【智能与法】李亚凝：无人机分类与法律规制——兼评《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例(征求意见稿)》

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人工智能浪潮具备解放脑力资源、自主感应主体需求以及服务作为主体的人等特征。因此，与人工智能技术紧密结合的无人机相应的法律概念、法律分类应当进行重构，以避免传统航空器概念和分类对我国无人机未来发展的束缚与阻碍。无人机概念应当包括物的定义与智能的定义；相应地，以人工智能赋予的功能范围为标准，应当进行功能固化的无人机与功能非固化的无人机的基础分类，并且以“管理者+实际用途”为标准划分为国家无人机、军用无人机、民用无人机。

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无人机分类与法律规制——兼评《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例(征求意见稿)》

文 / 中国民航科学技术研究院(中国民用航空局航空安全技术中心)法规标准研究所副研究员、中央财经大学法学院博士后 李亚凝

一、问题的提出

近年来，无人机技术的发展正在逐步改变人类的未来。中国在无人机研发和无人机运行方面快速占领先机，正确处理经济建设和国防建设的关系，确保经济社会持续发展和国家长治久安，是国家治理能力和治理体系现代化的重大命题。2015年7月和8月，我国先后两次对部分两用无人驾驶航空飞行器实施出口管制。2017年1月22日，中央军民融合发展委员会作为中央层面军民融合发展重大问题的决策和议事协调机构正式设立，统一领导军民融合深度发展。在此背景下，2018年1月26日国家空中交通管制委员会办公室起草的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例(征求意见稿)》开始面向社会公开征求意见，其中，对于军航与民航之间的协调进行了初步规定，而对于无人机分类的规定尤为引人注意。

自2012年起，美国国会中来自无人机制造业地区的议员组成“国会无人机小组(Congressional Unmanned Systems Caucus)”，向国会议员和公众灌输无人机系统的战略、战术和科学价值，积极支持更多无人机系统的进一步开发，更有效地参与民用航空领域无人系统的使用和安全。该小组有效推动了美国国土安全部(United States Department of Homeland Security, DHS)建立大型无人机项目，并增加了每年用于无人机研发和采购的预算。与此同时，美国联邦航空局开始通过制定行政规范来实现对于55磅以下的无人机放松管制。2018年美国在遭遇FLORENCE飓风时，在受灾地区禁飞了无人机，因为其可能会影响低空救灾飞机的飞行安全。另外，奥巴马政府时代，通过《战略贸易许可例外规定》(Export Control Reform Initiative: Strategic Trade Authorization License Exception)，在一定程度上放松了基于《国际武器交易条例》(International Traffic in Arms Regulations)的严格规定。在2017年Boggs v. Merideth案中，被告人使用枪支将受害人所拥有的无人机击落，争议点已经出现“无人机”是不是“航空器”的问题。2017年Singer v. City of Newton案中，原告认为美国牛顿市所制定的关于强制无人机所有者注册以及遵守目视飞行规则的条例，超越了其立法权范围，马萨诸塞州法院认为在此问题上，州立法优先于联邦立法。2018年9月25日，美国司法部公开支持国会两党《新威胁预防法》(The Preventing Emerging Threats Act)。

在国际组织层面上，人工智能无人机的规制与军民航的法律分类同样是热点。军用领域中，在“导弹及其技术控制制度”(Missile Technology Control Regime, MTCR)下，对于载重500千克、飞行300公里的无人机设定了出口限制，但是对于其成员国并不具有强制效力。民用领域中，国际民航组织(The International Civil Aviation Organization ，ICAO)在2018年9月4日到7日举行的第37届法律委员会上，将“研究与遥控驾驶航空器相关的法律问题”与“确定航空器的地位——民用航空器或国家航空器”共同列为其未来重点工作。国际民航组织通过《国际民用航空公约》与附件、其他国际民用航空公约，为有机载驾驶员的航空器国际运行建立了较为完备的国际规则，确保了全球民用航空的安全、畅通、高效和绿色运行。大批量无人航空器日常运行的出现，必然要求对《国际民用航空公约》和其他民用航空公约做出全面审视，以确定该公约、公约具体章节、制度是否还继续有效并能适用于无人航空器系统/遥控驾驶航空器系统，是否需要废除、修订或者补充解释。

有学者认为，我国目前无人机立法存在滞后杂乱、效力等级低、相关立法领域空白等问题。笔者认为，当前无人机作为一个新兴行业尚处在蓬勃发展期，立法应当具有相当谦抑性，要以我国工业生产能力为基础，总结经验，为未来进一步发展预留空间。因此，在无人机领域军民融合存在两方面待研究的问题：一是“共性问题”，即无人机种类和管理模式是否存在可以为军民统一采用的制度；二是“跨界问题”，即在军民航转化过程中，需要建立何种无人机分类方式以更好地遵守军民规则与程序。在人工智能浪潮袭来的时代，对这一问题的分析与应对变得更加复杂。

基于上述研判，目前我国无人机立法中所遇到的具体问题如下：

首先，当前所热议的“人工智能”究竟意味着什么？对于该问题的回答是界定无人机概念的关键。

其次，以速度、质量和飞行高度所进行的无人机分类是否适应未来的制度发展，这个问题可以具体化为我们是否可以按照对于传统航空器的管理与发展思路对无人机进行同样的管理与发展。

最后，军民融合发展的背景下无人机的分类标准是什么，对这一问题的回答将直接影响到从无人机产业发展到军民融合中的无人机运行。

笔者试图厘清与界定无人机以及相关概念，从而为无人机监管提供可靠有效的基本概念支撑。

二、人工智能的三重特征

当前对于人工智能讨论较多的命题是，通过是否具有自主意识而划分的“弱人工智能”、“强人工智能”和“超人工智能”，从技术层面归结出人工智能的诸多特征，并围绕其产生了例如人工智能是否可以申请专利、多方参与单一人工智能系统的责任划分、人工智能对于法律职业以及司法制度的影响等诸多值得探讨的法律问题，但是也使得对于该问题的讨论陷入概念旋涡之中。

历史实践证明，每一次科技革命都是以解放人为显著标志的。因此，笔者更加倾向于以人的主体性为平台，展开对此问题的讨论。虽然对于一个急速发展的事物进行定义是匆忙的，但是这并不妨碍我们从目前的趋势中归纳出其三重特征：

人类发展至今，除极少数决策采取精密计算与科学论证外，大多数都凭直觉做出，因而导致决策带有相当程度的不稳定性。人工智能(Artificial intelligence)一词在早期意味着“自动化”，这种“自动化”的定义指机械接受作为主体的人的指令，替代相应的体力资源。不同于以往科技革命主要以解放体力为主，当下的科技革命主要是解放人的脑力，因而形成了其第一层含义——解放作为主体的人的脑力资源。

以往的科技革命，人的需求并不能被机器所感知，而是需要人发出指令，机器执行，然后满足需求，本质上是作为主体的人自己感受自己的需求，只不过是借助于机器的自动执行来实现需求满足。而在当下的人工智能时代，机器借助于“补强人的决策”这一特征，能够自主感应人的需求，并试图满足这一需求，而不必再需要人下达命令，因此形成了人工智能的第二层含义——增强了客体自主感应主体需求的能力。

人工智能技术使得无人机的功能性大大扩展，并且这一过程还在继续。这非常类似于计算机的发展历程，在计算机发展之初，其仅仅是作为诸如在国防等较窄的领域进行应用，但是在今天，计算机已经以一种基础性科技的方式融入各种人类活动之中，其提供的是一种基础动力。未来，无人机借助于人工智能发展的契机，将会成为基础生产力，对于人类生活的方方面面带来革命性的变化，因此形成了人工智能的第三层含义——提高人类生活的便利性和舒适性，值得注意的是，这层含义意味着人工智能的服务对象是作为主体的人类，避免人工智能对于主体性的剥夺。

三、无人机分类标准的更新：基于人工智能功能性的彰显

在人工智能背景下，无人机正逐步由传统航空器的概念序列迈向新的一个领域，这就使得作为规范基础的概念出现了模糊与冲突，导致原有定义不合时宜。概念是规则的“建筑材料”，如果在不清楚“建筑材料”性能的前提下贸然进行规则构建，将会导致风险的产生，因此有必要对涉及无人机的相关概念进行梳理。

(一)无人机概念的发端

早期的航空活动发端于民航，两次世界大战极大地促进了航空制造业，战后航空法治建设随着民航活动的国际性加强而蓬勃发展。因此，我们需要从民航对于无人机的相关定义和分类入手来进行理解和分析。

1944年《国际民航公约》在第8条中将“无人驾驶航空器”定义为：

任何无人驾驶而能飞行的航空器，未经一缔约国特许并遵照此项特许的条件，不得无人驾驶而在该国领土上空飞行。缔约各国承允对此项无人驾驶的航空器在向民用航空器开放的地区内的飞行加以管制，以免危及民用航空器。

在当时的技术背景下，无人机的显著特性是“无人驾驶而能飞行”，并且依据《国际民航公约》附件，“航空器”是“能从空气的反作用，而不是从空气对地表的反作用，在大气中获得支撑的任何机器”。因此，传统意义上的“无人机”被界定为“无人驾驶而能飞行，能从空气的反作用，而不是从空气对地表的反作用，在大气中获得支撑的任何机器”。

不同于其后“未经一缔约国特许并遵照此项特许的条件，不得无人驾驶而在该国领土上空飞行……”关于民用属性的描述，《国际民航公约》对无人机概念“任何无人驾驶而能飞行的航空器”界定，主要描述了物理属性，使得无人机能够凭借这些属性区别于其他近似物体，在这个层面上并不能区分军用或者民用的属性，因此这一概念是技术性的法律概念，在区分有人机和无人机的方面是可以为军民领域所共用的。

(二)中美无人机概念比较研究

中国和美国同作为无人机制造与运行大国，对于其概念的比较研究显得尤为重要：

1.中美对解放人力资源的共识

中美两国对无人机概念均延续和发展了传统的无人机概念。传统无人驾驶航空器并非真的“无人”，只不过是驾驶员或者操纵员一般不在航空器上，而是通过相应的远程操控技术对航空器进行操纵。因此，“无人”代表的是远程操控技术将驾驶员从驾驶舱解放出来，这就成为当前主流无人机概念的界定标准。

在我国，作为军民融合发展过程中涉及无人机管理重要法规的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例(征求意见稿)》中对于“无人驾驶航空器”和“无人机”进行了区分，具体表述为：

本条例所称无人驾驶航空器，是指机上没有驾驶员进行操作的航空器，包括遥控驾驶航空器、自主航空器、模型航空器等。

遥控驾驶航空器和自主航空器统称无人机。

这一分类目的在于与有人驾驶航空器进行区别。但是，“无人驾驶航空器”和“无人机”并列出现，指代不同的范畴，虽然目的是希望将航空模型单独管理，但是却在词义上造成了一定程度的混乱。

美国无人机概念同样没有将有人驾驶/无人驾驶切换型航空器归入无人机的行列，其原因在于当前大部分民用航空器实际上是“半自动”的，驾驶员和辅助驾驶系统共同形成了对于航空器的操控，这并不算作是先进技术。美国无人机指不存在人在机上或机内进行直接操控可能性的航空器。在这个定义中将无人机与传统的航空器进行了区分，或者说扩展了航空器概念的内涵与外延。因此，这种规则的设定促进无人机技术解放人力资源，特别是脑力资源。美国无人机的概念并不排除载人无人机的可能性，即仅仅载乘不作为驾驶员的人员的航空器仍然可以看作是无人机。在一定程度上具有提高人类生活的便利性和舒适性的特征。

2.中美对于无人机系统的概念区别

中美均存在“无人机系统”的概念，但存在些许差异。2012年美国《联邦航空局现代化与改革法》(FAA Modernization And Reform Act)成为美国无人机发展的规范蓝图，区分了无人机、无人机系统、小型无人机、公用无人机系统等不同概念。“无人机系统(Unmanned Aircraft System)”指的是无人机以及能够保证无人机在国家空域内安全和有效运行的相关因素。

我国《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例(征求意见稿)》将“无人机系统”表述为：

无人机系统，是指无人机以及与其相关的遥控站(台)、任务载荷和控制链路等组成的系统。

这个概念较之美国的概念，都将无人机及其操控系统包含在无人机系统这一更大的概念之下，但是我国的概念并没有提及无人机系统的目的，即保证空域的安全性与有效性。笔者认为，这反映了现有秩序与未来科技之间的紧张关系，人工智能对于整个世界将产生深远的影响，我们在发展科技的同时，需要思考如何驾驭科技，以防止其对于现有秩序的破坏。

(三)“肉体”与“灵魂”——无人机与无人机系统

无论是我国的定义还是美国的定义，并没有将传统无人机的单一性概念进行分离，笔者认为随着人工智能的发展，“无人机(狭义)”与“无人机系统”的区分，某种意义上形成了“肉体”与“灵魂”的关系。

　　在“肉体”的部分，分离后的“无人机”是狭义概念，指作为航空器的无人机。这就意味着在这一层面上，无人机应当满足作为航空器的一切要求，例如在适航审定和飞行标准方面的规定要求。

　　在“灵魂”的部分，“无人机系统”仅指可以使得作为无人机实现功能的算法或者程序。人工智能通过解放人的脑力资源和自主感应主体需求，在解放人的同时逐步取代人的脑力功能，表现为无人机系统概念的出现。在这种情况下，作为主体的人的需求并不是直接通过人的决策完成的，而是将更多的决策任务交由人工智能辅助完成。我们可以近似将此看作是无人机的“灵魂”，其法律属性并不能单纯地看作是民法上的物。无人机系统的概念将作为物的无人机与其所具备的潜在功能相联系，即无人机自身或者在人的干预下能够实现的所有行为的总和。在这种概念下，我们可以了解无人机的行为准则(安全与有效运行)以及行为的可能性范围(国家空域内运行)。这样一来，就将无人机与涉及行为的法律规范中涉及行为的方面相联系。因此，“无人机系统”蕴含了作为主体的人基于满足自身需求而对于功能性的期待，对于“无人机”概念，“无人机系统”更加强调了无人机自有功能及其在人为操作下的功能，这正是监管的对象所在与意义所在。正如当我们看到一个人的时候，仅仅能够感知到其“肉体”，而不一定能够立即知晓其“灵魂”，因此对于无人机而言，更为重要的是获知其行为的可涉及范围，特别是对于主体的有用性，在这个范围上，我们可以将无人机系统看作是独立的物。

　　在传统时代，物的实际控制人或者所有人、管理人应当承担侵权责任。但是进入人工智能时代，无人机系统的辅助决策以及自主感知主体需求的功能已经逐步取代物的传统属性成为更为重要的属性。可以想象，未来在作为普通的物的无人机上可以添加不同的无人机系统，从而使得无人机具备不同的功能。因此，从这个意义上讲，无人机系统应当作为单独的物进行管理，不应再与无人机本身进行混合管理。由此而引发的责任，有学者认为应当对于制造者采取保护的态度，防止技术进步因此受到阻碍。

　　特别是在军民融合发展战略下，无人机与无人机系统的界分显得格外重要。一方面无人机的拥有者、使用者要考虑其所拥有的究竟是“肉体”还是“灵魂”；另一方面监管者也要考虑其所监管的究竟是“肉体”还是“灵魂”。

(四)传统无人机分类方式的缺陷——对于人工智能的阻碍

　　我国《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例(征求意见稿)》中按照“运行风险大小”，将无人机分为微型、轻型、小型、中型、大型。其中微型无人机的定义为：

　　微型无人机，是指空机重量小于0.25千克，设计性能同时满足飞行真高不超过50米、最大飞行速度不超过40千米/小时、无线电发射设备符合微功率短距离无线电发射设备技术要求的遥控驾驶航空器。

　　因此，“运行风险”实际上是由重量、速度、飞行高度等要素所构成的。这也成为当前美国进行无人机分类的标准，之所以将重量进行限制的原因在于联邦航空局认为55磅以内的重量对于公众安全的影响程度相对在可控范围之内。这种制度设定并非空穴来风，美国联邦航空局在安全评估的时候，回顾了2005年到2009年17起航空摄影事故，认为其中有两起事故如果替换为小型无人机，将会挽救一条生命，我们可以发现，在无人机政策法规制定过程中，成本收益分析的基础仍旧是传统的航空器标准，显然美国联邦航空局并没有对于其他潜在性风险做出相应的制度回应。“个头小”的无人机不一定“不聪明”。我国《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例(征求意见稿)》中采取了与美国类似的立法态度，在适航、实名登记、强制保险、安全培训等方面对于微型和轻型无人机放松了管制。笔者认为，这种思路显然还是囿于有人机的惯性思维，虽然所载人员安全毫无疑问是重要的，但是人工智能时代的无人机的功能性仍然在进一步扩大中，简单地套用传统管理经验将会导致监管漏洞。例如，美国联邦航空局认为小型无人机由于不搭载人员，因此其安全性要比载人航空器安全。

　　笔者认为，传统航空器的分类意味着将传统航空器的分类经验套用于已经处于人工智能时代的无人机之上，将无法适应未来发展需求，重量、速度、飞行高度等指标与无人机的智能属性关联度较弱，继续采用此标准将忽视其他潜在风险。

(五)基于人工智能的无人机概念和分类

1.无人机的新概念

　　笔者认为对于无人机的概念应当是具备以人工智能形式或者非人工智能形式解除操纵的空间局限性技术，能够满足作为主体的人的需求的航空器。至少应当关注两个方面：

　　首先，物的方面。笔者认为无人机与有人机的区别，乃是在于驾驶员对于航空器操控方式的转变，即由于相应技术的发展打破了操纵的空间局限性，驾驶员与航空器出现了空间位置的分离。例如，当前民航客机在某种程度上具备了自动驾驶功能，但是这种功能并没有完全打破驾驶员与航空器之间的操纵空间局限性，因而并不能将其定义为无人机。另一例中，如果某航空器实际已经具备了打破操纵的空间局限性的技术，即使驾驶员乘坐在航空器上，也可以将其定义为无人机。

　　其次，智能的方面。笔者认为不能将智能性作为无人机的必备属性。当前，还有相当一部分无人机并不具备人工智能属性，这部分实际上“无脑”，因此无人机的行为可以归责于操控者；但是对于另外一部分具备了人工智能的无人机而言，其行为不能简单地归责于操控者，基于人工智能所进行的行为，将可能归责于人工智能程序的设计者。当然，人工操作与完全智能之间还有一个过渡的技术阶段，应当按照各自责任份额，将驾驶人员过错所引发的侵权责任与设计缺陷所引发的产品质量责任相结合的方法来追究责任。

2.功能固化的无人机与功能非固化的无人机

　　无论是具备人工智能的无人机，还是不具备人工智能的无人机，都有可能是“一机多功能”，功能的无限可能性使得传统航空器的分类无意义。例如《〈无人驾驶航空器飞行管理暂行条例(征求意见稿)〉有关问题说明》中对于无人机的分类在一定程度上进行了如下说明：

　　世界有关国家普遍对无人机实施分级分类管理。《征求意见稿》考虑到无人机的安全威胁主要来自高度冲突、动能大小及活动范围，在吸收各国现行分级分类管理方法的基础上，紧密结合我国国情，将无人机分为两级三类五型：两级，按执行任务性质，将无人机分为国家和民用两级；三类，按飞行管理方式，将民用无人机分为开放类、有条件开放类、管控类；五型，按飞行安全风险，以重量为主要指标，结合高度、速度、无线电发射功率、空域保持能力等性能指标，将民用无人机分为微型、轻型、小型、中型、大型。

　　在“一机多功能”的背景下，首先，无人机所具备的功能使得其能够执行的任务极有可能是跨越分类的，此时执行的是国家任务，彼时执行的是民用任务；其次，无人机的功能滥用所造成的损害有可能比重量、高度、速度等因素更高。所以传统的分类不能完全涵盖无人机，并且生搬硬套将对于无人机的管理乃至制造和运营带来混乱。

　　无人机不同于有人机，有人机在生产制造过程中基本上就已经固化了其有限的功能。目前对于运输客、货、邮的民用航空器等采取较高的安全要求(例如《大型飞机公共航空运输承运人运行合格审定规则》对于承运人的要求)，从事工业、农业、林业、渔业、矿业、建筑业的作业飞行和医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、遥感测绘、教育训练、文化体育、旅游观光等方面的飞行活动则采取了相对于前者较宽松的管理方式。

　　因此，基于功能的分类是无人机时代的重要特征。笔者认为，应当区分功能固化的无人机与功能非固化的无人机。功能固化的无人机指的是外在功能与内在功能的范围可以确定，且无法通过改装程序进行功能增减的无人机；功能非固化的无人机指的是外在功能与内在功能可以通过改装程序进行功能增减的无人机。

　　对于功能固化的无人机，由于其功能可以被确定，因此基本上可以采用传统无人机的管理方式，辅之以相应的功能监管手段。一旦出现事故，应当按照各自责任份额，将驾驶人员过错所引发的侵权责任与设计缺陷所引发的产品质量责任相结合的方法来追究责任。

　　对于功能非固化的无人机而言，由于其功能广泛，脱离监管以及被滥用的可能性比功能固化的无人机要大，特别是同一无人机可能在瞬间转换其功能，例如某无人机在执行民用任务的过程中，接到政府命令开始进行勘测任务，抑或是接到军方指令从事军事搜救任务。因此，在上述情况下很难对无人机的性质进行研判。特别是如果对于无人机作为器材本身做出了固定性规定的情况下，将会使得这种任务转化变得非常艰难。对于此类航空器，应当扩大所有人或者实际控制者的责任范围。

四、建立适应我国军民融合发展需要的无人机分类监管机制

　　根据战争法的规定，只有军事目标才可以作为军事攻击的对象。因此，军民两用目标的出现给区分军事目标与非军事目标带来了困难。笔者认为《1977年日内瓦四公约第一附加议定书》对于军事目标与非军事目标的区分是采取实质目的主义：

　　第52条对民用物体的一般保护

　　一、民用物体不应成为攻击或报复的对象。民用物体是指所有不是第2款所规定的军事目标的物体。

　　二、攻击应严格限于军事目标。就物体而言，军事目标只限于由于其性质、位置、目的或用途对军事行动有实际贡献，而且在当时情况下其全部或部分毁坏、缴获或失去效用提供明确的军事利益的物体。

　　三、对通常用于民用目的的物体，如礼拜场所、房屋或其他住处或学校，是否用于对军事行动作出有效贡献的问题有怀疑时，该物体应推定为未被这样利用。

　　但是在战争条件下，攻击方难以判定实质目的，因此形式混同可能对于民用设施以及人民生命财产安全的威胁极大。因此，笔者建议在军民融合发展过程中应当注意区分“军事目标”和“非军事目标”。笔者认为最佳的方案是可以在形式上进行区分，对于军用无人机应当单独并且明确地界定，即军用无人机应当定义为基于直接作战目的的无人机是军用无人机，从而保证战时其他种类航空器免受武力打击。

　　针对功能固化的无人机，监管相对简单，其具体监管职责交由具体负责的机构进行管理即可。但是在功能不固化的无人机方面，就涉及不同监管部门的监管权力与责任移交的问题。

(一)国际组织对于民用航空器与国家航空器的立场

　　国际民航组织的目的在于使国际民用航空安全、有秩序地发展，这就促使其必须界定什么是“民用航空器”，因此，在《国际民航公约》中采取了排除法：

　　用于军事、海关和警察部门的航空器，应认为是国家航空器。

　　在上世纪40年代，能够使用航空器实现自身目的的机构范围比较有限，因此，排除军事、海关和警察，基本就可以界定民用航空器。随着科技的日益发展，国际民航组织专门对民用航空器和国家航空器进行研究，并形成《国际民航组织关于民用航空器与国家航空器的报告》，认为在航空器性质的研判上，应当考虑多重因素。

(二)中美对于民用无人机与国家无人机区分的比较研究

　　美国对于民用无人机与公用无人机有相对具体的区分。《联邦航空局现代化与改革法》中“公共无人机系统(Public Unmanned Aircraft System)”的“公共(Public)”概念参照《美国法典》(United States Code)第49部分的第40102节，该节对于公共航空器的所有者、运营者以及租借者限定为美国各级政府及其行政部门(租借需要连续满90日)，并且对于公共航空器的目的性做出了详细的规定。特别是第40125节对此做出了详细的区分，公共航空器包含以下特征：政府拥有的航空器、武装力量拥有和操控的航空器、搜寻和救灾目的的航空器。当航空器是作为个人的交通工具或者取酬或者出租的财产时，就可以认定该航空器是“商业目的(commercial purposes)”。可以说，美国的“公用无人机”概念较为宽泛地囊括了应用于公务与军事的无人机。

　　这与我国的传统分类存在较大不同，我国依据任务性质，一般将航空器分为运输航空和通用航空，依据《通用航空飞行管制条例》，除军用之外的美国“公用”用途在我国都属于通用航空的范畴。在我国，1993年《民用航空器维修许可审定的规定》中曾经规定“国家航空器指军队、海关和警察使用的航空器”，该定义显然借鉴了《国际民航公约》，虽然本部规章被2001年《民用航空器维修单位合格审定规则》所废止，但是我国作为《国际民航公约》的缔约国，这一定义仍然是具有法律效力的。而在《中国民用航空空中交通管理规则》《民用航空飞行签派员执照管理规则》《中国民用航空总局关于奥运会(残奥会)期间外国飞机临时飞行计划申请、审批的通知》以及《民用航空器驾驶员和地面教员合格审定规则》中，“国家航空器”仅仅作为一个概念在使用，并没有确切的含义。另，《中国民用航空局关于救灾物资中危险品运输有关事宜的通知》中采用单项行为定性的方式规定了“对包机运输含有危险品的救灾物资，可视为国家航空器运行，不受CCAR-276部规章的限制，但对货物的安全处理仍须满足第2条第(二)款的要求”的规定。

(三)我国应当区分国家无人机、军用无人机和民用无人机

　　据上，我国“国家航空器”并未具有完全的定义疆域，仅仅是进行了“局部”化的描述。目前无人机已经开始被应用在诸如高速公路巡检等方面。因此，如果不能区分民用无人机和公用无人机，将导致监管出现空白。在《〈无人驾驶航空器飞行管理暂行条例(征求意见稿)〉有关问题说明》中，对于无人驾驶航空器的分类为：

　　将无人机分为两级三类五型：两级，按执行任务性质，将无人机分为国家和民用两级；三类，按飞行管理方式，将民用无人机分为开放类、有条件开放类、管控类；五型，按飞行安全风险，以重量为主要指标，结合高度、速度、无线电发射功率、空域保持能力等性能指标，将民用无人机分为微型、轻型、小型、中型、大型。

　　并且基于此分类，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例(征求意见稿)》勾画了未来的设想，国务院、中央军委空中交通管制委员会领导全国无人驾驶航空器飞行管理工作，通过无人驾驶航空器管理部际联席工作机制，协调解决管理工作中出现的重大问题。各单位各部门依据有关规定负责无人驾驶航空器相关管理工作。模型航空器管理规则，由国务院体育行政部门会同空军、国务院民用航空主管部门、国务院公安部门等单位另行制定。

　　这种多重分类的方法，涵盖了当前对于无人机的不同标准界定。但是，我们需要注意的是标准繁杂，容易导致监管重叠或者监管疏漏的情况。根据奥卡姆剃刀定律，对于无人机而言，在必要的前提下，简练的监管方案优于繁杂的监管方案。因此，我们需要考虑，是否存在更加简练的方案。

　　笔者认为采用“管理者+实际用途”的标准划分较为合理，立法、行政、监察、司法以及党团机构基于本机关或机构目的所拥有、管理和使用的无人机是国家无人机；军事机关基于军事目的所拥有、管理和使用的无人机是军用无人机；其他自然人、法人或非法人组织基于民商事目的所拥有、管理和使用的无人机是民用无人机。

(四)军民融合背景下无人机监管路径

　　诚如前述，随着人工智能的浪潮袭来，对于无人机的监管不能因循传统的监管方式，应当从未来的发展趋势出发，区分为以下三层：

1.器械监管：对于器械意义的无人机进行适航审定

　　再强大的“灵魂”也需要健壮的“身体”，无人机首先是航空器，其具备三维空间活动的能力，这是二维平面活动的其他设备所不具有的。依赖人工智能或者非人工智能所实现的复杂功能都将以此为前提。所以我们首先需要做到的是，保证无人机是一架合格的航空器。

　　传统对于器械意义的航空器的适航审定包括航空产品(包括航空器、发动机、螺旋桨)及其航空材料、零部件、机载设备和航空油料、化学产品适航审定管理以及相应环境保护、民用航空产品型号及补充型号的合格审定、型号认可审定、补充型号认可审定、航空产品生产许可审定、航空材料、零部件和机载设备型号生产合格和适航审定、航空器加、改装审定及重大特修方案、超手册修理方案工程审准、航空产品和零部件单机适航审定等一系列审定工作。

　　为了保证航空器的跨国运行，适航审定往往带有国际性，例如依据《中华人民共和国与美利坚合众国签署的适航双边协议》，一旦美方民用航空当局确认中方的适航系统有能力产生同等的结果，并类似于美方的系统，美方民用适航当局对于中方民用适航当局作为基本型号审定当局的民用航空产品的型号设计批准书予以认可。

　　因此，笔者认为对于作为器械的无人机而言，需要保证其是一架合格的航空器。对于功能固化的无人机，由于其功能可以被充分预见，采取国家无人机、军用无人机、民用无人机各自进行适航审定的方式。对于功能非固化的无人机，特别是有可能跨界运行的无人机，应当由国务院民用航空主管部门和立法、行政、监察、司法、军事机关以及党团机构联合审定，从而保证其在跨界运行时能够符合不同领域功能对于器械的要求。

　　2019年10月15日，中国民航局向杭州迅蚁公司所属的杭州送吧物流科技有限公司颁发了《特定类无人机试运行批准函》和《无人机物流配送经营许可》，是全球范围第一个针对城市人口密集区的官方运行许可，是民用无人机行业发展的重大里程碑，标志着无人机开始逐渐在物流行业进行快速应用。但需要注意的是，很大一部分无人机制造商并没有对无人机的制动力矩进行测算，并且没有经过风洞试验，导致无人机运行时造成人员财产损失的控制存在漏洞。

2.功能监管：根据无人机系统所具有功能建立监管协调机制

　　在人工智能时代，无人机系统将成为基础生产力。笔者认为根据无人机系统所具有功能建立监管协调机制，至少应包含以下方面：

　　(1)航空器注册信息的及时变更

　　众所周知，民用航空活动的跨境运行有赖于诸如《国际民航公约》等一系列与民航国际运行相关的国际公约，加之各国之间双边航空运输协定。值得注意的是，一旦航空器不再是民用航空器，将无法适用这些公约。《联合国宪章》第51条规定：

　　联合国任何会员国受武力攻击时，在安全理事会采取必要办法，以维持国际和平及安全以前，本宪章不得认为禁止行使单独或集体自卫之自然权利。会员国因行使此项自卫权而采取之办法，应立向安全理事会报告，此项办法于任何方面不得影响该会按照本宪章随时采取其所认为必要行动之权责，以维持或恢复国际和平及安全。

　　根据国际法以及国际实践，该条被认为承认了缔约国“单独或集体自卫之自然权利”。因此，如果一架航空器不是民用航空器时，其跨境飞行将受到诸多限制。2002年1月，经国际民航组织与缔约国共同商讨，决定从2002年2月21日起在中国南海地区实施RVSM运行，国际民航组织在缩小垂直间隔问题的时候，附带提出将国家航空器定义为用于军事、海关、警察目的的航空器。[27]在2015年4月14日到15日召开的军民合作研讨会上，国际民航组织虽然认为《国际民航公约》仅对于民用航空器有效，但是在概念界定的过程中，不可避免地要进行国家航空器的界定，因此国家航空器定义采用“包含但并不限于”的结构。[28]这就意味着国家航空器是一个包含着军事、海关、警察目的的更大范围的目的集合。

　　目前，各国通过国际登记标志来识别民用航空器。根据《国际民航公约》附件七的规定，国籍登记标志须由一组字组成。当登记标志的头一个字是字母时，它的前面须加一短划。国籍标志须从国际电信联盟分配给登记国的无线电呼叫信号中的国籍代号系列中选择。须将国籍标志通知国际民用航空组织。例如，字母“B”是中国民用航空器的代码，其后跟数字。

　　如果在进行功能转化上不及时更新注册信息，将会带来一系列判定问题。因此，国家无人机、军用无人机、民用无人机在进行跨界转化的时候，应当及时变更相应注册信息，防止误判。

　　(2)不同监管机关的协调

　　当前，无人机系统应用广泛。例如，警用无人机可实现边境管控、巡逻监控、侦察取证、参与攻击、物资运送、通信中继等功能，[30]《无人驾驶航空器飞行管理暂行〕条例(征求意见稿)》第21条规定：

　　第21条　民用无人机驾驶员培训包括安全操作培训和行业培训。

　　安全操作培训包括理论培训和操作培训，理论培训包含航空法律法规和相关理论知识，操作培训包含基本操作和应急操作。安全操作培训管理由国务院民用航空主管部门负责。

　　行业主管部门对民用无人机行业应用有特殊要求的，可实施行业培训，行业培训包括任务特点、任务要求和特殊操控等培训。培训管理由行业主管部门负责。

　　根据该条，无人机驾驶人员应当经过基础知识的培训，这种基础知识的培训目的在于保证航空器能够安全有效地飞行。而涉及无人机系统可能具有的其他功能，交由行业主管部门进行管理。

　　借鉴该条规定，对于功能固化的无人机，国家无人机系统、军用无人机系统、民用无人机系统基于功能的差异，分别归入不同国家无人机监管机构、军用无人机监管机构以及民用无人机监管机构予以具体监管。对于功能非固化的无人机，特别是有可能跨界运行的无人机系统，应当由国家无人机监管机构、军用无人机监管机构以及民用无人机监管机构联合监管。

　　(3)空中交通服务的协调

　　国家无人机系统、军用无人机系统、民用航空器系统在互相转化的过程中，涉及空中交通管制的移交。这就类似于在道路上行驶的民用车辆突然转化为需要执行紧急军事任务的车辆，需要具有优先权。另外，需要执行紧急军事任务的车辆再次转化为民用车辆应当如何安全地进入道路当中去。在航空领域，不同功能类型的无人机是否需要空中交通服务、需要何种空中交通服务是需要研究的问题。

　　在《飞行基本规则》中，存在诸多航空优先权的规定，例如：

　　第94条　执行不同任务的航空器或者不同型别的航空器，在同一机场同时飞行的，应当根据具体情况安排优先起飞和降落的顺序。

　　对执行紧急或者重要任务的航空器，班期飞行或者转场飞行的航空器，速度大的航空器，应当允许优先起飞；对有故障的航空器，剩余油量少的航空器，执行紧急或者重要任务的航空器，班期飞行和航路、航线飞行或者转场飞行的航空器，应当允许优先降落。

　　笔者认为，可以借鉴《国际民航公约》附件11的规定，在充分考虑不同空中交通服务单位的能力的基础上，做出以下规定：

　　未经接受空中交通服务单位的同意，不得将管制航空器的责任从一个空中交通服务单位移交给另一空中交通服务单位。空中交通服务移交必须获得许可。移交空中交通服务单位一般应当将现行飞行计划中的有关部分和有关该次移交的任何管制资料发给接受空中交通服务单位。当然，如果涉及保密内容则免于提供。根据移交空中交通服务单位所定条件，表示是否有能力接受对该航空器的空中交通服务，但有关单位事先商定没有任何表示时即表示接受所规定的空中交通服务条件，也不对该条件作任何必要的修改者除外。同时，也要说明该航空器在移交时需要了解的下一段飞行的任何其他资料或放行许可。

　　(责任编辑　陈敏光)

原载于《中国应用法学》2019年第6期

转载自中国应用法学

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编辑：韩雨硕

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