2023年下半年财政政策展望
核心观点
财政部年初提到,今年“积极的财政政策要加力提效”,而防范化解地方债务风险仍然是政府工作一个重点。财政赤字与地方债务是一体两面。今年以来无论财政收支还是政府债发行,都呈现一季度加力,二季度边际放缓的特点。经济修复波折不断,楼市深度调整,5月份地方财政收入陡降,初步显现出“捉襟见肘”的局面;专项债短期内接续不及时,总体政府债融资也明显怠速。
往后看,下半年经济修复放缓,财政收入承压,财政“逆周期调节”紧迫性提升,可能需支出端维持必要强度,起到“兜底”作用。而从今年以来的土地成交情况来看,二季度以来100个大中城市土地成交总价同比快速回落,预示着全国土地出让收入增速可能也将在三季度再一次回落。从这个角度看,财政收支不平衡的压力可能延续一段时间,不排除财政赤字尤其是地方政府财政赤字超出预算的可能。
在经济增速有所下滑、财政收入以及卖地收入增速下降的背景下,财政逆周期调节的紧迫性抬升,下半年还有哪些增量政策可以期待?结合过去三年在稳增长上实施的政策工具来看,我们认为下半年财政政策稳增长可能有三个方面:一是减税降费,统筹财政收入适度扩大财政支出规模。二是在专项债投资拉动上发力,加快现有额度的发行使用进度,甚至可能盘活专项债务结存限额。三是发挥“准财政”工具优势,财政贴息、政策性开发性金融工具均可能推出。而发行特别国债来置换地方政府债务的可能性或许较低。
对于财政改革,我们认为财税体制改革、地方债务监管、政企关系改革等方面都仍有较大空间。只有通过体制改革,做到“小政府、大社会”的经济环境,才能更好提振市场信心,盘活地方存量资产。
1
上半年回顾1.1 财政政策基调
我们在《产出缺口与通货膨胀》中发现,2012年以来我国产出缺口一直相对较低,反映出我国需求相对不足的症状。这表明往后一段时间内政府支出可能仍然需要维持较大力度,以弥补私人需求缺口。
防范化解地方债务风险仍然是今年政府工作一个重点,而隐性债务风险又是地方债务的重要部分。对隐性债务化解政策方向,财政部的态度一以贯之,即遏制增量,化解存量。2023年1月9日,财政部部长刘昆表示,坚持中央不救助原则,“谁家的孩子谁抱”;要“打破政府兜底预期,分类推进融资平台公司市场化转型,推动形成政府和企业界限清晰”。
1.2 财政收支与政府债发行进度回顾
一般公共预算财政收支:开门即“冲刺”,二季度陡然收紧
今年财政收入由于低基数因素,同比读数较高,1-5月,全国一般公共预算收入99692亿元,同比增长14.9%。但从单月收入进度(当月财政收入占全年预算比重)来看,一季度进度靠前,4月份便已初现疲态,5月份收入进度骤降,一定程度显示出经济环比动能放缓对财政收入带来的影响。
实际上地方财政收入的压力尤为突出,地产相关税收是一大拖累。1-5月中央一般公共预算收入和地方一般公共预算本级收入分别为45851和53841亿元,分别同比增长13.1%和16.5%。值得注意的是5月份地方财政收入同 比两年平均值为-1.9%(中央为2.4%),比4月的11.7%明显下滑,显示出地方财政收入的压力尤其较大。1-5月份全国房地产成交面积同比降幅重新扩大,反映整体地产的深度调整还在延续。而房产税、土地增值税、城镇土地使用税等均属于地方税,这些税种收入即使在去年已经负增的情况下,今年5月单月同比均仍为负增长。这些地产相关税种收入增速的负增,可能就是地方财政收入压力加大的一个原因。
政府性基金收支:收入节奏偏慢,支出也受掣肘
当前地产销售见顶,城镇化明显放缓,土地出让收入对地方财政收入的贡献已经开始减弱。政府性基金预算收入是地方本级财政收入的重要来源,地方卖地收入占地方本级财政收入比重[国有土地使用权出让收入/(一般公共预算收入+地方政府性基金预算本级收入)]在2019年-2021年达到40%以上。去年全年商品房销售下行,土地出让收入也受到一定影响。2022年全国商品房销售面积同比下降24.3%,而政府性基金预算收入7.79万亿元,同比下降20.6%,仅完成预算目标的79%,主要就是国有土地使用权出让收入减少。而卖地收入同比负增,其占地方本级财政收入比重也下滑至36.6%。同花顺数据显示,2022年除海南与上海土地出让金同比实现增长,其余省份均同比下降。
而5月单月看,全国政府性基金收入4056亿元,同比下降7.5%,其中卖地收入同比下滑13%,两者降幅均重新扩大。5月份政府性基金收入占全年预算目标收入的5.2%,单月进度处于历史低位,累计收入进度也明显偏慢。由于收入端的掣肘,5月政府性基金支出进度中性偏慢,但由于年初支出较快,1-5月累计支出进度整体偏快,政府性基金收支缺口进一步扩大至15686亿元。
政府债/地方专项债发行:一季度进度偏快,后劲暂且不足
今年专项债提前批额度达2.19万亿,同比增长50%,已于去年11月下达,这也带来了今年一季度偏快的发行节奏,截至6月19日新增专项债已达2万亿,第一批基本发完。今年第二批新增地方债额度下达偏晚,因此二季度以来政府债融资节奏放缓。根据21世纪经济报道,2023年第二批新增地方债额度于5月中旬下达省级财政部门,理论上本批次可下达的最高额度约1.9万亿,其中专项债1.6万亿。
分细项看,同花顺数据显示今年截至6月19日,新增地方债共发行23789亿元,其中新增一般债发行3753亿元,新增专项债发行20035亿元;再融资地方债券发行14941亿元,其中再融资一般债发行9813亿元,再融资专项债发行5128亿元。今年以来再融资地方债发行规模占全部地方债规模38.6%,较去年上升3.2个百分点,处于2018年以来的偏高水平,一定程度显示地方偿债压力有所抬升。
今年上半年未出现地方政府债公开债务违约事件,但部分区域城投公司信用事件引发市场关注。
在地方财政收入和卖地收入均大幅下降的背景下,城投偿债风险明显增加。从票据逾期金额来看,4月以来城投票据逾期金额重新升高;而城投债信用利差在4月以来也重新扩大。对于化解地方隐性债务,早在2021年12月,财政部副部长许宏才在国务院政策例行吹风会上提到,“坚持中央不救助原则,做到'谁家的孩子谁抱'”。今年年初,财政部部长刘昆接受人民日报采访时进一步表示要“打破政府兜底预期,分类推进融资平台公司市场化转型,推动形成政府和企业界限清晰”。同花顺数据显示,今年下半年全国城投债需偿还1.93万亿,2024、2025年分别需偿还3.25万亿和3.19万亿,付息压力仍较大。
2
下半年展望2.1 地方财政与债务压力有多大?
今年以来无论财政收支还是政府债发行,都呈现一季度加力,二季度边际放缓的特点。经济修复波折不断,楼市深度调整,5月份地方财政收入陡降,初步显现出“捉襟见肘”的局面;专项债短期内接续不及时,总体政府债融资也明显怠速。根据财政部公布的数据,5月份一般公共财政支出已经明显放缓,但收入仍不及支出,单月财政赤字1882亿元,这一赤字规模处于2016年以来的次高位,表明经济下行压力偏大对财政收入的拖累较重,财政收支不平衡的矛盾较为突出。往后看,下半年经济修复放缓,财政收入承压,财政“逆周期调节”紧迫性提升,可能需支出端维持必要强度,起到“兜底”作用。从这个角度看,财政收支不平衡的压力可能延续一段时间。
从今年以来的土地成交情况来看,二季度以来100个大中城市土地成交总价同比快速回落,预示着全国土地出让收入增速可能也将在三季度再一次回落。当前政府正在摆脱土地依赖,2021年下半年土地出让收入增速大幅回落,至今年5月仍然在-20%水平,目前来看下半年可能仍将持续。
2.2 还有哪些增量政策可以期待?
地方政府专项债是带动扩大有效投资、稳定宏观经济的重要手段。今年前六月专项债发行进度中性偏慢,主要是今年第二批新增额度下达相对较晚,5月中旬才下达省级财政部门。由此看来今年7、8月专项债发行或将提速,也将拉高政府债的发行进度。如果三季度政府债发行加快,四季度政府债发行就面临“缺子弹”的状态,增速可能重新快速下滑。因此,后期为了避免专项债资金断档,一则可能盘活专项债务结存限额,可能调增5000亿左右,二则明年专项债提前批也可能较早下达。
准财政政策主要由央行、政策性银行等主导实施,将财政与准财政工具结合,有助于优化政策的组合、协同性。去年金融工具、贴息贷款分别投放7399亿元和2000亿元,后续不排除常态化运营的可能性。
2.3 还有哪些改革空间?
风险提示
国内宏观经济政策不及预期;部分地方债务统计数据可能与实际数据有偏差;财政政策不及预期;国企改革不及预期;信用事件集中爆发。
2023下半年财政政策展望
滑动查阅往期报告
数据、会议点评
【长城宏观】针对个人养老金问题该出手了——“个人养老金”点评
【长城宏观】内需修复加快,地产急需稳住——6月经济数据点评【长城宏观】内需修复加快,地产急需稳住——6月经济数据点
评【长城宏观】忘掉数据回落,警惕需求反扑——美国7月通胀数据点评【长城宏观】欧央行展现强硬“鹰派”态度,欧美或将持续加息——欧央行7月会议纪要点评疫情扩散,PMI进一步回落——11月PMI点评
欧央行控通胀决心更强——欧央行6月加息点评
经济增长放缓,降息如期而至——5月经济数据点评
加息虽暂停,终点还未至——美联储6月FOMC点评
M1、M2、社融、政府债增速回落——5月金融数据点评
核心通胀中枢不变,高利率仍将持续——5月美国通胀点评
降息周期再延续——六月降息点评
未来一段时间物价怎么走?——5月通胀数据点评
美国制造业产需错配加重——5月美欧PMI点评
服务业复苏态势现隐忧——5月PMI点评企业利润负增拖累财税收入房地产修复受阻居民信贷再次收缩,降息或可期通缩只差一步,降息或将至
服务通胀压力缓解,核心通胀仍显韧性
新市场开拓成效持续显现——4月外贸数据点评
存款利率下调带动银行业利好,转债行情正当时
欧央行放缓加息,但不会停止紧缩
加息周期可能接近终点
美国非制造业大幅回落
内生动力不足,PMI再度收缩
政策基调有何变化?
财政收入回暖,收支差额由正转负——3月财政数据点评
GDP同比回升至趋势线上
出口增速为何超预期?
滞胀与衰退临界点,美联储仍需一次加息
信贷持续超预期,但产出效应递减
通缩压力加大,降息可期
美国制造业和服务业进一步分化
环比回落,回归正常
加息25bp,控通胀仍为主线 开年收入增速下降,支出强度仍在——1-2月财政数据点评如约而至——降准点评 欧央行顶住压力,再度加息50bp三驾马车复苏节奏快慢不一——1-2月经济数据点评
出口形势依然严峻——1-2月外贸数据点评务实的目标——政府工作报告点评美国下半年通胀反弹风险加剧——美国1月通胀数据点评
信贷总量创新高,但社融结构仍待改善——1月金融数据点评
消费修复初步确认——1月份通胀数据点评
周报、月报、季度报
【长城宏观】人民币汇率料将兑现我们预期——20220425【长城宏观】八月大类资产配置月报
六月债券投资分析报告
两大峰会同时举办,国际“阵营化”趋势加剧存款利率调降,债市或将继续走强五月债券投资分析报告
五月大类资产配置月报
地产销售降温,降息预期又起四月可转债投资策略报告
中国将为世界发展注入更多确定性——20230403周报
二季度债券投资分析报告
四月大类资产配置月报
二季度 GDP 增速或到 7%——二季度中国经济展望
国外紧急灭火,国内需求新高—20230327周报
美国经济开启衰退模式——美国二季度经济展望
原油指数暴跌,大类资产指数创年内新高——20230320周报硅谷银行破产,美国经济风险显现——20230313周报
三月债券投资分析报告
三月大类资产配置月报
GDP跟踪指数持续回升——20230213周报
二月大类资产配置月报
二月债券投资分析报告2023年全国GDP增速目标或在5.5%以上——20230116周报元旦假期出行迎来修复——20230103周报
一月债券投资分析报告
专题报告
河南经济分析报告——宏观经济专题报告
2023年可转债市场或迎来良机——宏观经济专题报告四川经济分析报告——宏观经济专题报告
M2/GDP的新形势:或将持续上升——宏观经济专题报告
四季度出口为何快速下滑?——宏观经济专题报告如何看待IMF下调中国中期GDP增速?——宏观经济专题报告
美国失业率为何再创新低?——宏观经济专题报告
十年期国债收益率还会持续走高吗?——宏观经济专题报告
天津经济分析报告——宏观经济专题报告
2022年度总结——宏观经济专题报告
特别声明
《证券期货投资者适当性管理办法》、《证券经营机构投资者适当性管理实施指引(试行)》已于2017年7月1日起正式实施。通过新媒体形式制作的以上推送信息仅面向长城证券客户中的专业投资者及风险承受能力为稳健型、积极型、激进型的普通投资者。若您并非上述类型的投资者,请取消阅读,请勿收藏、接收或使用以上推送中的任何信息。
因此受限于访问权限的设置,若给您造成不便,烦请见谅!感谢您给予的理解与配合。
免责声明
长城证券股份有限公司(以下简称长城证券)具备中国证监会批准的证券投资咨询业务资格。
以上推送信息摘自长城证券已发布的研究报告,完整内容请以长城证券已发布的研究报告为准。
研究报告由长城证券向专业投资者客户及风险承受能力为稳健型、积极型、激进型的普通投资者客户(以下统称客户)提供,除非另有说明,所有研究报告的版权属于长城证券。未经长城证券事先书面授权许可,任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布,亦不得作为诉讼、仲裁、传媒及任何单位或个人引用的证明或依据,不得用于未经允许的其它任何用途。如引用、刊发,需注明出处为长城证券研究所,且不得对研究报告进行有悖原意的引用、删节和修改。
研究报告是基于本公司认为可靠的已公开信息,但本公司不保证信息的准确性或完整性。研究报告所载的资料、工具、意见及推测只提供给客户作参考之用,并非作为或被视为出售或购买证券或其他投资标的的邀请或向他人作出邀请。在任何情况下,研究报告中的信息或所表述的意见并不构成对任何人的投资建议。在任何情况下,本公司不对任何人因使用研究报告中的任何内容所引致的任何损失负任何责任。
长城证券在法律允许的情况下可参与、投资或持有研究报告涉及的证券或进行证券交易,或向研究报告涉及的公司提供或争取提供包括投资银行业务在内的服务或业务支持。长城证券可能与研究报告涉及的公司之间存在业务关系,并无需事先或在获得业务关系后通知客户。
长城证券版权所有并保留一切权利。