【华创宏观·张瑜团队】PPP新旧机制的5点比较——政策观察双周报第70期

文：华创证券研究所副所长 、首席宏观分析师 张瑜（执业证号：S0360518090001）

联系人：陆银波（15210860866） 袁玲玲（Yuen43）

事项

11月8日，国办转发国家发改委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知（PPP新机制）。同时，2015年5月国办转发财政部、发改委、央行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》的通知不再执行（PPP旧机制）。

报告摘要

对比PPP旧机制，此次PPP新机制的“新”主要体现在5点：包括PPP的管理责任分工、回报机制、项目类型及期限、参与方、政策保障及激励机制等。1、管理责任：发改委、财政部等多头管理→发改委牵头PPP新机制规定，“国家发展改革委要牵头做好特许经营模式推进工作，切实加强政策指导”。PPP将由原先财政部、国家发改委等多头管理，转向由国家发改委牵头推进。2015年旧机制提出“财政部要会同有关部门，加强政策沟通协调和信息交流”，并提及十几个相关的行业主管部门；之后，相关文件进一步明确国家发改委、财政部职责，如国家发改委负责基础设施领域PPP推进工作、财政部负责公共服务领域深化PPP改革工作。新机制规定PPP“全部采取特许经营模式”，国家发改委“牵头做好特许经营模式推进工作”，实际上意味着PPP各领域的工作或将由国家发改委统筹。此外，新机制还将PPP项目审批核准等职责统一到各级发改部门。2、回报机制：三种模式共存→聚焦使用者付费项目旧机制中提及的回报机制有三种：使用者付费、政府付费和可行性缺口补助，后两种回报机制涉及到政府财政资金的使用。PPP新机制规定，“政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目”。当前，使用者付费项目投资额占全部PPP项目的10%左右。与此同时，政府对PPP的补贴政策也相应收紧。2015年PPP旧机制允许符合条件的PPP项目财政支出责任纳入预算管理。PPP新机制规定，“不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任”。但新机制允许在符合一定条件的前提下，“在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本”。政府投资支持的具体方式，新机制未明确，可能具有参考意义的是2019年国务院颁布的《政府投资条例》，“政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式”。3、项目领域及期限：领域更聚焦，期限更长一方面，旧机制允许“广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务”；新机制要求PPP项目限定于有经营性收益的项目、合理把握重点领域。另一方面，新机制将特许经营期限延长至40年，投资规模大、回报周期长的项目还可以适当延长，此前基础设施和公用事业的特许经营期限最长为30年。4、参与主体：各类型企业积极参与→优先选择民营企业PPP旧机制提出，“鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务”。此次PPP新机制提出要“优先选择民营企业参与”，并制定民营企业参与的项目清单。清单依据不同项目公共属性强弱，将项目分为三类，具体见图表4。目前我国PPP领域由国有企业主导。根据明树数据，2022年，国有企业PPP全口径中标项目规模达2.4万亿元，在全部项目中占比 95.67%。5、政策保障：关注土地、金融及激励机制创新一是土地要素保障，PPP新机制明确“两个支持”和“一个探索”：支持“利用地下空间进行开发建设”、“支持依法依规合理调整土地规划用途和开发强度”、“探索分层设立国有建设用地使用权”。二是融资方式创新，鼓励发行REITs。三是激励机制创新。详见正文。11月上半月，值得关注的政策：（一）改革：1）11月6日，央行发表专栏文章《持续深化利率市场化改革》，“提升市场基准利率的权威性和公信力”、“健全‘市场利率+央行引导→LPR→贷款利率’和‘LPR+国债收益率→存款利率’的利率传导机制”。2）11月7日，总书记召开深改委第三次会议，涉及污染防治攻坚、国有经济布局优化和结构调整、自然垄断环节监管体制建设等。（二）开放：1）10月31日，国务院印发《中国（新疆）自由贸易试验区总体方案》。2）11月5日，总理在进博会发表主旨演讲，“推进上海自由贸易试验区高水平制度型开放，并在上海建设‘丝路电商’合作先行区”。（三）财政：1）11月6日，财政部通报8起地方政府隐性债务问责典型案例。2）11月8日，国办转发国家发改委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》。（四）金融：1）11月1日，国家金融监管总局发布《商业银行资本管理办法》。2）11月8日，央行行长、国家外汇局局长潘功胜在2023金融街论坛年会上发表讲话，参见点评《稳增长情境下，货币政策更加“以我为主”——11月8日央行行长发言理解》。3）11月10日，国家金融监管总局、证监会“三定”方案公布。4）11月12日，人民日报文章《着力打造现代金融机构和市场体系》，“中国证监会将持续加强部门协同，出台资本市场投资端改革行动方案”。（五）产业：1）11月2日，工信部印发《人形机器人创新发展指导意见》。2）11月6日，国家发改委等《促进户外运动设施建设与服务提升行动方案（2023-2025年）》。3）11月6日，国家发改委印发《国家碳达峰试点建设方案》。4）11月8日，国家发改委、国家能源局印发《关于建立煤电容量电价机制的通知》。5）11月13日，文旅部印发《国内旅游提升计划（2023-2025年）》。风险提示：PPP推进进度不及预期；政策更新不及时。

报告目录

报告正文

一、PPP新旧机制的5点比较

11月8日，国办转发国家发改委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知（简称PPP新机制），规定“ 2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均应按照本指导意见规定的新机制执行，不再执行2015年5月印发的《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》”（简称PPP旧机制）。

对比PPP旧机制，此次PPP新机制的“新”体现在多个方面，包括PPP的管理责任分工、回报机制、项目类型及期限、主要参与方、政策保障及激励机制等等。

（一）管理责任：多头管理→发改委牵头

PPP新机制规定，“国家发展改革委要牵头做好特许经营模式推进工作，切实加强政策指导”。PPP新机制发布后，PPP工作将多部委分工管理，转向由国家发改委牵头推进。

新机制带来的管理责任变化，主要体现在以下两方面：

1）国家发改委将统筹各领域PPP工作，此前由多部委共同负责。

新机制出台前，PPP领域工作由国家发改委、财政部等多部委分工管理。此次PPP新机制规定“全部采取特许经营模式”，而国家发改委“牵头做好特许经营模式推进工作”，实际上意味着PPP各领域的工作或将由国家发改委统筹。此前主要政策脉络如下：

2015年，PPP旧机制提出“国务院各有关部门要按照职能分工，负责相关领域具体工作”，“财政部要会同有关部门，加强政策沟通协调和信息交流，完善体制机制。教育、科技、民政、人力资源社会保障、国土资源、环境保护、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、商务、文化、卫生计生等行业主管部门，要结合本行业特点，积极运用政府和社会资本合作模式提供公共服务”。

2016年7月7日，国常会听取了政府和社会资本合作模式推广情况汇报，“会议厘清了有关部门职责”。

2016年8月，国家发改委出台《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》，“各地发展改革部门要会同有关行业主管部门等，切实做好能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域PPP推进工作”。

2016年10月，财政部出台《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》，“各级财政部门要聚焦公共服务领域……在能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等公共服务领域深化PPP改革工作”。

2017年4月，国务院批转国家发改委《关于2017年深化经济体制改革重点工作的意见》，其中“大力推行政府和社会资本合作（PPP）模式”这一改革任务，明确由“财政部、国家发展改革委按职责分工负责”。

2）各级发改委统一审批核准PPP项目，旧机制未直接明确。

2015年PPP新机制未直接明确PPP审批核准部门，仅指出“建立项目实施方案联评联审机制，提高审查工作效率。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续，有关部门要简化办理手续，优化办理程序，主动加强服务”。

此次新机制将PPP项目审批核准等职责统一到发改部门，“地方各级发展改革部门要发挥综合协调作用，严格把关项目特许经营方案等有关内容，依法依规履行项目审批、核准或备案职责。各级财政部门要严格执行预算管理制度，加强地方政府债务管理，加大财会监督力度，严肃财经纪律”。

（二）回报机制：三种模式共存→聚焦使用者付费项目

PPP旧机制中涉及的回报机制主要有三种：使用者付费、政府付费和可行性缺口补助（后两种回报机制涉及到政府财政资金的使用），且允许符合条件的PPP项目财政支出责任纳入预算管理，“创新资源组合开发模式，针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制，将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等，按照国家统一的会计制度进行核算，纳入年度预算、中期财政规划”。

PPP新机制规定，“政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目”，且“不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任”。但“政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本”。文件并未明确“有关政策规定要求”的具体内容，可以参考的是2019年国务院颁布的《政府投资条例》，“政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式”。

当前使用者付费项目投资额，占全部PPP项目的10%左右。根据财政部PPP中心《全国PPP综合信息平台管理库项目2022年11月报》，2014年至2022年11月，全国PPP综合信息平台管理库累计使用者付费类项目投资额1.6万亿元，占管理库的9.5%；累计可行性缺口补助类项目投资额11.7万亿元，占管理库的69.6%；累计政府付费类项目投资额3.5 万亿元，占管理库的20.9%。根据明树数据《2022年中国PPP市场年报》，“2022 年底，我国PPP存量项目规模为20.92万亿元，其中使用者付费项目规模2.67万亿元”，计算出的占比为12.7%。

（三）项目领域及期限：领域更聚焦，期限更长

一方面，新机制对项目领域更具聚焦、细化，要求PPP项目限定于有经营性收益的项目，要求合理把握重点领域。PPP旧机制明确“广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务”，新机制要求“政府和社会资本合作应限定于有经营性收益的项目”。在具体领域上，旧机制更宽泛，新机制更为细化。旧机制指出“在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式”；新机制明确了重点包括交通、园区、市政、生态保护和环境治理、水利、社会、新型基础设施等领域的部分项目，如“具有发电功能的水利项目”、“智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目”等。

另一方面，新机制将特许经营期限延长至40年，投资规模大、回报周期长的项目还可以适当延长。PPP旧机制未提及项目年限问题，可以参考的是2015年国家发改委等部委发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，“基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年”。

（四）参与主体：各类型企业积极参与→优先选择民营企业

PPP旧机制提出，“鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务，给予中小企业更多参与机会，大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间”。

PPP新机制明确要“优先选择民营企业参与”、“最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目”，并制定《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023版）》。根据国家发改委投资司有关负责同志就《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》答记者问，清单“采取了不完全列举形式”，“根据不同项目公共属性强弱，结合实际情况，将政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目分为三类”：

1）市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；

2）关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；

3）少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。

当前，我国PPP领域由国有企业主导。根据明树数据《2022年中国PPP市场年报》，“2022 年，从社会资本性质来看，国有企业（包括地方国企、央企和央企下属公司、其他国企）在市场中仍占据较大的份额，全口径中标项目规模达到 2.40 万亿元，在全部项目中占比 95.67%。自 2014 年来，民企在 PPP 成交市场中的数量与规模份额，呈逐年下降趋势”。

（五）政策保障：关注土地、金融及激励机制创新

与旧机制相比，此次PPP新机制在政策保障方面，有以下三方面亮点：

一是土地要素保障。PPP旧机制提出“实行多样化土地供应，保障项目建设用地”。PPP新机制明确“两个支持”和“一个探索”：“支持在不改变项目地表原地类和使用现状的前提下，利用地下空间进行开发建设”、“支持依法依规合理调整土地规划用途和开发强度”、“探索分层设立国有建设用地使用权”。

二是融资方式创新。PPP旧机制提出“鼓励开发性金融机构发挥中长期贷款优势，参与改造政府和社会资本合作项目，引导商业性金融机构拓宽项目融资渠道”。PPP新机制一方面鼓励采用预期收益质押等方式为特许经营项目提供融资外；另一方面，“积极支持符合条件的特许经营项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）”。2020年4月，证监会、国家发改委发布的《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》（证监会40号文），已将使用者付费模式、已竣工验收的PPP项目，纳入REITs试点项目范畴。

三是激励机制方面。PPP旧机制更多强调“补偿成本、合理收益”。PPP新机制明确“通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有”。

二、11月上半月政策跟踪

（一）各类会议

11月上半月（10月31日-11月13日）召开的各类会议参见如下表格。我们简要摘录相关内容如下：

1、11月5日，李强出席第六届中国国际进口博览会开幕式并发表主旨演讲

李强强调，今年是中国改革开放45周年。中国将持续推进“市场机遇更大”的开放，积极扩大进口，实施全国版和自贸试验区版跨境服务贸易负面清单，继续为世界创造巨大市场红利。持续推进“规则对接更好”的开放，打造自由贸易试验区、海南自由贸易港等更多高能级开放平台，积极推进加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》和《数字经济伙伴关系协定》，进一步放宽市场准入，依法保护外商投资权益。持续推进“创新动能更足”的开放，与各方加强创新合作与成果共享，努力打破制约创新要素流动的壁垒，深化数字经济领域改革，促进数据依法有序自由流动。持续推进“包容共享更强”的开放，坚定维护多边贸易体制权威性和有效性，全面深入参与世贸组织改革，坚定不移促进全球产业链供应链稳定，深化“一带一路”合作伙伴关系，坚决反对单边主义、保护主义。同时更好发挥上海在对外开放中的重要作用，推进上海自由贸易试验区高水平制度型开放，并在上海建设“丝路电商”合作先行区。

2、11月7日，习近平主持召开中央全面深化改革委员会第三次会议强调全面推进美丽中国建设健全自然垄断环节监管体制机制

会议审议通过了《关于全面推进美丽中国建设的意见》、《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》、《关于健全自然垄断环节监管体制机制的实施意见》、《关于加强专家参与公共决策行为监督管理的指导意见》、《关于加强生态环境分区管控的指导意见》。

习近平在主持会议时强调，建设美丽中国是全面建设社会主义现代化国家的重要目标，要锚定2035年美丽中国目标基本实现，持续深入推进污染防治攻坚，加快发展方式绿色转型，提升生态系统多样性、稳定性、持续性，守牢安全底线，健全保障体系，推动实现生态环境根本好转。

会议强调，要聚焦推进国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中……

会议指出，电力、油气、铁路等行业的网络环节具有自然垄断属性，是我国国有经济布局的重点领域。要健全监管制度体系，加强监管能力建设，重点加强对自然垄断环节落实国家重大战略和规划任务、履行国家安全责任、履行社会责任、经营范围和经营行为等方面的监管，推动处于自然垄断环节的企业聚焦主责主业，增加国有资本在网络型基础设施上投入，提升骨干网络安全可靠性。要对自然垄断环节开展垄断性业务和竞争性业务的范围进行监管，防止利用垄断优势向上下游竞争性环节延伸。

3、11月10日，习近平在北京河北考察灾后恢复重建工作时强调再接再厉抓好灾后恢复重建

习近平指出，大涝大灾之后，务必大建大治，大幅度提高水利设施、防汛设施水平。要坚持以人民为中心，着眼长远、科学规划，把恢复重建与推动高质量发展、推进韧性城市建设、推进乡村振兴、推进生态文明建设等紧密结合起来，有针对性地采取措施，全面提升防灾减灾救灾能力。

习近平指出，农业生产是灾后恢复重建的重要方面，不仅直接关系家家户户的收入，也关系国家粮食安全。要继续抓紧修复灾毁农田和农业设施，加大农资供应保障力度……

习近平来到白沟河治理工程（涿州段），察看工程进展，听取河北省灾后重建重大水利工程情况汇报。习近平指出，京津冀水系相连，防汛抗洪是一盘棋，要深入研究推进京津冀地区防洪工程体系建设。

习近平指出，最近中央决定增发1万亿元国债，用于支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力的项目建设。各级党委和政府、各有关部门要坚持求真务实、科学规划、合理布局，把资金用到刀刃上，高质量推进项目建设，把各项工程建设成为民心工程、优质工程、廉洁工程。

4、11月10日，何立峰副总理访美并与美财长耶伦会谈

中方明确表达对美对华双向投资限制、制裁打压中国企业、对华出口管制、对华加征关税等关切，要求美方切实以行动予以回应。会谈坦诚、务实、深入，富有建设性。双方达成如下重要共识：

同意加强沟通，寻求共识，管控分歧，避免误解意外导致摩擦升级。欢迎成立由副部级官员牵头、向双方牵头人汇报的中美经济、金融工作组并举行会议。双方牵头人同意定期直接沟通。

强调中美不寻求经济“脱钩”，欢迎发展健康的经济关系，为两国企业和工人提供公平竞争环境，增进两国人民福祉。

同意一道努力应对共同挑战，包括经济增长、金融稳定和监管。同意就气候变化相关经济问题，低收入和新兴经济体债务问题开展合作。同意强化国际金融架构，推动国际货币基金组织开展有意义的份额增资并努力通过新份额公式增加代表性不足成员/区域的话语权，加速推动多边开发银行通过改革，使其更好、更大、更有效。

（二）新闻发布会/公开演讲/重要文章

11月上半月（10月31日-11月13日）重要发布会及重要文章见如下表格。我们进一步摘录部分内容如下：

1、11月6日，央行发表专栏文章《持续深化利率市场化改革》

持续深化利率市场化改革的三个发力重点：

健全市场化利率形成、调控和传导机制，疏通资金进入实体经济的渠道，促进优化金融资源配置……持续在货币市场、债券市场、信贷市场培育质押式回购利率（DR）、国债收益率、LPR等指标性利率，提升市场基准利率的权威性和公信力，准确反映市场资金供求状况，为市场定价提供重要参考，并发挥好作为浮动利率金融产品定价基准的重要作用……健全“市场利率+央行引导→LPR→贷款利率”和“LPR+国债收益率→存款利率”的利率传导机制……

推动存贷款利率进一步市场化，坚持用改革的办法，引导融资成本持续下降。持续释放LPR改革效能，督促LPR报价行继续健全报价机制、提高报价质量，增强LPR对实际贷款利率定价的指导性，巩固企业融资和居民信贷成本下降的成效……

持续提升房贷利率市场化程度，更好支持刚性和改善性住房需求……发挥新发放首套房贷利率政策动态调整机制作用……督促金融机构继续将降低存量房贷利率的成效落实到位，理顺增量和存量房贷利率关系……

2、11月8日，央行行长、国家外汇局局长潘功胜在2023金融街论坛年会上的讲话

参见点评《稳增长情境下，货币政策更加“以我为主”——11月8日央行行长发言理解》。

下一阶段，货币政策将更加注重跨周期和逆周期调节，平衡好短期与长期、稳增长与防风险、内部均衡与外部均衡的关系……

一是保持货币信贷和社会融资规模合理增长。运用多种货币政策工具，保持流动性合理充裕，引导金融机构增强信贷增长的稳定性和可持续性……

二是持续加大对重大战略、重点领域和薄弱环节的支持力度……

三是合理把握利率水平，推动实体经济融资成本稳中有降……

四是保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定……坚决对市场顺周期行为进行纠偏，坚决对扰乱市场秩序行为进行处置，坚决防范汇率超调风险，防止形成单边一致性预期并自我强化……

下一步，中国人民银行将……引导金融机构保持房地产信贷、债券等重点融资渠道稳定，一视同仁满足不同所有制房地产企业合理融资需求。为保障性住房等“三大工程”建设提供中长期低成本资金支持，完善住房租赁金融政策体系，推动构建房地产发展新模式。

关于地方政府债务风险。总的看，我国政府的债务水平在国际上处于中游偏下水平，中央政府债务负担较轻。地方政府债务有两个特点。一是主要用于基础设施投资，一般有实物资产支持，对当地经济发展产生了较好的正外部性。二是大部分地方政府债务主要集中于经济规模较大、经济增长较快的省份，他们有能力自行化解债务。

今年以来，金融部门已会同有关部门采取多项措施，积极支持地方政府稳妥化解债务风险。一是严肃财经纪律，推动地方政府和融资平台通过盘活或出售资产等方式，筹措资源偿还债务。二是对于债务负担相对较重的地区，严格控制新增政府投资项目。三是金融管理部门出台相关政策，引导金融机构按照市场化、法治化原则，与融资平台平等协商，通过展期、借新还旧、置换等方式，分类施策化解存量债务风险、严控增量债务，并建立常态化的融资平台金融债务监测机制。必要时，中国人民银行还将对债务负担相对较重地区提供应急流动性贷款支持。四是支持地方政府通过并购重组、注入资产等方式，逐步剥离融资平台政府融资功能，转型成为不依赖政府信用、财务自主可持续的市场化企业。

3、11月11日，新华社访住房城乡建设部党组书记、部长倪虹

Q1：关于构建房地产发展新模式，具体有哪些考虑？

A：在理念上，要始终坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，以满足刚性和改善性住房需求为重点，努力让人民群众住上好房子……

在体制机制上，一个是，建立“人、房、地、钱”要素联动的新机制，从要素资源科学配置入手，以人定房，以房定地、以房定钱，防止市场大起大落；再一个是，建立房屋从开发建设到维护使用的全生命周期管理机制，包括改革开发方式、融资方式、销售方式，建立房屋体检、房屋养老金、房屋保险等制度。

在抓落实上，要实施好规划建设保障性住房、城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设“三大工程”……

4、11月12日，人民日报发表文章《着力打造现代金融机构和市场体系》

记者：如何通过强化市场规则、加强市场监管来促进长期资本形成？

中国证监会市场监管一部主任张望军：围绕“促进长期资本形成”，中国证监会将持续加强部门协同，出台资本市场投资端改革行动方案，优化资本市场投资生态，营造有利于中长期资金入市的政策环境……推动社保基金、基本养老保险基金、年金基金、保险资金等中长期资金与资本市场整体保持良性互动……

同时，对资本市场来说，强化市场监管是促进长期资本入市的重要保障……规范发行和交易行为，及时评估优化股份减持、融资融券、再融资等机制安排，加强一二级市场逆周期调节，统筹优化上市公司回购、股东增持等制度，全面加强资本市场监管……

记者：中央金融工作会议提出，拓宽银行资本金补充渠道，做好产融风险隔离。如何落实好这一要求？

上海金融与发展实验室主任曾刚：中小银行确实存在资本补充渠道有限的问题，需要进一步拓展资本补充渠道。在内源融资方面，要引导中小金融机构通过差异化、特色化经营来提高经营业绩，以提升利润来补充资本金；在外源融资方面，对符合条件的中小银行，可以适度扩大其融资渠道，特别是发债、上市等市场化融资渠道。产融风险隔离方面，应完善和加强金控集团监管，将金融控股公司纳入金融监管。

（三）法律法规及各类规范性文件

11月上半月（10月31日-11月13日）主要的法律法规相关文件见如下表格。我们进一步摘录部分内容如下：

1、10月31日，国务院关于印发《中国（新疆）自由贸易试验区总体方案》的通知

战略定位及发展目标：服务“一带一路”核心区建设，助力创建亚欧黄金通道和我国向西开放的桥头堡，为共建中国-中亚命运共同体作出积极贡献……赋予自贸试验区更大改革自主权，充分发挥新疆“五口通八国、一路连欧亚”的区位优势，深入开展差别化探索，培育壮大新疆特色优势产业。经过三至五年改革探索，努力建成营商环境优良、投资贸易便利、优势产业集聚、要素资源共享、管理协同高效、辐射带动作用突出的高标准高质量自由贸易园区。

实施范围：自贸试验区的实施范围179.66平方公里，涵盖三个片区：乌鲁木齐片区134.6平方公里，喀什片区28.48平方公里，霍尔果斯片区16.58平方公里。

2、11月1日，国家金融监督管理总局发布《商业银行资本管理办法》

《资本办法》由正文和25个附件组成，主要内容包括：一是构建差异化资本监管体系，使资本监管与银行规模和业务复杂程度相匹配，降低中小银行合规成本。二是全面修订风险加权资产计量规则，包括信用风险权重法和内部评级法、市场风险标准法和内部模型法以及操作风险标准法，提升资本计量的风险敏感性。三是要求银行制定有效的政策、流程、制度和措施，及时、充分地掌握客户风险变化，确保风险权重的适用性和审慎性。四是强化监督检查，优化压力测试，深化第二支柱应用，进一步提升监管有效性。五是提高信息披露标准，强化相关定性和定量信息披露，增强市场约束。

3、11月2日，工信部关于印发《人形机器人创新发展指导意见》的通知

到2025年，人形机器人创新体系初步建立，“大脑、小脑、肢体”等一批关键技术取得突破，确保核心部组件安全有效供给。整机产品达到国际先进水平，并实现批量生产，在特种、制造、民生服务等场景得到示范应用，探索形成有效的治理机制和手段。培育2-3家有全球影响力的生态型企业和一批专精特新中小企业，打造2-3个产业发展集聚区，孕育开拓一批新业务、新模式、新业态。

到2027年，人形机器人技术创新能力显著提升，形成安全可靠的产业链供应链体系，构建具有国际竞争力的产业生态，综合实力达到世界先进水平。产业加速实现规模化发展，应用场景更加丰富，相关产品深度融入实体经济，成为重要的经济增长新引擎。

4、11月8日，国家发改委国家能源局关于建立煤电容量电价机制的通知

国家发改委有关负责同志就建立煤电容量电价机制答记者问。

Q1：为什么要建立煤电容量电价机制？

A：煤电经营成本包括折旧费、人工费、修理费、财务费等固定成本和燃煤等变动成本。目前，我国对煤电实行单一制电价，即煤电只有发电才能回收成本。电力市场成熟国家通常实行两部制电价，即容量电价主要回收机组固定成本、电量电价主要回收变动成本。

一方面，近年来国内新能源快速发展，迫切需要煤电更好发挥基础性支撑调节作用……由于新能源发电具有间歇性和波动性，客观上需要更多的调节性资源，为电力系统提供更加充裕的调节能力……

另一方面，现行单一电量电价机制不能充分体现煤电的支撑调节价值。在现行单一制电价体系下……单一电量电价难以完全回收成本，近年来出现行业预期不稳等现象，长此以往可能影响电力系统安全运行，并导致新能源利用率下降……

Q2：煤电容量电价机制的主要内容是什么？

A：一是明确政策实施范围。煤电容量电价机制适用于合规在运的公用煤电机组。燃煤自备电厂、不符合国家规划的煤电机组，以及不满足国家对于能耗、环保和灵活调节能力等要求的煤电机组，不执行容量电价机制。

二是明确容量电价水平。煤电容量电价按照回收煤电机组一定比例固定成本的方式确定。综合考虑各地电力系统需要、煤电功能转型情况等因素，2024~2025年，多数地方通过容量电价回收固定成本的比例为30%左右即每年每千瓦100元，部分煤电功能转型较快的地方适当高一些；2026年起，各地通过容量电价回收固定成本的比例提升至不低于50%,即每年每千瓦165元。

三是明确容量电费分摊机制。各地煤电容量电费纳入系统运行费用，每月由工商业用户按当月用电量比例分摊……

Q3：建立煤电容量电价机制，对终端用户用电成本会产生什么影响？

A：对于终端用户用电成本的影响，无论是从短期还是从长期看，都是积极正面的。

短期看，对终端用户用电成本的影响总体较小。由于建立煤电容量电价机制主要是电价结构的调整，煤电总体价格水平是基本稳定的，特别是电量电价小幅下降，将带动水电、核电、新能源等其他电源参与市场交易部分电量电价随之下行，工商业用户终端用电成本总体有望稳中略降。同时，该政策不涉及居民和农业用户，这些用户用电仍执行现行目录销售电价政策。

长期看，建立煤电容量电价机制，首次实现对煤电这一主力电源品种电能量价值和容量价值的区分，可有力推动构建多层次电力市场体系……对降低终端用户的用电成本也是有好处的。

具体内容详见华创证券研究所11月17日发布的报告《【华创宏观】PPP新旧机制的5点比较——政策观察双周报第70期》。

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