宁志中：乡村区划与社区治理【2019乡村振兴与规划建设系列学术报告】

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2019年11月17日，中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会联合贵州大学建筑与城市规划学院共同举办的2019全国高等院校大学生乡村规划方案竞赛（贵州铜仁基地）初赛评优暨乡村振兴学术交流会在贵州省贵阳市举办。会议邀请中国科学院地理科学与资源研究所旅游研究与规划设计中心宁志中总规划师做题为《乡村区划与社区治理》的学术报告。

本文由贵州大学建筑与城市规划学院张晨龙，乡村委志愿者、贵州大学建筑与城市规划学院朱佳丽，上海同济城市规划设计研究院有限公司中国乡村规划与建设研究中心主任研究员邹海燕，根据会议速记稿及主讲人PPT整理校对，特此感谢！

本文已经秘书处审核，未经发言人审定。

开卷有益

主讲人

宁志中

中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会  委员

中国科学院地理科学与资源研究所旅游研究与规划设计中心  总规划师

现在有很多人都不怎么下乡也没在乡村生活过，所以可能对乡村不大了解。我们做乡村规划方案竞赛，今年有一个特别的环节，就是乡村调查与策划，实际上也是想促使大家、号召大家积极地走进乡村、了解乡村。

本报告主要讲三个内容：

1.

乡村的概念

2.

乡村行政区划

3.

乡村社区治理

一直以来我们都比较关注乡村的空间，但实际上无论是乡村的空间、设施，还是乡村的产业，乡村整体的发展都离不开乡村的管理。

一

乡村的概念

我们可能看到过很多关于乡村的相关概念，比如乡村是有别于城市的，乡村是相对于城市而言的等等。然而，这不是严格上的定义。从学理上，定义应该是这个事物它本身的性质是什么，通过描述一个事物本身的性状才可以定义，这才是真正的定义逻辑。

1

乡、村起源

①

“乡”的起源

 首先从“乡”的甲骨文入手，我们可以看到原来繁体字的“鄉”本身并不是空间的概念，它是一个家族的人围在一起吃东西、搞活动的表形意思。

直到西周时期，乡才开始有地域的概念，但这时它还不是真正的市场，也不属于地方自治的一个区域范围，只是带有自然和军事色彩的组织，类似于现在的边疆地区、建设兵团等概念。

到了春秋战国，乡才开始成为一级行政组织；秦汉以后，乡成为一种稳固的政治制度，此后的历朝历代，乡的基本功能已经程式化。

“乡”字的甲骨文

②

“村”的起源

真正的乡村概念是在东汉时期以后才有，最早叫“邨”，是村的原型。所以我们乡村委公众号的标志，左边就是邨的左半部分。

学会乡村委标致

实际上村最早是没有统一起来的，因此我们可以听到有庐、丘、聚等概念。直到魏晋南北朝的时候，村才开始泛化，名“村”的聚落大量出现，“村” 逐渐取代其他称谓。唐以后，村成为所有野外聚落的统称，成为一级行政单位组织。

2

对乡村的理解

乡村是什么？是一个生活来源地，是老百姓居住的地方，也就是今天的村庄。

①

我国古代的理解

“乡”为野域，“村”为聚落。

在古代，我国常将乡、村二字连用，指代城以外的区域。历史上真正把乡、村连起来读是在南北朝，见谢灵运的诗句“乡村绝闻见，樵苏限风霄”。

②

国内外学者的理解

对乡村的理解实际上是很难统一的，国内外学界对“乡村”概念的理解主要基于社会文化、行业职业和景观生态三个视角。

社会文化视角

即乡村地区和城市地区的居民在价值观、行为、文化上等各方面都存在差异。

乡村社会生活是以大家庭为中心，家庭观念、血缘观念要比城市强，所以我们经常说城市是一个陌生人的聚集地，乡村是一个熟人社会等。那么，这里实际上就会慢慢衍生很多东西。陌生人的社会，我们会放开一些，“反正做得不好，这里的人也不认识”。但是在乡村就不一样了，大家都互相认识和熟悉，所以它在无形当中会约束一些人的行为，这就是一种社会治理状态。

行业职业视角

乡村地区是以第一产业农业为主的，经济活动比较简单。

现在我们习惯于认为乡村就是农村。事实上，“乡村”与“农村” 也存在一些区别，例如范围、对象和产业布局等。

景观生态视角

乡村是特定的空间地域单元，包括居民点及其所管辖的周围地区，即乡村整个生产生活的地域。

从这一个视角来说，乡村的定义跟我们平常理解的乡村稍微接近一些。

3

乡村的定义

①

“乡村”与“农村”的关系

古代乡村是有很多，但是没有形成农村这个概念。而在近代，“农村”这个词非常普遍，比方说三农问题，讲的就是“农业、农村、农民“，我们表述产业经济的时候经常讲农业经济，包括我们过去的地理学，和乡村相对比较密切的，我们称为农业地理。

目前，”乡村“和”农村“这两个词基本上是通用的。农业是乡村地区的主导产业，从而“农村”就是“乡村”。但是，我个人认为农村不是我们今天的乡村，农村是乡村的一部分而不是全部，理由如下：

第一，农业无法覆盖乡村地区所有的特质，农业之外，还有林牧副渔等产业，现在的乡村还有第二产业如加工业，以及第三产业服务业如旅游产业等，所以农业已经无法涵盖现在的乡村产业类型了；

第二，乡村更具“地域“含义，而且和”城市“的对应性更好，包括与国际上普遍使用的“rural”意义也更为接近。

②

国内外对“乡村” 的定义

国内，《辞源》里关于“乡村”的解释，是指“从事农业、人口分布较城镇分散的地方”。学术界通常认为，“常住人口2500人以下、非农业人口不超过30%的居民点为乡村”。但是，我国目前仅有的几部乡村地理学著作均未对“乡村”进行定义。

《辞源》

以美国学者R·D·罗德菲尔德为代表的部分外国学者，对乡村进行了比较明确的定义，认为乡村是“人口稀少、比较隔绝、以农业生产为主要经济基础、人们生活基本相似，而与社会其他部分，特别是城市有所不同的地方”。我觉得他的说法按定义来讲，其规范性也不够严谨。

同时，国外对乡村的划分标准和我国有些不同，如联邦德国和法国认为乡村居民点的人口在2000人以下；美国和墨西哥认为乡村居民点的人口在2500人以下等。

我与其他几位老师共同编写了一本书《中国乡村地理》，其中对乡村的定义为，“以农业经济为主，社会结构相对简单、稳定，以人口密度低的集镇、村庄为聚落形态的地域总称”。

《中国乡村地理》

二

乡村的行政区划

由乡村的起源可以看出，乡、村是作为一级行政单位组织而产生的，乡制也一直是中国的一级行政区划。我国的乡村行政区划主要分为三个历史阶段：即古代乡村区划阶段、近代乡村区划阶段和新中国乡村区划与治理阶段。

从周以后就开始有“乡”，但“村”是很晚才有的，包括我们过去提到的“里甲”、“保甲”等，基本的“乡”已经确定，但是乡制还没有定下来，一直到我们新中国成立以后，才从法律上确定。但是，行政村依然在变化，比如我小时候经历的人民公社、生产大队等。

乡村行政区划变迁

1

古代乡村区划

先秦时期，王城百里之内的近郊为“乡”，百里之外的远郊为“遂”。实际上那个时候的“遂”，就是我们今天所说的郊区。

到秦汉时期开始设乡，“郡县”之后就有“乡亭里”制。

到了隋唐，是“乡里”制，就是“百户为里，五里为乡”等，实际上当时的乡非常大。

到了宋朝以后，就是“保甲”制度。

最早的乡制产生于西周时期，从西周到春秋战国时期基于国野乡遂制度，“乡“这种建制体制才确定下来。

秦代以后实行中央集权制，郡县制进一步发展，乡制也发展为“乡亭里”制。

汉朝以后慢慢的在乡、亭、里的基础上进行细化。

到了隋唐时期，乡制发生了较大的变迁。

隋朝时期，基层行政区划短时期反复。隋初实行“乡里”两级制，同时将县以下基层政权和基层社会组织分为畿内和畿外。还设有管理五百家的“乡管”或“乡正”，不过时废时兴。

到宋以后，出现保甲制度，使得我国转变为士绅主导的乡村治理模式，实现了乡里制度向乡官制到职役的转变，它体现的是中央集权政治体制的强化。

一直到清朝，保甲制仍在沿用，期间还有其他的一些行政建制，差别都不是特别大。比如元朝出现了“都图”制，以“都”代替“乡”，以“图”代替“里”；明朝出现了“村社”；清朝初期还实行过“里甲”制，康熙年间，“里甲”制逐渐被“保甲”制取代。

2

近代乡村区划

20世纪初期，清政府实行“新政”，颁布了《城镇乡地方自治章程》。民国初期，沿袭清末行政区划，县以下设乡，后来又一度将“乡”改为“区”。1929年，南京国民政府先后颁布法规，开始实行省、县二级制，县下设区、乡（镇）、闾、邻等自治组织。通过这些规定，县以下区和乡镇两级行政得到统一，中国传统社会以县为最基层政权的制度至此正式结束。

民国时期我国农村现状图

3

新中国建国后乡村区划

建国以后，1950年确定了乡和村并存的基层政权模式。但是在1958年到1978年间发生了一些变化，这20年乡村基层政权存在这样几个特点：

①

实行政社合一体制；

②

人民公社的规模要大于乡建制；

③

实行公社、生产大队、生产队三级管理；

④

强化了对乡村社会的控制。

这样的乡村基层政权超越了当时的社会生产力水平，阻碍了社会生产的发展和劳动者积极性的提高，也破坏了基层政权组织的正常运转。

直到1978年三中全会以后，农村开始改革，取消了人民公社制度，重建乡体制，“乡”重新被确立为农村基层行政单位。乡村制度不断完善和发展，逐渐形成了现有的乡村基层制度。

三

乡村社区的治理

1

我国乡村治理历程

新中国成立后，在乡村社区的治理上，大致有三个发展阶段：

①

新中国成立初期的“乡村政权”治理时期。

“乡”作为农村基层政权，下设“行政村”，成为国家政权体系的最基本的政权运作机制，乡政权也成为乡村社区最初的治理模式。

②

人民公社时期的“政社合一”治理时期。

全国各地开始撤乡建社，人民公社取代乡政权成为农村基层行政建制，乡村的管理机构形成了“公社-生产大队-生产队”的三级治理组织体系。

③

改革开放以后的“乡政村治”治理时期。

1982年全国人大通过了《中华人民共和国宪法》，重新规定了基层行政体制，设立乡镇一级人民政府，按照居住地成立的居民委员会是农村基层群众自治组织。自此，“乡政村治”成为新的乡村治理模式。

2

乡村社区治理模式

主要有以下三种模式：

①

行政主导型治理模式

（以政府主导与社区落实相结合）

在乡村行政主导型治理模式中，基层政府组织是乡村社区治理的主体，承担着社区治理的责任，通过行政手段能够发挥政府组织社会资源和社会力量的优势，对农村社区资源和农村社区组织的控制而达到治理目的，在短时间内体现出社区建设的效率。

②

合作型治理模式

（以政府推动与社区自治相结合）

由政府对社区进行间接和宽松的干预，由政府部门人员与地方及其他社团代表共同组成社区治理机构，社区组织和治理以自治为主，政府有关部门负责对社区工作和治理进行规划和指导，并提供经费支持。

③

自治型治理模式

（以社区主导与政府支持相结合）

指乡村社区自治组织真正成为乡村社区治理的主体，真正成为承担社区公共事务管理与决策的自治型组织，政府通过法律、制度为乡村社区组织的发展提供保障的同时进行监督和管理。

3

乡村社区演变态势

同时，乡村社区出现了以下演变态势：

①

社区组织的复杂化

随着社会变迁，社区次级关系的作用愈益重要，乡村邻里关系的重要性逐渐降低，内部联系由地缘和血缘为基础渐次转到以业缘和共同兴趣为基础，乡村社区正在向着组织化复杂化方向发展。

②

社区农业产业化

乡村农业生产劳动的机械化，乡村土地制度改革，为乡村农业规模化生产提供了可能。农业耕作工具机械化、农业种植规模化、农业生产组织市场化，将促进乡村社区农业产业化程度提高。

③

产业结构三次化

农业劳动力和家庭进入非农行业、部分乡村社区旅游功能增强、农村电商等服务业快速发展，乡村产业结构三次化是今后较长时期内我国乡村社区发展趋向和乡村振兴战略的长期任务。

④

乡村社区的城镇化

受工业化城镇化水平提升和乡村地区交通和通信条件的改善，乡村人们的生产方式、居住形式、生活方式与行动方式等发生变化，推动乡村社区的形态、结构向现代先进的城市社区转变。

4

乡村社区治理创新

面对我国目前乡村治理存在的利益矛盾分化、决策机制不健全、治理行为不规范、治理内容不全面、治理资源短缺等问题和困难，提出如下建议：

创新乡村社区治理必须坚持自治为基、法治为本、德治为先，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制，强化法律权威地位；

加强乡村社区治理理念、社区矛盾排查化解机制、社区利益协调机制、乡政与村治的有效衔接、社区治理规范化法制化、社区治理运行资源保障和社区社会组织参与治理的能力等方面的治理创新；

同时，充分调动多方面积极性，完善乡村治理体系，提升乡村社区治理水平，推动乡村组织振兴。

谢谢大家！

图文 | 张晨龙、朱佳丽、邹海燕  整理

编辑 | 孙一休

 END 

学术报告

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