量和国防力量的一体运用。
构建军民一体化的国家战略体系和能力，在当代中国具有重大的战略需求。在战争形态信息化、技术形态军民通用化、经济形态高度市场化的今天，人类创造财富的活动与捍卫自身安全的活动已经水乳交融、共生共亡、枯荣与共，国家安全利益和发展利益已经高度融合。只有打造军民一体化的国家战略体系和能力，才能支撑国家强盛基业，才能锻造出信息化战争时代能打胜仗的铁军，才能牢牢掌控国际竞争优势的主动权。
三
构建军民一体化的国家战略体系和能力，是军民融合发展的总目标，也是军民融合发展政策制度体系建设的根本任务。推进军民一体化的国家战略体系和能力建设，能够有力牵引和带动整个军民融合政策制度体系建设。
以问题为导向搞好系统设计。近年来，我国军民融合发展的制度环境正在不断优化，但军民分割、自成体系、封闭运行的总体格局尚未得到根本改变。从同一逻辑层次上看，目前存在的制约军民深度融合的矛盾问题，主要表现在文化观念、体制、机制、政策、法规、标准、两用技术发育水平等方面。按照解决周期长短，这些问题大致可分为两类：体制、机制、政策、法规、标准这五个问题最为突出，是显性问题，也是经过努力短期可变的问题；而融合文化理念和两用技术发育水平则是隐形问题，需要长期的经济社会发育才能逐步化解。从问题的关联性上看，目前体制以及与之关联的机制问题最突出。体制上的“碎片化”决定了军地之间、军地系统内部、各融合领域之间工作机制的缺失。解决好这些矛盾问题，需要在军民一体化国家战略体系和能力建设中，紧扣“体制、体系、效益”优化发展布局，突出重点、系统推进，以建立军民一体化体制机制为抓手，推动各领域军民融合体系优化。同时，按照“调整、改革、重塑”的步骤，坚持以增量融合带动存量调整，以新兴领域融合倒逼传统领域转型。应最大限度地利用现有体制资源，充分利用而不是彻底打破现有部门对军民融合分工的框架，通过中央军民融合发展委员会的决策力、统合力、协调力来推进工作。对于那些利益关系相对简单的领域，可以做加强和微调；对涉及利益关系比较复杂的领域，如武器装备科研生产领域，在过去工作协调机制基础上做点简单加强法恐怕难以奏效，需要在改革军工管理体制、军品价格制度、装备采购制度的进程中理顺基本体制机制关系。
以增强统合力牵引国家战略耦合。现阶段我国各类国家战略，无不蕴含着发展和安全问题。要有效构建军民一体化的国家战略体系和能力，一个很现实的路径就是健全和完善国家发展战略体系与国家安全战略体系之间的耦合机制，促进军民融合战略与其他国家战略的紧密结合。目前我国国家战略大致可分为三个层次。第一层次是事关国家战略全局的，比如“一带一路”战略、创新驱动战略、军民融合战略。第二层次是领域性的战略，比如制造强国战略、海洋强国战略、网络强国战略等。第三层次是区域性的，比如京津冀协同发展战略、长江经济带战略、西部大开发战略等。在诸多的国家战略 32 46828 32 15288 0 0 2873 0 0:00:16 0:00:05 0:00:11 2987，军民融合发展战略具有极为重要的地位和作用。要求我们要把军民融合发展理念和任务贯彻到各相关国家战略之中，完成军民融合战略与创新驱动战略等各个国家战略的紧密结合；同时还要用军民融合的理念和任务凝聚各国家战略，使之成为一个强大的完整的中国国家战略体系。以此为基础，运用军民一体筹划、一体建设、一体使用、一体管理、一体评估的统合力量，来助推国家战略体系和能力建设。
以国家治理现代化为契机构建军民一体化国家战略体系和能力。推进军民融合深度发展，构建军民一体化的国家战略体系和能力，本质上是推动经济建设和国防建设由条块分散设计向军民一体筹划转变，由重点融合领域向多领域延伸拓展转变，由要素松散结合向全要素集成融合转变进而实现结构优化、资源节约、技术创新的过程。要完成这一转变，迫切要求把国家治理现代化与国家安全和发展统筹治理现代化紧密结合起来。应在中央军民融合发展委员会强有力的领导下，建立健全跨军地、跨部门、跨领域、跨区域治理的制度机制和工作模式，强化统一领导和决策，统筹军民需求，统筹发展规划，统筹重大改革，统筹政策标准，加快推进国家安全和发展统筹治理现代化进程。
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