【深度】省联社的过去、现在和将来——债看银行（4）| 华安固收

Original 华安固收团队债市颜论 2023-08-08

收录于合集 #债看银行 12个

报告作者：颜子琦

导读

改革的岔路口将至，省联社的未来在何方？

摘要

起步：农信社的三个时代，探索的脚步从未停歇

探索萌芽时期：1951-1978年。农信社试办于1951年，是群众性的资金互助合作组织。第一次全国农村金融工作会议召开后，农村信用社便迈入了高速发展的快车道，逐步成为解决农业生产发展资金的重要渠道。至1978年，农信社存款规模166亿元，贷款规模45.1亿元。

农行管制时期：1979-1999年。1959-1976年，农信社管理权先后变更直至1979年，农业银行担负起对农信社的领导作用。1984年8月，国务院提出恢复信用社合作金融属性、建立县联社等五点改革方案，虽然此次改革取得较大成绩，但仍存在改革不深不透彻的现象。

产权制度改革时期：2000-2011年。此次改革旨在明晰农信社产权和管理体制，将管理权下放给地方政府。自此，由基层农合机构自下而上入股成立，代表省政府自上而下实施对农合机构管理职能的省联社步入历史舞台。

现状：省联社“功不可没”，但问题也逐步暴露

省联社之功：农信领域的业务创新、服务发挥重要作用。省联社是省政府管理辖内农合机构的职能部门，具体承担对农合机构的管理、指导、协调、服务职责。

省联社在促进农信社健康经营、完善治理结构、提供技术支持、化解存量不良资产方面起到了积极的作用。根据《中国金融稳定报告》的数据，全国农合机构不良率由2013年的29.37%下降至2018年的4.73%，资本充足率12.3%，2018年累计实现净利润2,508亿元。

省联社之责：自上而下管理 vs 自下而上产权。

矛盾1：自上而下的管理职能vs自下而上的产权结构。伴随农信社、农合社向农商行的转型发展，“三层一会”为代表的现代商业银行管理体系与省联社为代表的行政管理体系存在天然矛盾。

矛盾2：人事任命“行政化”vs股东权利受限。董事长、监事长和行长等重要职务由省联社提名→董事会通过→银保监审查后到任，实质上省联社对高管任命持有较大控制权，高管任职可能与股东诉求相背。

矛盾3：股权结构“脱农化”vs企业股权“集中化”。2003年农村信用社转型过程中，以明晰产权、提升治理效率名义，农村信用社更多吸纳企业股权，造成股权集中于企业，存在大股东占款以及股东“非农化”风险。

矛盾4：“支农主线”引导不足vs业务开展缺乏规范。2017年，原银监会对内蒙古、江西、河南、广东、四川等五家省联社进行现场检查发现，部分省联社存在以下现象：①农合机构偏离支农服务主业没有有效纠正；②落实风险防控处置责任方面履职不利；③违规开展相关业务；④高管人员违规履职问题突出。

将来：省联社路在何方？详解四大改革模式

省联社改革总体思路：坚持“一省一策”总思路，维持县域法人地位基本稳定。现阶段改革方法主要包括：联合银行、统一法人、金融控股公司、金融服务公司四种模式。

联合银行模式：浙江。维持县域内法人主体数量稳定，将省联社改制为农村商业联合银行（即浙江农村商业联合银行），本地农商行和农信社为联合银行股东。联合银行模式改革成本较低且改革步伐相对稳健。

统一法人模式：北京、上海等直辖市。将区域内分散的农村信用社整合成为规模较大的农村商业银行，规避了“省联社-农合机构”的管理模式。适用于经济发展程度高、管理半径小、呈现一体化建设完善的区域。

金融控股模式：宁夏、陕西。将省联社改制成为股份制国有金融控股公司，以出资入股方式整合各县级农合机构资源，打造银行控股集团，实现辖内农合机构的垂直管理。该模式下农合机构的法人地位以及机构数量并没有破坏，信贷资金等金融资源仍然留存于县域，不会削弱农村金融对县域经济发展的支持力度。

金融服务公司：广东。金融服务公司模式的本质是省联社剥离行政管理职能，转型成为给农合机构提供战略咨询、信息系统建设、产品研发的服务类公司。该模式的优势在于省联社的行政管理职能完全剥离，改革更为彻底。

风险提示：政策不确定带来的风险。

起步：农信社的三个时代，探索的脚步从未停歇

省联社承担省政府赋予的农信社管理行政职能，谈论省联社发展现状及未来改革方向时，首先需要了解农信社的发展历史。从1923年成立之初至今，农信社的发展大致可以分为三个阶段：探索萌芽时期（1923年-1978年）、农行管制时期（1979年-1999年）、产权制度改革时期（2000年-2011年）。

1.1探索萌芽时期：1951年-1978年

农村信用合作社试办于1951年，是群众性的资金互助合作组织。1951年5月，人民银行召开第一次全国农村金融工作会议，提出试办农村信用合作社，人民银行第一任行长南汉宸指出：“信用合作是群众性的资金互助的合作组织，主要是组织农民自己的资金，调剂有无，以解决社员生产上和生活上的资金困难，银行给以资金周转及业务上的支持，并可代理银行的一些委托业务”。

第一次全国农村金融工作会议召开后，农村信用社便迈入了高速发展的快车道，逐步成为解决农业生产发展资金的重要渠道。1952年全国农信社数量达1766个，1953年底，全国试办的农信社数量就已经超过2.5万个，1954年在总结了试点经验的基础上在全国范围内全面发展，1955年实现了乡乡建社。随着农村经济的发展，农村信用社的业务经验范围和信贷规模不断发展，由主要是农民之间资金互助，逐步发展成为解决农业生产发展资金的重要渠道。

人民银行负责组织领导农村信用社发展。为进一步规范农村信用社发展，人民银行相继颁布《农村信用社章程准则（草案）》、《中国人民银行与信用合作社业务联系合同范本（草案）》、信用社《农村信用互助小组公约草案》、《农村信用社业务规则范本（草案）》，1951年7月，人民银行发布《关于开展农村信用合作工作的补充指示》规定，将信用合作工作归于人民银行组织领导。

1.2农行管制时期：1979年-1999年

1979年，农村信用社移交农业银行管理，经营发展逐步迈向正轨。1959年至1976年，农村信用社管理权在人民银行和农村基层组织之间多次转换，1979年2月，人民银行同农业银行分离后，各级农业银行承担起对农信社的领导作用。

农村信用社逐渐发展成为农村基层重要的金融机构，但信用社独立自主经营业务的积极性不高。由于信用社在人事、业务、财务等方面对标银行，同农民的关系逐渐疏远，实质上逐步丧失了合作进入组织的优越性，不适用于农村商品经济的发展需求。1980年8月，中共中央财经领导小组提出，下放给公社管理并不能将信用社办理成真正集体的金融组织，信用社应该在银行的领导下实行独立核算、自负盈亏。

1981年农信社改革起步，1983年在全国范围内开展试点工作1984年8月，国务院批转中国农业银行关于改革信用合作社管理体制的报告。提出了五点改革方案：

恢复信用社合作金融的性质，积极吸收农民入股，增强群众基础，壮大资金力量，把信用社和农民的经济利益紧密联系起来。

加强信用社经营上的灵活性，信用社组织的资金，要优先用于农村。

信用社实施浮动利率，根据贷款项目的社会效益、利润大小、偿还能力、信用好坏等，上下进行浮动。

实施独立经营、独立核算、自负盈亏，逐步取消农业银行对信用社的亏损补贴办法。

建立信用合作社的县联社。县联社是各个基层信用社组织起来的联合组织。建立县联社后，各个基层信用社仍然是独立经营、独立核算、自负盈亏的经济实体。截至1985年底，全国已有80%左右的县域建立了县联社。

信用社改革虽然取得了很大的成绩，但改革不深不透彻的现象仍然存在。截至1985年，全国农村信用合作社机构数量达406,518个，其中不独立核算的信用网点数为347,915个，占比近86%。

伴随实力不断增强，农村信用社独立发展的呼声越来越高。1996年7月，全国农村金融体制改革工作会议提出加强县级联社的建设和管理，为下一步行社脱钩做好准备。会后发布《国务院关于农村金融体制改革的决议》，要求建立和完善以合作金融为基础，商业金融、政策性金融分工协作的农村金融体系，将农村信用社改革成为由农民入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务的合作性金融组织。

1996年8月，国务院发布《农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系实施方案》，正式宣告农村信用社与农业银行“脱钩”。组织领导关系方面，农村信用社业务管理和金融管理分别由农村信用社县联社和人民银行共同承担。截止1996年底，有30个省市及自治区的农村信用社与农业银行“脱钩”。

1.3产权制度改革时期：2000年-2011年

1996年底脱离农业银行后，农村信用社经营活力进一步释放，产权制度改革更进一步。1999年，江苏等地区开始试点农村信用社改革。2000年7月，国务院批准在省内继续农村信用社改革试点。2001年9月，江苏组建了全国首家省联社，由全省农商行、农信社共同出资入股设立。全国首批农村商业银行在常熟、张家港、江阴相继成立，农村商业银行的产权经营改革方向逐步明朗。

2003年6月，国务院下发《深化农村信用社改革试点方案》，标志着深化农村信用社改革试点工作已进入全面实施阶段。原银监会、人民银行等相关部门及时出台了《农村商业银行管理暂行规定》、《农村合作银行管理暂行规定》、《农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定》等一系列制度办法，为各地指定实施方案提供制度依据。另外还确立8省作为农村信用社改革首批试点省（市），包括吉林、浙江、山东、贵州、江西、重庆、陕西，以及2000年率先进行改革探索的江苏。

此次深化信用社改革旨在明晰农村信用社产权和管理体制，并将管理权下放给地方政府。重点解决产权制度与管理体制两个问题，一是以法人为单位，改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，区别各类情况，确定不同的产权形式；二是改革信用社管理体制，将信用社的管理交由地方政府负责。

自此，由基层农村信用社自下而上入股成立，由省政府自上而下实施管理职能的省联社开始为农村金融改革和发展中发挥不可替代的作用

现状：省联社“功不可没”，但问题也逐步暴露

2.1省联社之功：农信领域的业务创新、服务发挥重要作用

何为省联社？省联社是省政府管理辖内农村信用社（含农村商业银行、农村合作银行、以下统称农合机构）的职能部门，具体承担对农合机构的管理、指导、协调、服务职责。

除直辖市外，全国大部分省份均选择设立省联社以管理辖内农村信用社。2004年8月，国务院下发《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》，同意北京、天津、河北、陕西、内蒙古、辽宁、黑龙江、上海、安徽、福建、河南、湖北、湖南、广东、广西、四川、云南、甘肃、宁夏、青海、新疆等21个省（区、市）作为进一步深化农村信用社改革试点地区。除了北京、上海等直辖市外，大部分省市均选择设立省联社的方式管理辖内农信社。

2007年8月10日，海南农信社联合社在海口市举办挂牌仪式。海南省农信社联合社是全国最后一家挂牌开业的省级联社，它标志着农村信用社新的管理体制框架已经全面建立，2003年开始的农村信用社改革试点第一阶段工作任务基本完成。

2.2省联社之责：自上而下管理 vs 自下而上产权

矛盾1：自上而下的管理职能vs自下而上的产权关系。从股权结构上看，农村信用社为省联社的入股股东，但从管理结构上看，省联社代表地方政府履行对农村信用社的管理职能。伴随农信社、农合行向农商行的转型发展，“三层一会”为代表的现代化商业银行管理体系与省联社为代表的行政管理职能存在天然矛盾。

矛盾2：人事任命“行政化”vs股东权利受限。董事长、监事长和行长等重要职务由省联社提名→董事会通过→银保监审查后到任，实质上省联社对高管任命持有较大控制权，高管任职可能与股东诉求相背。在部分农合机构发展较好的省份，省联社主导下高管跨区域调动也较为普遍，短期内调动可能对风险控制与业务开展有利，但长期来看则忽视了农信机构作为独立法人的经营自主性，不利于公司治理和内部控制的健全完善。

矛盾3：股权结构“脱农化”vs企业股权“集中化”。农村信用社股东来源广泛，居民家庭、个体工商户、村镇集体均有入股，但2003年农村信用社转型过程中，以明晰产权、提升治理效率名义，农村信用社更多吸纳企业股权，造成股权集中于企业，存在大股东占款以及股东“非农化”风险。

矛盾4：“支农主线”引导不足vs业务开展缺乏规范。2017年，原银监会对内蒙古、江西、河南、广东、四川等五家省联社进行了现场检查。检查发现，5家省联社在具体履职中存在一些突出的违法违规行为。

一是对农合机构偏离支农服务主业没有有效纠正：对“离农脱农”问题不考核、不纠正、不处理，导致少部分县域农合机构严重偏离支农战略定位。

二是在落实风险防控处置责任方面履职不力：个别省联社没有切实承担对农合机构风险处置的牵头责任，风险防控不作为，导致辖内风险持续积聚，高风险机构数量上升，对地方金融安全造成较为严重的影响。

三是违规开展相关业务：部分省联社严重违反监管规定，违规设立实体企业，未经批准超范围开展业务等，个别省联社甚至越权干预农合机构经营决策，违规牵头组织发放大额、异地、非涉农贷款，形成大额风险暴露。

四是高管人员违规履职问题突出：内部治理严重缺失，高管人员未经任职资格核准而实际履职等违规问题多发。

2021年，在“十四五”规划纲要中各省也将深化农村信用社改革、完善省联社服务农信系统能力作为重要发展方向。2012年召开的全国金融工作会议提出“省联社要淡出行政管理，强化服务职能”，2016-2018年，中央一号文件先后提出“开展省联社改革试点”、“抓紧研究制定省联社改革方案”、“推动农村信用社省联社改革”，2020年中央一号文件提出“深化农村信用社改革，减持县域法人地位”。

将来：省联社路在何方？详解四大改革模式

省联社改革总体思路：坚持“一省一策”总思路，维持县域法人地位基本稳定。

2007年，原银监会在综合各方面意见的基础上，提出省联社改革的“五大模式”。联合银行、统一法人、金融控股公司、金融服务公司、完善省联社，现阶段前四种改革模式更受关注。根据“一省一策”的总原则，各省可以在维持县域法人主体地位基本稳定的情况下，结合实际情况进行改革创新。

3.1联合银行模式：浙江

2021年12月31日，浙江省联社党委书记在2022年新年贺词中提到：“回顾2021年，在浙江省委省政府的正确领导和监管部门的关系指导下，我们获得国务院批准同意成为全国深化农信社改革“第一单”，为农信改革发展提供‘浙江方案’”。

2022年4月14日，银保监会批复《浙江农村商业联合银行股份有限公司筹建工作小组关于浙江农村商业联合银行股份有限公司开业的请示》。省农信联社改制成为具有独立法人资格的地方性银行业金融机构（浙江农村商业联合银行）。

联合银行模式本质是维持县域内法人主体数量稳定，将省联社改制为农村商业联合银行（即浙江农村商业联合银行），本地农商行和农信社为联合银行股东。联合银行模式相当于为省联社增添一个金融牌照，使其更好的服务管理下辖行社。新成立的联合银行不仅可以为行社提供融通资金、资金清算和结算、金融科技等方面的支持性服务，也可以从事买卖政府债券与金融债券、买卖外汇、同业拆解等其他业务。

联合银行模式优点在于改革成本较低，且改革相对稳健，缺点在于未打破“省联社-农商行”的二元管理模式。

优点：将省联社改制成为联合银行以赋予联合银行对属地农合机构管理权，成本较低且改革步伐相对稳健。

缺点：一方面，县域法人机构如何出资、出资比例仍有待商讨，地方政府-联合银行-基层农合机构之间的关系影响改革成效；另一方面，管理体制仍为“联合银行-农合机构”的二元体制，没有从根本上改变股权与管理权错配的问题。

3.2统一法人模式：北京、上海等直辖市

统一法人模式将区域内分散的农村信用社整合成为规模较大的农村商业银行，规避了“省联社-农合机构”的管理模式。适用于经济发展程度高、管理半径小、呈现一体化建设完善的区域。目前仅北京、上海、天津等直辖市采用统一法人银行模式。

以沪农商行为例，整合辖内农合机构，组建统一的农村商业银行。根据招股说明书披露的信息，沪农商行由原上海市农村信用合作社联合社、14家区（县）联社、219 家基层信用社共 234 家上海市农村信用合作社法人机构改制而来。现阶段，上海仅有沪农商行、上海宝山富民村镇银行两家农合机构。

3.3金融控股模式：宁夏、陕西

金融控股模式的本质是将省联社改制成为股份制国有金融控股公司，以出资入股方式整合各县级农合机构资源，打造银行控股集团，实现辖内农合机构的垂直管理。

金融控股模式1：宁夏黄河农商行。黄河农商行于2008年12月由原宁夏自治区联社和银川市联社合并组建。自成立以来，黄河农商行先后向1区内19家县市联社（农商行）投资入股，平均持股比例27.7%，成为各县市联社（农商行）的第一大股东，黄河农商行在股东会上形式所持股份的表决权，参与县市联社（农商行）的管理，形成了金融持股的“宁夏模式”。

金融控股模式2：秦农银行。陕西秦农银行成立于2015年5月，是在原西安市城六区农村信用合作联社基础上，以新设合并方式组建的一家省级农商行，注册资本88.26亿元。自成立以来，秦农银行先后并购充足西安市各区县农村信用合作联社，通过控股、参股，按照母子银行模式整合省内外农村金融资源，打造现代化商业银行集团，实现了对全省农合机构的现代化改造，开创农村金融改革的“秦农模式”。

金融控股模式的优势在于为省联社的履职提供法律依据以及维持县域农合机构法人地位和数量的稳定。金融控股公司依靠《公司法》而不是政府授权对辖内农合机构实施管理，对于农村金融机构的市场化建设管理具有促进作用。虽然改制后的金融控股集团对辖内农合机构实施控制，但农合机构的法人地位以及机构数量并没有破坏，信贷资金等金融资源仍然留存于县域，不会削弱农村金融对县域经济发展的支持力度。

3.4金融服务公司：广东

金融服务公司模式的本质是省联社剥离行政管理职能，转型成为给农合机构提供战略咨询、信息系统建设、产品研发的服务类公司。

金融服务公司模式的优势在于省联社的行政管理职能完全剥离，改革更为彻底。但对于省联社改革动力不足、农合机构发展水平较低仍需依赖省联社管理、金融市场化竞争不充分的地区，金融服务公司模式很难兼顾农合机构的差异化发展需求。

广东省联社成立于2005年，由广东省内农商行自愿入股组成，根据广东省政府授权，履行对广东省商行（农信社）管理、指导、协调和服务职能。广东省联社成立之初，深圳农信社便脱离正在组建的广东省联社，独立改制组建“深圳农商行”。2013年，广州农商行也脱离省联社。

广东省联社或逐步弱化为金融服务公司，多家脱离省联社系统的农商行在政府行政管理下独立发展的格局。2020年末，广东全省农信社已经全部改制为农商行。2021年7月，广东省政府印发《广东省金融改革发展“十四五”规划》表示，“在全面完成农信社改制组建农商行的基础上进一步深化体制机制改革，完善法人治理结构，支持符合条件的农商行扩大经营自主权”。2022年2月，东莞农商行发布公告称，为落实广东省中小金融机构体制机制改革总体部署，经广东省政府统一，东莞农商行和普宁农商行的主管权从广东省联社整体移交至东莞市政府。

风险提示

政策不确定带来的风险

本文内容节选自华安证券研究所已发布报告：《省联社的过去、现在和将来——债看银行（四）20220613》（发布时间：20220613），具体分析内容请详见报告。若因对报告的摘编等产生歧义，应以报告发布当日的完整内容为准。

分析师:颜子琦
分析师执业编号:S0010522030002

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分析师：张伟

分析师执业编号:S0010522030003

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研究助理：杨佩霖

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增持—未来6-12个月的投资收益率领先市场基准指数5%至15%；

中性—未来6-12个月的投资收益率与市场基准指数的变动幅度相差-5%至5%；

减持—未来6-12个月的投资收益率落后市场基准指数5%至15%；

卖出—未来6-12个月的投资收益率落后市场基准指数15%以上；