曹迎：县域乡村振兴战略规划的探索和思考【2019乡村振兴与规划建设系列学术报告】

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2019年6月28日，中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会（以下简称乡村委）“乡村振兴·美好家园”学术交流会，在陕西省城乡规划设计研究院举办。本次会议由陕西省城乡规划设计研究院承办，西安建筑科技大学建筑学院、长安大学建筑学院、西北大学城市与环境学院共同提供学术支持。会议邀请四川农业大学建筑与城乡规划学院副院长曹迎教授做题为《县域乡村振兴战略规划的探索和思考》的学术报告。

本文由陕西省城乡规划设计研究院王晓兰，乡村委志愿者、哈尔滨工业大学建筑学院赵慧敏，上海同济城市规划设计研究院有限公司中国乡村规划与建设研究中心主任研究员邹海燕，根据会议速记稿及主讲人PPT整理校对，特此感谢！

本文已经秘书处审核，未经发言人审定。

开卷有益

主讲人

曹迎

中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会  委员

四川农业大学建筑与城乡规划学院  副院长、教授

一

乡村振兴的历史沿革

乡村规划和乡村建设自古有之，并非是一件“新鲜事”。从1920年开始至今，乡村振兴可分为五个时期：民国时期，战争时期，社会主义改造时期，改革开放之后以及十九大明确提出乡村振兴战略之后的阶段。

乡村振兴历史沿革

1

民国时期的乡村振兴

（1920-1940年）

此阶段乡村振兴更多是在农村落后破败的现实、知识界对农村重要性的认知下，对于农村政治、农村经济和农民素质的现代化改造，是从村民自治制度、“新农民”以及在今天看来仍然比较先进的股份合作制等方面的一系列乡村规划和乡村建设的探索。

晏阳初先生是这一时期的代表人物与典型案例，先生在河北定县做的新式教育为主的城乡自治对此后的乡村建设有很大的影响。

晏阳初先生在河北定县东亭镇翟城村

以推广新式教育为抓手推进村庄自治

2

战争时期的乡村振兴

（1937-1951年）

1937年抗战开始，自下而上的知识分子对于乡村振兴的独立探索被迫中断，由此开始了战争时期的乡村振兴。这个阶段又可分为两个时期：

①

抗战时期（1937-1945年）

知识分子开始对乡村新秩序的探索；

②

解放战争时期（1945-1951年）

知识分子修改与调整了原有“三三制”模式，下层农民开始掌握更多话语权。

此阶段的实施路径包括“三三制”（中国共产党为核心，非党派的左派人士，以及不左不右的一些中间派），党的一元领导模式以及“村选”模式。现在推崇的民主、自治、德治，在当时已出现一些实践与探索，太行区“会社”是其中的典型案例，从当年最基础的互助组一直发展到高级农村生产合作社，并做出了一系列实践和探索。

太行区“会社”

3

社会主义改造时期的乡村振兴 

(1949-1978年)

这个时期乡村振兴的主要突出矛盾是小农经济和国家工业化原始积累之间的矛盾。此阶段的乡村振兴工作从两个方面开展，

①

苏联集体农庄式的社会主义农业组织；

②

农村人民公社。

此阶段的典型案例一是农业学大寨运动，全党学人民解放军，这是当时毛主席的批示。

农业学大寨运动

另一个是于西沟村诞生的全国第一个互助组。

山西省长治市平顺县西沟乡西沟村诞生的

全国第一个互助组——李顺达互助组

4

改革开放后的乡村振兴

（1978-2016年）

1978年改革开放之后，乡村振兴进入新时期。这个时期国家已经有一定力量及实力对乡村进行相关的建设，同时在城市化和土地改革的过程中也出现了一系列问题。这一时期的主要实施路径包含四个方面：

①

推行家庭联产承包责任制，例如安徽凤阳小岗村；

安徽省凤阳县小岗村：家庭联产承包责任制

②

鼓励兴办乡镇企业，例如江苏江阴华西村；

江苏省江阴市华西村

③

受城市化的影响，大规模人口从农村转移到城市；

④

乡村旅游开始登上历史舞台，例如四川成都农科村。

四川省成都市农科村：中国第一家农家乐诞生地

此后很长一段时间乡村建设与产业发展态势较好，乡村旅游作为重要要素与产业，在其中扮演着非常重要的作用。

5

新时代的乡村振兴

（2017年至今）

这一时期乡村振兴仍面临诸多问题：

乡村振兴工作应如何开展？

国家在精准扶贫战略之后又明确提出的乡村振兴战略应如何实施？

如何实现全民共同富裕和实现全民小康？

为解决这些问题，相继出现了一系列网红村落或者其他发展较好的村落案例，例如陕西袁家村、浙江莫干山的旅游发展较好，四川竹艺村文创发展较好，河南平乐村是结合现代网络科技发展而成的淘宝村。

陕西省袁家村

浙江省莫干山

四川省竹艺村

河南省平乐村

四川河坝村处于干旱河谷地带，可利用的资源非常少，唯一的优势条件是当地早晚温差较大，因此该村落非常适合水果种植。在四川农大专家带领下，当地村民利用自留地种植葡萄、大樱桃，实现了20万的家庭年收入。这个收入对四川东部农民而言可能不是很高，但在四川西部，农民20万的年收入已非常客观。

四川省河坝村

这五个时期可总结为两个阶段：

①

第一个阶段，包含前三个时期

这个阶段的乡村振兴是从单一方面开展的工作，其中民国时期是自下而上，从教育、秩序、革命性方方面面推动乡村振兴的建设和规划，而战争时期和社会主义改造时期是自上而下实施乡村振兴工作。

②

第二个阶段，包含后两个时期

这个阶段既有自上而下又有自下而上，更多的是土地政策、城市化、乡村旅游和“二十字”方针推动乡村规划建设。

乡村振兴的两个阶段

从梳理得到的结果来看，乡村振兴并不是一个“新鲜事”，今天很多想法与开展的工作在以前都有所探索和实践。

二

县域视角下的乡村振兴

1

县域是乡村振兴的支撑点

“郡县制则天下安”，从秦朝开始县便是实施层面的重要行政单位，也是统筹层面和生态保护层面的基层单位。

2

县域经济的基本特征

县域经济特性包括综合与本源性、非完全系统性、自主与开放性、地域与农村性、差异与特色性、低端与弱势性。

县域经济特性

3

县区政府在社会主义新农村建设中的角色定位

县域层面非常适合作为乡村振兴的抓手。县域政府是中央和省级政府的职能调节的承接者，是公共服务直接提供者，是发展经济的具体协调和组织者。因此县域政府层面非常有利于开展乡村振兴的相关工作。

4

三级书记作为总指挥

习总书记谈到“县乡村三级书记共抓”，在这种背景之下，四川省于去年开展了大规模的县域乡村振兴规划。

三

县域三生空间的探索

党的十八大报告对三生空间进行了明确的解读，三生空间的发展目标是生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。三生空间相互关系中，生态空间是基本保障，生产空间是农村发展的动力，最终目标是实现生活空间的宜居适度。

三生空间的相互关系

1

生产空间

生产空间是从事生产活动的场所和地域空间，对于乡村而言，生产空间更多的是从事农业生产的空间。

国土分类方法中乡村生产空间包括永久基本农田、一般耕地、园地。这些土地类型不仅仅具有生产功能，还包含一些其他功能。

例如乡村土地是重要的碳库，其碳库大概是陆地植被的两到三倍，大气碳库的两倍。

农田在碳循环中扮演重要角色

乡村土地也是半人工生态系统，在城市和乡村之间的生态系统中起到了缓冲和调节的作用。

生物多样性

2

生活空间

对乡村而言，生活空间更多的是居民聚集点、农村道路与公共活动场所。

四川典型民居——川西林盘，是各种外地居民进入四川后，在成都平原沿袭原有居住方式形成的民居。整个村落周边围绕着很多树林，用以挡风与调节小气候，这些树林从风水学上来讲可视为居民的靠山。除此之外，川西林盘居住空间区域前后也分布着诸多林盘，因此，川西林盘整个区域都作为了农村基础用地，而不仅仅是民居本身。

川西林盘影像图

川西林盘居住空间与生态功能区示意图

除川西林盘外，江南水乡的住宅和水系也存在类似概念。

江南水乡

上文提到，旅游业作为乡村产业之一，其发展代表了民居地除居住功能之外，还产生了额外的生产功能——作为民宿进行接待。因此，从生活空间来看，乡村功能与对居住空间的利用都变得复杂化与多元化，例如江西房前屋后晒秋。

江西房前屋后晒秋

3

生态空间

水域、林地、冰川积雪和自然保护区都是重要的生态空间，但是林地中的经济林与部分牧草地，并非通常意义的生态涵养林地，具有生产功能，是林业部门重要的生产基地。

农业生产功能

旅游生产功能

在这种情况下县域三生空间应如何划分？我们提出了突出主体功能、结合地域特色和引导虚实结合的思路，最终希望实现三生耦合、相互促进的目的。

①

突出主体功能

国土数据库已经完成了大量详实的工作，包括卫星图与现场调查，并可清晰指出土地的位置、面积与情况。结合国土部门基础工作，我们凸显基本农田、林地、草地的主体生态功能，并融入一些生产功能；居民点突出生活功能；林地、保护地突出生态功能；由此划分出三生空间。

三生空间划分

②

结合地域特色

以四川省南充市南部县为例，全县人口125万，行政村1116个，地域广大，属于典型的丘陵地区，平均海拔300米以上，且绝大部分地域处于300到500米之间。因南部县发展了10万亩左右的晚熟柑橘，在南部县区域划分生产空间时，除传统基本农田以外，还将大量园地一同划入。

南充市南部县生产空间规划图

南充市南部县10万亩晚熟柑橘

③

引导虚实结合

规划强调引领，土地规划强调管控。这一点在广安市前锋区生态空间分布图中展现得非常明显，下图中黄色代表基本农田，即生产空间所在地。规划时突出了优质粮经产业基地和优质茶果基地，在和土地部门协商后，更加强调落地和引领性。如果仅按照国土部门的方法进行，地方部门会认为这种做法过于精细，不接地气。国土和规划部门结合进行，可以解决地方关切的问题和规划引领的问题。

广安市前锋区生产空间分布图

四

产业兴旺与生态宜居

1

推动产业高质量发展

据统计，2017年我国有69万个左右的行政村，而被赋予传统村落或历史文化名村称号的村落的不到5000个，因此我国绝大部分村落是没有任何特色资源、文化传承与旅游资源可进一步开发的一般村落，也是没有建筑大师做明星建筑进而引发网红效应的村落。

从农业本身而言能否解决这些村落的产业发展问题呢？我们提出了一个思路——扩基地、强加工、促融合、创品牌、优配套、育主体。

传统村落与历史文化名村的数量分布

（截止2017年12月31日）

①

扩基地，推进特色产品优势区建设

以四川省泸县为例，泸县属于四川省丘陵地区，该县经济发展水平靠前，现有110万亩粮经种植区，是川南城市群的主要口粮基地。以此为基础我们提出继续巩固并发扬粮经种植基地特色的策略。

泸县粮食产业发展布局

②

强加工，拓展产业链

广安前锋区种植了5000亩左右的青花椒，是四川重要的餐饮原料。同时考虑到前锋区靠近重庆的区位，我们对其的定位是青花椒的加工保障基地与加工产品供给地。

广安前锋区农产品加工园区布局

③

促融合，延伸农业价值链

以雅安雨城区为例，该区结合自然资源和古城区制定了农旅融合的空间格局。

雨城区农旅融合空间格局

④

创品牌，提高农产品知名度和竞争力

这一步涉及更多的是文创，乡村可结合特色做一些包装（农产品包装、伴手礼以及村庄LOGO）的设计。例如，和平村位于四川牛背山，因此取“天下和平”意义设计了一系列LOGO与农产品包装。

和平村农产品品牌打造

⑤

优配套，完善现代化农业生产体系

南方村落很多处于丘陵山区，并不适合采用大规模农业机具进行耕作。因此我们能做的更多是一些基础性工作，包括高标准农田的建设，道路水系规划，以及结合现代网络基础做物流网。

雅安雨城区乡村农业设施布局图

⑥

育主体，健全现代农业经营体系

这一步需加强经营和服务主体培育。很多农家乐，例如泸定，会对服务员进行培训，通过城乡交流和利益驱动，不断提高服务素质。

广安前锋区现代农业经营体系建设

2

建设生态宜居乡村

目前乡村生态宜居面临诸多困境：基础设施滞后，空巢村出现，人居环境特别是“三大革命”——厕所、污水和垃圾的问题均比较突出。为应对这些问题，我们需要完善村庄体系，分类引导，加强人居环境整治。

①

优化空间布局，完善镇村体系

从中心城区到一般村，构建镇村体系，并结合具体工作过程进一步细化，根据不同地形地貌，对农民聚集点进行比较详细的划分，控制村庄规模。

南充南部县镇村体系布局

②

依据村庄条件，分类引导建设

采用合适的分类机制，结合村庄条件，划分出四大类村庄，即集聚提升类、城郊融合类、特色发展类与协调发展类。

村庄分类图

分类依据

广安前锋结合不同产业进行了细分，如农业发展型、休闲服务型等。

集聚提升类村庄——广安市前锋区

城郊融合型村庄中，因西部和东部地区差异很大，所以尽量在城镇周边设置一些地区，使基础设施和公共服务延伸成为可能。

城郊融合类村庄——泸州市泸县

特色保护类村庄基于自然和人文资源条件，结合了相应村庄、传统村落和既有景区，共同建设特色保护类村庄。

特色保护类村庄——雅安市雨城区

③

加强环境整治，保护生态环境

目前乡村人居环境整治面临诸多问题。一方面，乡村垃圾数量和种类在持续增多，而农村一般采取焚烧处理或者放任不管，焚烧可产生二恶英，导致癌症风险和其他很多问题。

农村污水问题也值得重视，尽管目前污水处理技术已十分成熟，但仍存在成本问题。四川重点乡镇均配备污水处理厂，但因缺少经费这些处理厂无法运行，农村污水处理问题仍然严重。

如何解决农村地区生活垃圾、厕所及污水问题呢？

垃圾问题

泸县形成了一套成熟完备的垃圾处理体系，采用户分类、村收集、镇转运、市处理，并且在乡镇转移这一过程中设置了压缩站。

泸县垃圾收集转运体系

除此之外，泸县还是四川省垃圾分类示范县，具体采用的方法是 “二次四分”法，关注垃圾如何再次使用，因而将部分垃圾做了堆肥处理，剩余部分被转移。

“二次四分”的垃圾分类回收方法

厕所改造问题

下图可明显看出使用厕所人家的经济条件状况，目前四川大部分的农村还在使用三类人畜共用的厕所。我们采访到一位阿姨，她讲到厕改的好处之一是她可以经常看到孙子，因为老式厕所实际上就是两块木板，儿童很容易掉下去。

厕改之后

老式厕所

厕改对广大农村而言是非常急切的问题，又可分为几种类型：

旅游厕所有景区资金进行建设，并不需要投入过多精力；

公共厕所结合村民活动中心与党群中心已完成建设；

入户厕所问题则较为严重，结合村庄分类与村庄条件，可设置一些标准化、装配式、水冲式厕所。

对于协调发展类村庄的居民，可提供成本较低的无害化厕所。“三格式”厕所最为常见，但是执行过程中存在诸多问题，如村民将动物饲料排入排水管道，长时间可能造成堵塞，堵塞后村民就将其砸毁。所以三格式厕所后期维护和运行仍存在较为严重的问题，这与我们便宜标准且易于维护的需求相悖。另一种方式是结合新能源进行处理，但也存在村中产生的沼气量并不能支撑日常生活需求的问题。

我们自己也进行了一些厕改工作与实践。我们试图结合装配式技术，制作一些不改变风貌，能局部提升居住条件，且便于维护的厕所，使居民能享受相对现代化的生活。

污水处理问题

农村与城市不同，经济问题使得农村管网无法大面积铺设。因此针对不同类型村庄提出不同的污水处理办法十分重要。一体化集中式污水处理设施造价约20万元，在有经费支撑的前提下，这种污水处理设施可以在人口规模较大的地方设置，例如政府有意向建设的风景旅游区、传统村落或者历史文化村落等。

集中式污水处理设施

下图是我们在广安市前锋区制作的一个简单的污水处理池。该处理池有三格，第一格可沉淀固体沉淀物，第二格通过种植很多草木处理磷。经该处理池总磷、大肠杆菌去除率可达到90%，测试效果较佳。此处理池投入不高，只需挖掘土坑并栽种植物，另外，维护成本和技术要求都比较低。

广安前锋区简易生活污水处理池的建造

此外，我们希望产业空间和居住空间形成有效互动，从而实现共同富裕的目标。下图是在南部县做的结合居住接待和旅游功能的新村聚居点设计。

南充南部县“果州家园”新村聚居点建设规划

五

县域乡村振兴的反思

县域尺度下的乡村振兴中，我们得到的最大反思是规划仅仅只能起到协调和引领作用，乡村振兴还需要多个行业和专业的配合，特别需要农学专家的配合，地理学和社会学专业可协调做治理。

在村庄分类方面，关于建设撤并重组类村庄，文件中提到的是“生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等区域，因重大项目需要搬迁的村庄以及人口流失特别严重的，需实施搬迁撤并”的村庄。而实际上，这类工作难度大、实施阻力大，因此提出的是协调发展类村庄——不强制实行撤并，着重进行村庄功能整合、环境整治、盘活闲置资源。

关于农村生活污水处理，其最大问题是没有统一标准。例如现在有部分自治区和地级市已提出农村污水排放的标准，但绝大部分地区仍未设立农村污水的排放标准。因此农村污水处理应达到的排放标准还未统一，这方面还有很多工作需要我们去完成。

各地区农村标准主要指标最严限值比较

谢谢大家！

图文 | 王晓兰、赵慧敏、邹海燕  整理

编辑 | 孙一休

 END 

学术报告

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