军民融合驶向深水区
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来源：《瞭望》新闻周刊，作者：宫超
抓住军民融合的战略机遇期，军民融合由初步融合向深度融合过渡、进而实现跨越发展的关键期，激发国防科技工业领域军民融合深度发展巨大潜能
6 月9 日，参观者在第二十届中国北京国际科技产业博览会上参观北斗卫星导航系统模型 鞠焕宗摄/本刊
12月4日，国务院办公厅印发《关于推动国防科技工业军民融合深度发展的意见》（以下简称“《意见》”），对推动国防科技工业军民融合深度发展作出全面部署。《意见》明确提出从进一步扩大军工开放，加强军民资源共享和协同创新，促进军民技术相互支撑、有效转化，支撑太空、网络空间、海洋等重点领域建设，推动军工服务国民经济发展，推进武器装备动员和核应急安全建设，完善法规政策体系等七个方面推动国防科工军民融合深度发展。
国防科技工业涵盖核、航天、航空、兵器、船舶、电子等多个行业，是国家安全和国防建设的脊梁，是军民融合发展的重点领域，是实施军民融合发展战略的重要组成部分。十九大报告明确提出，深化国防科技工业改革，形成军民融合深度发展格局，构建一体化的国家战略体系和能力。
“重点领域就要重点推进，这是出台《意见》的主要原因。”在接受《瞭望》新闻周刊记者采访时，军事科学院军民融合研究中心军民融合法规研究室主任刘志伟表示。
十八大以来，我国已经出台多项政策、举措，推动国防科技工业军民融合发展取得了实质性的进展和阶段性的成果，具体可概括为军工行业结构实现了从单一军品结构向军民品复合结构的战略性转变；军工行业壁垒逐步打破；军工技术转化应用步伐加快；军工企业股份制改造和上市重组实现突破；军民融合政策环境持续优化。
“在取得成绩的同时，国防科技工业领域的军民融合还存在一些制约和障碍。”12月6日，在国防科工局举办的国防科工军民融合发展新闻发布会上，国防科工局总工程师龙红山认为，这些制约和障碍主要表现在顶层统筹不够、军工开放不够、资源共享不够、成果转化不够。
对此，刘志伟认为，作为推动国防科技工业军民融合深度发展的顶层设计和行动纲领，《意见》较好地实现了理念引领、问题导向和精准施策的有机结合，有利于突破军民融合发展中面临的制约和障碍，激发国防科技工业领域军民融合深度发展巨大潜能。
向开放要活力
“聚焦‘民参军’、资源开放共享、军民技术双向转化、军民协同创新等国防科技工业军民融合深度发展的重点和难点，集中发力，向更广范围、更高层次、更深程度推动军民融合发展。”在龙红山看来，《意见》明显突出了问题导向。
龙红山的这一表述也得到了受访专家的普遍认可。在他们看来，这些问题的背后，其实都是“开放不够”的具体体现。
以“民参军”为例，尽管“民参军”企业数量和质量的持续攀升，推动军工行业开放发展、竞争发展、融合发展的格局正在形成。但是，“民参军”面临的困难也显而易见。比如，市场准入制度还不够完善，准入流程还不够便捷；民营企业进入国防和军队建设领域不仅程序复杂、门槛高，而且面临不少歧视政策和无形壁垒，难以有效发挥市场公平竞争机制；信息不畅，民营企业很难了解到武器装备科研生产订购的信息。
“进一步扩大军工开放，加强军民资源共享和协同创新，促进军民技术相互支撑、有效转化，这些都是建立在进一步打破军民界限，扩大军民双向开放基础上的。”在工信部赛迪研究院军民结合研究所所长李宏伟告诉《瞭望》新闻周刊记者，《意见》明确要坚持“国家主导、市场运作”原则，并瞄准国防科工领域军民融合的“重点”、“热点”和“难点”，笃力进一步开放的信号明确。
实际上，进一步扩大开放，引进活水已经开始加力。据了解，国防科工局近期将印发军工科研项目指南公开发布办法，通过国家军民融合公共服务平台、国防科工局门户网站等互联网平台，将有关的军工科研攻关需求向全社会公开发布，鼓励全社会优势力量参与承担军工科研任务，激发国防科技创新活力。
当然，在强调开放的同时，专家们也提醒军工领域有其特殊性。龙红山就讲到，“考虑到我们军品科研生产与一般的产品确实不太一样，有其特殊性和敏感性，所以我们对技术水平、质量和可靠性、自主可控，以及保密等方面有一些特殊的要求。所以，我认为国家也有必要设置一些准入的条件，这也是国际通行的做法。”
瞄准三大新兴领域
《意见》明确，要“支撑重点领域建设”，并进一步指明“加强太空领域统筹”，“推进网络空间领域建设”，“支撑海洋领域建设”。
“比较而言，新兴领域尚未形成壁垒森严的军民界限，且军民共用性强，具备高起点高水平融合的良好基础。”在刘志伟看来，太空、网络安全、海洋正是军民融合发展新兴领域的典型代表。
同时，专家们提醒，同为军民融合发展新兴领域，太空、网络安全、海洋又有着各自的不同特点和发展境况，《意见》强调这三个领域，也是出于立足实际的不同考量。
“太空是国际战略竞争制高点，目前我国的太空（航天）领域由国家队主导。”李宏伟告诉《瞭望》新闻周刊记者，加强太空领域军民融合发展将带来明显两大利好。一方面，太空活动需要付出巨额的经济成本，军民融合将有效缓解经济负担。例如，通过搭载有效载荷的方式，无需研发整星并可共担发射费用，有效降低军事航天活动的各项成本。另一方面，太空活动依托民间和商业开发军用技术的同时，也给这些技术带来了潜在民用价值，这些价值经过开发后将会衍生出更多更有价值的新发现，有利于推动太空科技的快速发展。
“网络安全领域本身就具有极强的军民通用性，不但是社会生态圈的重要维系，也是信息化战争的主战场。”有受访专家提醒，构建网信军民深度融合发展体系，已成为建设网络强国和信息化军队的基本性制度设计。
例如，美国《国防部网络空间行动战略》就明确要求“军”与“民”合作，实施统一的网络安全战略。正是通过积极推动网络空间领域军民共同发展，深度融合，美国打造并形成了强大的网络军事优势。
“当前，我国海防安全和海洋权益存在严重隐患和现实威胁，国家海外利益的矛盾愈发凸显。建设海洋强国是一个复杂的系统工程，维护好海洋权益，经略好海洋，必须从国家战略高度实现军民融合。”在李宏伟看来，通过军民融合支撑海洋领域建设则是出于三方面考量。
首先，国防海运本身具有军民两用特性。国防海运能力主要包括海上战略预置能力、海上兵力输送能力和海上战略支援保障能力，通常由军用投送能力和民用投送能力两大部分组成。其次，军民融合发展是海洋装备建设的必由之路。建设海洋强国必须装备先行，而海洋装备产业特点必然要求军民技术、资源、成果的互通互用。其三，则是基于海洋强国建设中存在海洋建设项目军民兼容性不足的问题。当前，海洋建设项目“双向纳入”、建设成果“双重转化”不够，国标军标自成体系、互不兼容，成为影响海洋军民融合建设向深度和广度拓展的主要障碍，这些问题亟待解决。
完善法规政策体系建设
“法规政策体系是军民融合体现国家主导、支持市场运作的重要制度保障，是军民融合法治化发展的重要标志。”李宏伟告诉《瞭望》新闻周刊记者，我国在国防科工军民融合上取得的诸多成效，其实背后都有持续的法规政策体系建设作为支撑。
从《关于加快吸纳优势民营企业进入武器装备科研生产和维修领域的措施意见》，到《促进军民融合式发展的指导意见》《关于引导优势民营企业参与武器装备科研生产和维修的措施意见》，再到《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》……十八大以来，我国先后出台多项政策制度，允许、鼓励、引导、推动民营企业参与武器装备科研生产，推动形成有序开放竞争的国防科技创新与武器装备科研生产新格局，国防科技工业军民融合的政策制度环境不断完善。
“在肯定成绩的同时，国防科工领域军民融合政策法规建设距离‘系统完备、衔接配套、有效激励’的标准尚有较大差距。”刘志伟认为，具体表现在三个方面：一方面是缺乏顶层综合性法律，导致军民融合的主体、范围、权利、责任等缺乏权威界定。二是政策性意见较多，规范性法规较少，出台的政策多为“办法”、“意见”等指导性文件。三是一些重要法规缺乏配套性实施办法。
在受访专家们看来，《意见》以“完善法规政策体系”收尾，在谈及“加强法律法规建设”、“完善社会投资审核制度”、“健全配套支持政策”中，更明确提到要“加快推动原子能法出台，积极推进航天立法”，修改《国防科技工业社会投资核准和备案管理暂行办法》和《国防科技工业社会投资领域指导目录》等具体内容，国防科工领域军民融合的政策法规建设正在迈出更大步伐，其制度环境正在进一步完善。
“完善法规政策体系对国防科工领域军民融合发展的作用可概括为三个‘有利于’。”李宏伟具体谈到，有利于加快军民融合法规制度“立、改、废”工作，如修订完善军品价格、国防知识产权、预研管理等政策制度；有利于军民融合政策协同，如加强军民融合领域科技、财政、投资、税收、人才、产业、金融、政府采购等方面的政策协调配套；有利于提高相关政策的指向性和操作性，如军民融合需求对接、资源共享等，尽快明确军地双方的需求报送归口部门，规范需求对接的程序、方法和内容。
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