【长城宏观】理清财政责任，构建长效机制——《关于进一步推进省以下财政体制改革工作》点评
核心观点
6月13日，国务院办公厅日前印发《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（以下简称《意见》），部署进一步推进省以下财政体制改革的任务举措。
《意见》出台的大背景是什么？首先，当前我国在上海和北京等地取得疫情防控的阶段性成果，虽经济有所好转（出口超预期，社融和信贷数据回暖，具体见我们的报告《出口回升的原因？》和《宽信用来了吗？》），但仍有较多结构性问题，经济下行压力仍存；另外，国际环境仍存大幅不确定性，地缘政治问题突出，能源、粮食各种问题凸显；再者，由于大规模的减税退税和土地出让收入下滑，导致地方政府财政压力陡增，财政政策掣肘严重。
《意见》明确了五个方面重点改革措施。一是清晰界定省以下财政事权和支出责任。合理划分省以下各级财政事权，明晰界定省以下各级财政支出责任。二是理顺省以下政府间收入关系。参照税种属性划分收入，规范收入分享方式，适度增强省级调控能力。三是完善省以下转移支付制度。厘清各类转移支付功能定位，优化转移支付结构，科学分配各类转移支付资金。四是建立健全省以下财政体制调整机制。建立财政事权和支出责任划分动态调整机制，稳步推进收入划分调整，加强各类转移支付动态管理。五是规范省以下财政管理。规范各类开发区财政管理体制，推进省直管县财政改革，做实县级“三保”保障机制，推动乡财县管工作提质增效，加强地方政府债务管理。
另外，规范中央、省级及省级以下财权事权的责任及相关改革从2019年开始也在持续进行，而《意见》的落地实质是省级以下财权事权责任明晰的落地。分税制改革后，需要调整中央和地方财权事权不匹配的情形，地方财政的一般性公共收入占比偏低，支出责任则越来越大，随着家庭收入的提升，民众对养老、教育、住房、医疗等公共用品的需求迅速增加，而这些支出责任大多落到地方政府身上。过去，中央财政一直在加大对地方的税收返还和转移支付，但更需要从制度上重新匹配从中央到省级再到地区县市级的财权事权。目前来看，省级以下财权事权责任通过《意见》落地或已初步解决，我们认为，后续财政改革的重点或将是中央到省级的财权事权界定，时间或在2024年左右完成。
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《意见》解读
6月13日，国务院办公厅日前印发《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（以下简称《意见》），部署进一步推进省以下财政体制改革的任务举措。
《意见》指出，省以下财政体制是政府间财政关系制度的组成部分，对于建立健全科学的财税体制，优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安具有重要作用。
《意见》明确了五个方面重点改革措施。一是清晰界定省以下财政事权和支出责任。合理划分省以下各级财政事权，明晰界定省以下各级财政支出责任。二是理顺省以下政府间收入关系。参照税种属性划分收入，规范收入分享方式，适度增强省级调控能力。三是完善省以下转移支付制度。厘清各类转移支付功能定位，优化转移支付结构，科学分配各类转移支付资金。四是建立健全省以下财政体制调整机制。建立财政事权和支出责任划分动态调整机制，稳步推进收入划分调整，加强各类转移支付动态管理。五是规范省以下财政管理。规范各类开发区财政管理体制，推进省直管县财政改革，做实县级“三保”保障机制，推动乡财县管工作提质增效，加强地方政府债务管理。
那么，《意见》出台的大背景是什么？
首先，当前我国在上海和北京等地取得疫情防控的阶段性成果，虽经济有所好转（出口超预期，社融和信贷数据回暖，具体见我们的报告《出口回升的原因？》和《宽信用来了吗？》），但仍存在很多结构性问题，经济下行压力仍存；另外，国际环境仍存大幅不确定性，地缘政治问题突出，能源、粮食各种问题凸显；再者，由于大规模的减税退税和土地出让收入下滑，导致地方政府财政压力陡增，财政政策掣肘严重。
《意见》在当前出台的意义是什么？总体而言，我们认为一是规范省以下财政管理，二是理顺省以下政府间收入关系，完善省以下转移支付制度，三是建立县级财力长效保障、省以下财政体制调整、防范化解隐性债务风险各项长效机制。下面，我们从《意见》明确的五点改革措施进行分别解读：
一、《意见》指出，要“清晰界定省以下财政事权和支出责任。合理划分省以下各级财政事权，明晰界定省以下各级财政支出责任”；“规范省以下财政管理。规范各类开发区财政管理体制，推进省直管县财政改革，做实县级‘三保’保障机制，推动乡财县管工作提质增效，加强地方政府债务管理”。
当前地方财政收支矛盾比以往更加突出，地级市和县级财政整体收入形势不乐观。原因有两方面，一方面是疫情的影响和政府减税退税，另一方面是土地收入下滑严重，产业转型亟待跟进。财政部数据显示，1-4月份，地方本级国有土地出让收入累计同比为-29.8%，仍在低位。
可以看到，不只是今年，由于地方政府隐性债务问题，往年也有部分城市的财政状况令人堪忧，使得部分地方进行了“财务重整”。2016年国务院印发《地方政府性债务风险应急处理预案》，在该预案中规定了两种财政重整情形：第一种是“自愿型”，其为市县债务管理领导小组或债务应急领导小组认为确有必要时可进行财政重整；第二种是“强制型”，强制发生的触发域阀是当市县政府年度一般债务（专项债务）付息支出超过当年一般公共预算（政府性基金预算）支出的10%。其后，2018年四川省资阳市由于债务付息压力过大，启动财政重组计划；2021年12月，鹤岗市人力资源和社会保障局发布通知称，由于该市政府实施财政重整计划，财力情况发生重大变化，决定取消公开招聘政府基层工作人员计划，成为全国首个财政重整的地级市。
因此，“清晰界定省以下财政事权和支出责任。合理划分省以下各级财政事权，明晰界定省以下各级财政支出责任”；“规范省以下财政管理。规范各类开发区财政管理体制，推进省直管县财政改革，做实县级‘三保’保障机制，推动乡财县管工作提质增效，加强地方政府债务管理”要建立财政分配动态调整机制，使得省以下政府既能尽可能保持财政的稳定性，又能调动政府当家理财的积极性，有助于扩大财政发展机遇和空间，且防止制止违规举债、过度支出等违法违规行为，突出法律和社会监督。另外，我们认为，省以下财政改革或使体制性有根本变化，这必然会带来财力分配的调整，以省为主体的调控策略也将会得到进一步增强。
财政改革不及预期；国内宏观经济政策不及预期；经济不达预期；疫情突发
滑动查阅往期报告
数据、会议点评
美国通胀难言见顶——美国5月通胀数据点评
宽信用来了吗——5月金融数据点评
PPI同比的回落遇到挑战——5月份通胀数据点评
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疫情冲击后，房地产政策重要放松政策出台——4月金融数据及房地产差别化政策点评美国通胀或将继续维持在8%以上——美国4月通胀数据点评
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深化要素市场化改革，促高质量发展 ——《要素市场化配置综合改革试点总体方案》点评
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社融增速难以回升——10月份金融数据点评或已见顶的剪刀差——10月份通胀数据点评保持韧性的出口，新高的贸易顺差——10月份外贸数据点评
调控政策或有微调——9月份经济数据点评
国企改革：阶段性目标实现
货币增速未如期反弹——9月份金融数据点评出口增速上升，贸易顺差继续扩大——9月份外贸数据点评
PMI指数进入较快下降通道——9月份PMI点评
央行积极应对房地产风险——三季度货币政策例会点评
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周报、月报、季度报
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美国消费增速向正常水平回归——20220418周报疫情影响超预期，政策放松再加码——20220411周报中美十年期国债利差继续缩窄——20220328周报金融委释放政策放松信号——20220321周报
稳增长需地产、货币政策发力——20220314周报
今年赤字率目标低于我们预期——20220307周报
欧美利率或快速上扬——20220221周报大类资产配置月报——二月月报预计今年或降息程度较大——20220124周报
基建投资启动了吗？——20220117周报美十年期利率年中或升破2.5%——20220110周报
中美经济或相向而行——一季度宏观经济报告信用收缩压力加大 ——20211227周报四季度GDP增速或低于4%——20211218周报在稳定的基础上搞改革——20211213周报
中央或定调明年改革突破点——12月份宏观经济报告
黄金价格或创新高——20211115周报降准条件或已具备——20211108周报美国十年期国债收益率年底或到2%——20211025周报
美国高通胀和中国房地产新动向——20211018周报
全球流动性预计进一步收紧——20211011周报
风险集中释放，系统风险可控——四季度宏观经济报告
预计8月份GDP增速跌破6%——20210917周报基建发力通胀难消——20210913 周报
对美股上涨仍持乐观态度——20210906 周报
市场突变缘起疫情美联储9月缩表概率不高——长城宏观20210816周报
年底前美国经济保持高景气——长城宏观20210809周报
专题报告
美联储加息进程到头了吗？——美联储加息专题报告
见微知著，从汽车消费洞察经济增长——宏观经济专题报告短期利率的再思考——宏观经济专题报告粮食减产影响可控，国际粮价正在见顶——国际农产品价格专题报告如何理解当前中国利率现状——宏观经济专题报告
国企拿地占比较高，各地土拍冷热不均——“首轮土拍”专题报告
近期日元为何快速贬值？——宏观经济研究*专题报告美国加息提速，海外风险加剧——二季度宏观经济报告市场的信心来自于改革的决心—宏观经济研究*专题报告
德国“债务刹车”对中国高质量发展的借鉴
如何理解当前社融增速?
俄罗斯受经济制裁对全球经济的影响—宏观经济研究*专题报告
任务重、压力大、能完成——2022政府工作报告解读
2022年政府债发行展望——宏观经济研究*专题报告
疫情、地方财政和中国经济
美联储应尽早加息 ——海外宏观专题报告
改革，与时间赛跑2022年经济政策的重心破旧立新，储粮过冬——2022年宏观经济展望从“六大体现”解析共同富裕——宏观经济研究*专题报告
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