对话嘉宾 | 上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭
编辑 | 钟昕格
主编 | 王德民
搜狐财经联合《经济》杂志系列访谈——“致知100人”第172期
“在常住人口中，不应存在本地户籍人口与外来非本地户籍人口之分。”陆铭说。近日，郑州提出进一步放宽中心城区落户条件，同时，除郑州以外，大连、济南、昆明等地区也已全面放开落户。落户条件的放宽是否将覆盖至特大城市？如何实现公共服务均等化？城市的职住分离问题应如何解决？对此，搜狐财经《致知100人》对话了上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭教授，与其深入探讨城市发展问题。“城市户籍制度改革最终的目的，是要达到人口自由流动和公共服务按照常住人口来配置。”但实际上，城市中的部分岗位、住房、教育资源仍与户籍挂钩。同时，随着人口的不断流入，城市也出现了公共服务短缺、基础设施短缺等问题。对此，陆铭表示，要实现公共服务均等化，就不能带有身份歧视，个人在为这座城市的发展做出贡献时，也有权享受城市政府提供给这座城市市民的教育、医疗、社会保障等资源，不应在常住人口中存在本地户籍人口与外来非本地户籍人口之分。陆铭指出，解决这一问题需关注两点：首先是子女教育，陆铭并不认同城市公共教育资源出现紧缺，而是目前无法完全覆盖流动人口的子女教育。“如果公立教育资源有限，市场提供的民办教育也可满足这些孩子的上学需求。”陆铭说。其次是公租房、廉租房，公租房和廉租房的目的是提高低收入群体在城市的居住条件。在现实社会中，低收入群体往往来自于流动人口，有关数据统计，我国在城市中已经连续生活达到5年的外地人口占到外地人的一半。陆铭表示，针对低收入群体的福利，应该看收入，而不是看户籍身份。上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长 陆铭
人从农村集聚到城市，从小城市集聚到大城市，从城市的外围集聚到中心城区已是客观趋势，人口流出地存在大量住房供应，而人口流入地的住房供应不足，呈现出房地产市场上冰火两重天的局面。陆铭认为，房地产市场的供需空间错配问题是导致各城市之间房价分化的最根本原因。大城市市中心房价高于郊区房价，很多居民选择在郊区买房，但工作地点又处于市中心，因此存在较为严重的职住分离问题。陆铭认为，职住分离带来的最严重后果就是城市拥堵。他的数据分析发现，不能简单地将交通拥堵归结为人口密度。通常人们会认为将人疏散至郊区可有效缓解拥堵，而实际上其导致的结果是更为严重的分离：职住分离以及居住与消费场景分离。而这两大分离往往导致通勤压力增加，从而增加拥堵。陆铭对此表示，解决职住分离问题最重要的是要在中心城区适度放松对建筑容积率的管制。对于绝大多数城市来讲，在没有严重的历史街区保护和自然资源、自然条件的限制情况下，其中心城区（特指以服务业为主的大城市的中心城区）的建筑高度和密度可适当放松管制。多年来，陆铭教授一直聚焦现代城市发展研究，勾勒探讨未来城市图景，并于近日出版了《向心城市》一书，阐述了关于城市发展的最新研究成果，这也是继2016年《大国大城》后，他的又一部学术科普读物。
致知100人：特大城市的落户问题应如何解决？
陆铭：我国长期以来采取控制城市人口增长的制度，尤其是户籍制度，通过政策手段控制人口。但是客观上随着人口不断流入，就出现了公共服务短缺、基础设施短缺。户籍制度改革最终的目的，是要达到人口自由流动和公共服务按照常住人口来配置。但是即便提出改革，也不可能立即取消户籍制度，因为客观上存在公共服务、基础设施短缺问题。在这一背景下，积分落户制度作为一种渐进式的户籍制度改革，有它的可取之处，使得人口增长能够顺应公共服务和基础设施的增长。现在改革的问题在于，实施积分落户的时候标准怎么制定？传统来讲，各个地方的积分落户都有一条非常重要的标准，就是教育水平。但是在城市发展中，不仅需要高学历的人，也需要低学历的人在城市里做一些必要的工作。所以现在提出的改革方向，是要确保积分落户政策以实际居住年限和社会保障缴纳年限为主要标准。言下之意，就是学历标准要慢慢拿掉。致知100人：为什么世界上很多特大城市，并没有实行户籍制度？陆铭：在计划经济时期，由于我国实施的是以重化工业为主导的发展路径，所以城市能够提供的就业岗位非常有限。由于中国历史的特殊性，使中国成为世界上非常少有的通过户籍制度限制人口流动的国家。但在其他国家，通常情况下公民拥有在国家内部不同地区之间自由迁徙和居住的权利。实现人口自由流动，在个体层面可以赋予每一个人追求自身就业、收入最大化的权利，对个体有福利增进作用；同时在国家层面，也可以改善劳动力的配置效率和利用效率。在当前中国人口老龄化、少子化趋势之下，这点显得尤其重要。最后所达到的状态就是人口的空间分布会随着经济的发展，越来越向经济发展条件较好的地区集中，城市群和中心城市将成为经济发展的主要空间载体。其中，中心城市及周围的毗邻地区会逐渐形成一体化发展的都市圈状态，这就是今天我们看到的一些发达国家的状态。致知100人：在实行公共服务均等化的过程中，仍存在很多工作岗位以本地人优先的现象，您如何看待这一现象？在就业方面，应该如何实现公共服务的均等化？陆铭：公共服务均等化是指，你为这座城市的发展做出了贡献，就有权利享受城市政府提供给这座城市市民的教育、医疗、社会保障等资源，包括廉租房、公租房。改革的目标是，公共服务待遇不能带有身份的歧视。在劳动市场上特殊的岗位聘任，从终极意义上讲，也不应该存在对于本地人和外地人的区分。随着时间推移，如果户籍制度改革到公共服务按常住人口来配置，就可以极大增加流动人口在一个城市里就业和居住的稳定性，那么劳动力市场上本地人和外地人的区分，也就可以随之进入历史册页里了。
致知100人：在资源方面，特大城市的住房、教育资源仍然与户籍绑定，为什么？
陆铭：有两点最重要：第一就是子女教育，理想的目标是做到只要一个人在这座城市稳定就业和居住，他的子女就应该在这座城市里享受教育。如果公立教育资源有限，那也至少应让市场提供的民办教育能够满足这些孩子的上学需求。我国历史上曾经有一段时间，民办教育在补充流动人口子女教育方面发挥了重要作用。因此我不认为公共教育资源不足，是我们没有办法完全覆盖流动人口子女教育的理由，因为市场是可以做补充的。第二就是公租房、廉租房。公租房和廉租房的目的是提高低收入群体在城市的居住条件，改善低收入群体福利，提高社会和谐程度。在现实社会中，这些低收入的群体，很多来自于流动人口，尤其是从相对欠发达地区跨地区进城的农民工群体、刚刚毕业的学生。这两部分群体并不必然是本地人，或者是他们在户籍制度现状之下，还没来得及拿到本地户籍。那么按照目前积分落户制度，有些学历不高的人基本上不太可能在一些大城市拿到户籍。但是这些群体在城市里居住了多少年呢？根据有关数据统计，我国在城市中已经连续在本地居住达到5年的外来人口占到外来人的一半。如果既有住房保障制度不能被覆盖，这部分群体就难以提升他们的福利。理想状态下，这些福利应该看收入，而不是看他的户籍身份。这两条是最重要的。其他还包括医疗，当前医疗制度仍存在地区间的分割，全国范围内没有实施统一的医疗保障制度；在养老方面，仍然存在地区间和城乡间的养老保障分割，我国没有建成全国统一的养老保障体系，但在这个维度上，国家已明确强调，要去建设全国统一的养老保障，希望这个问题能够很快得到解决。致知100人：最新数据显示，二三线城市新房和二手房价格下降明显，有何原因？未来是否会出现“鬼城”？当越来越多的劳动力流向特大城市，二三线城市的房价是否回继续下跌？陆铭：原因有很多，短期是因为最近经济存在下行趋势，加上疫情冲击，对于经济增长和居民收入带来不利影响。从中长期来讲，更为重要的原因是人口空间格局的变化。客观上，人口流动趋势是从农村向城市、从小城市向大城市集中。中西部和东北人口在向沿海地区集中，尤其是东南沿海地区。经济、人口在少数地区的集中是客观规律，不以人的意志为转移，最后就出现人口流出地有大量住房供应，而人口流入地的住房包括廉租房、公租房供应不足，出现了所谓房地产市场上的冰火两重天。“鬼城”的出现并不完全由存量住房上的人口流出所导致，而是部分地区还在新建住房时，就已经出现房子难以卖出的现象，再加之人口不断发生迁移，因此就会导致房价下跌。致知100人：未来决定大城市和小城市房价的核心因素是什么？进入城市后，中低收入者与“新市民”的住房问题应如何解决？陆铭：供给和需求。曾经坊间有种说法，称中国房产市场已无法用经济学来解释，这是绝对错误的，房地产市场最重要的决定力量就是供给和需求。决定需求最重要的两个因素：第一，收入水平；第二，人口数量。决定供给的最重要变量就是造了多少房子。第一，与土地供给有关；第二，与造房子时的容积率有关；第三，与市场上提供的公租房、廉租房这类保障型住房的数量有关。在人口流入地造房子，土地供应是不足的，而人口流出地有大量等待配置的建设用地指标，以及在土地上建的房子，于是就出现了房地产市场的供需空间错配，这就是导致房价分化最根本的原因。
致知100人：大城市中，很多居民选择在郊区买房，但工作地点又在市中心，因此存在比较严重的职住分离问题。职住分离将带来哪些问题？如何解决这类问题？
陆铭：职住分离最严重的后果就是城市交通拥堵。在当前城市交通拥堵中，不能简单地把交通拥堵归结为人多。一个城市内部市中心最堵，大家本能就会认为是因为市中心人口密度太高导致的。如果这种认识是正确的，第一就要控制人口，第二就是让人口从中心城区往外迁，这就是我们传统的思维。现在来讨论城市内部人口空间分布问题。中国今天的城市，尤其是特大和超大城市，产业结构以服务业为主。有些超大城市服务业GDP占比可以达到70%甚至80%以上。从就业角度来讲，中国服务业在就业当中所占比重是超过其在GDP当中所占比重的。服务业有一个特点，就是需要人和人之间相互见面。从服务业生产者角度来讲，需要与客户见面；从服务业消费者角度来讲，需要与服务供给方见面，而且这种比重会随着经济现代化水平不断提高而进一步提高，这就决定了人口的就业和消费场景大量集中在市中心或中心城地区。人们往往会认为把人往郊区疏散是可以缓解拥堵的，而实际上所导致的结果是更加严重的两个分离：第一个分离是职住分离，第二个分离是居住与消费场景分离。所谓消费场景是指服务消费，既包括在公共服务领域中，例如一些优质教育资源和医疗资源，也包括在生活服务业中，例如看画展等活动，这些场景集中在中心城市，就导致了通勤压力的增加，从而增加拥堵。陆铭：解决职住分离问题最重要的是要在中心城区适度放松对建筑容积率的管制，除非这座城市有特殊的历史原因和自然原因。历史原因最典型的就是北京和西安，自然原因比如杭州有西湖，这种原因是极其特殊的。对于绝大多数城市来讲，在没有严重的历史街区保护和自然资源、自然条件的限制情况下，对于中心城区，特指的是以服务业为主的大城市的中心城区，其建筑高度和密度可以适当放松。同时我希望避免一个误解，不是说完全不去管容积率。只是从现状出发，在中心城区可以适当放松容积率管制。国内尽管各大城市对于容积率都有所管制，但不同城市之间是有差异的。比如广州、深圳的容积率就相对适应了人口集聚的需要。所以每个城市还是要实事求是地根据自身人口总量来优化住宅空间布局。如果一个城市人口总量很大，服务业占比很高，对中心城区的容积率就要适度放松。致知100人：中国城市群为什么表现各异？长三角规模效应显著，而京津冀多年来一直难以协同发展，珠三角对内地辐射有限，这里面主要的问题是什么？陆铭：主要原因就是自然地理条件。如果长江跟珠江互换位置，会不会出现长三角地区的辐射范围有限，而珠三角的辐射范围可以一直到上游？如果黄河可以像长江一样走大船，从山东一直到河北、山西、陕西，包括河南，是不是会出现沿黄河一串的港口？中国制造业布局是不是会集中在黄河边上？那么现在所看到的京津冀好像不大协调，以及北京带不动河北的现象是不是就没了？如果从内河航运来讲，长江现在在世界上是绝对第一，因为长江的自然地理条件，长江中下游的港口全部可以用作“海港”，尤其是南京以下的港口，5万吨的巨轮可以直接停靠，10万吨的巨轮如果减量也可以直接停靠。这就是为什么长三角经济辐射可以一直延伸到长江中游城市群。当然这并非是唯一原因，长三角还做了很多事情推动其发展，比如推进一体化，修建很多基础设施，包括铁路、公路、跨长江大桥来连接南北。【往期推荐·经济学家】
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