齐飞：把握乡村振兴政策脉络搞好乡村规划建设【2019乡村振兴与规划建设系列学术报告】

Original 辛丑年二月初三乡村规划与建设

2024-09-04

全文字数｜ 5365

阅读时间｜ 17 分钟

2019年7月12日，由中国城市规划学会主办、中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会承办、山西省城乡规划设计研究院协办的“绿色发展与乡村振兴学术研讨会”在山西省吕梁市岚县召开，本次会议围绕“脱贫致富，规划先行”这一主题，精准实施科技扶贫，助力岚县创新发展。会议特邀农业农村部规划设计研究院总工程师齐飞研究员做题为《把握乡村振兴政策脉络搞好乡村规划建设》的学术报告。

本文由乡村委志愿者、中央美术学院建筑学院纪晓嵩，上海同济城市规划设计研究院有限公司中国乡村规划与建设研究中心主任研究员邹海燕，根据会议听录稿及主讲人PPT整理校对，特此感谢！

本文已经秘书处审核，未经发言人审定。

开卷有益

主讲人

齐飞

中国城市规划学会常务理事

中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会副主任委员

农业农村部规划设计研究院总工程师、研究员

本报告不是解读某一个政策，而是从把握整个政策脉络的角度来谈一谈，我们怎样认识现在的农民和农村，将来有什么样的应对政策可能会出台。自乡村振兴战略提出来之后，各种变化和关注非常多，面临的挑战也非常大。报告主要从三个方面来梳理一下脉络，让大家能够更好地理解政策和相关措施。

一

乡村振兴的时代背景

为什么

①

基础条件好了

目前农业农村的情况跟过去都不一样。我们整个经济社会发展进入新时代，其中农业农村的发展也进入了新的时代。农产品供给充足，农业现代化水平稳步提升，农民生活水平不断提高，这为我们打下了很好的基础。

②

矛盾却更突出了

我们经常说的不平衡不充分的问题，实际上在农业农村方面表现的是最为突出的。比如说农产品供应问题，在农业供给侧结构性改革的时候，习总书记举了很多例子，很大的一个方面就是农产品在供应方面存在着巨大的问题，包括市场资源利用的问题、收入不平衡的问题、资源配置的问题等，都显示了目前越来越突出的矛盾。

另外，还有大量资源从农村流入城镇的问题。就像在岚县长门村看到的一样，外出打工比率过高，属地就业率过低。

在要素配置方面，现在剩余的劳动力退出和资本技术这些要素的进入是不同步的。另外一个是高素质劳动力的转移和新经营主体的成长是不同步的，比如村里要从事一些农业、休闲旅游或者二产方面的农产品加工生产，也找不到合适的主体。

在竞争力方面，因为农产品的价格增速和成本增速不成比例，传统的动力在减弱，与此同时新动能的培育也不足，没有多少人愿意从事农业，或者说现在务农是一种被动的务农。

③

国家的坚定决策

目前我们国家十分重视城乡在经济方面的协同，过去我们老说城市支持乡村、工业支持农业，实际上乡村发展起来之后，对于城市和工业的支持是巨大的。比方说中美之间的贸易战，我们要想获胜，就要成为“两个大国”，第一是出口贸易大国，第二个就是消费大国。

要形成一个消费大国，农村具有非常巨大的潜在价值。在政治上，要不忘初心，我们的初心就是为了每一个老百姓都过好。在生态上，我国农村过去有一段时间，生态环境问题比较严峻，而实际上农业跟生态是相辅相成的，生态环境好了，农业也会发展得好。

怎么干

那么要怎样解决问题，乡村振兴战略提出5个振兴、5个重点，以及总方针总要求等等，为我们指明了方向。

在实物要素不断强化的同时，要增加非实物要素的贡献率。我们经常说的要提高全要素生产力对整个三农发展的贡献水平，这样我们能够在一个目标下解决一些问题，就能达到整个农业农村现代化的总目标。

干成啥

另外我们还要看一看，到底将来乡村振兴完了之后，乡村最终会成为什么样子？

实际上对于现代化这个词，大家争论很多，有些人认为现代化是一个绝对的概念，但实际上现代化是一个相对的概念。事实上，要达到现代化，应该是在经济收入、社会地位、公共服务、农民跟市民的素质等各个方面都要达到一致。最终，我们要求基础稳固、三产融合、农市平等、城乡共荣，就是实现农业、农村、农民的全面现代化的表现。

我们现在在各方面的结构调整上都下了大力气，比如产品结构的调整，最大的就是供给侧结构性改革，就是我们农业到底应该给社会提供什么样的产品和服务等。在现代化的建设上，我们首先要构筑以生产好的产品为基础的产业体系，同时用好的技术和装备支撑生产体系，另外要建设生产管理水平比较高的组织体系，从而构建我们未来整个农业的现代化经营体系。

二

乡村振兴的政策概览

顶层设计渐次出台

在顶层设计层面，国家从2017年年底开始就逐渐出台了一系列战略规划。十六大报告提出来后，2018年我们提出了一些意见，随后用了半年多的时间发布了乡村振兴战略规划。通过这些顶层设计，总书记试图让乡村振兴成为全党、全社会共同的行动。基于这样一个要求，我们在政策制定的时候，各个部门都加入了乡村振兴的洪流之中。

政策设计

①

多方创制

这是整个机构改革之后，目前国务院所辖的各个部门，体现了党中央对这件事的高度重视。

②

明确龙头

成立农业农村部之后，发改委、财政部、国土资源部、水利部很多职能都转到了农业农村部，但“如何管理三农”，这条路径还需要探索。

过去我们说“九龙治水”，比如食品安全的问题有很多部门来管，但就是管不明白。山水林田湖草这些国土资源，过去也有相当多部门在同时管理这些领域，成立农业农村部之后，“九龙治水”的情况也将得到扭转。不过农业农村部要真正把农业农村的工作都统筹起来，还有比较长的道路要走。

③

创制思路

在政策设计上，我们创制的思路就是要形成一些管长远和管根本的制度。考虑农业农村优先发展，这是我们定政策的一个总路径。

要避免两件事，一个是发展的时候，我们叫优先发展，结果却是有限发展；二是要避免对于农业农村的问题“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”的情况。因此我们制定政策的时候，要努力体现出农业农村优先发展的总方针！

城乡融合发展是一个制度保障，什么叫制度保障？第一个是体制机制，第二个是政策体系。这两个加到一块，我们的制度保障就完整。所以我们从这些角度来看一看体制机制和政策体系整个的构建过程。

④

体制机制

在体制机制方面，实际上四梁八柱已经出来了，在2019年5月5日发布的《关于建立健全城乡融合发展的体制机制的和政策体系的意见》（以下简称《意见》），说得非常明白。比方说现在是破解新时代社会主要矛盾的关键抓手，城乡融合是全面现代化的重要标志，要让它加快形成。另外就是城乡如何共融，拓展城乡发展新空间的强大动力。农业农村的体制机制的问题，基本上暂时有了个结论。

《意见》主要说了五个方面，包括城乡要素合理配置的问题、对于公共服务的普惠共享的问题、对于基础设施一体化发展的问题、经济多元发展的问题，还有就是农民收入持续增长的问题等，所以说体制机制的框架已经建立得非常完整。

⑤

政策体系

政策体系要体现农业农村优先发展，如何促进我们出台一些权威性的标准，或者说一些重要的任务和措施。

在这个方面我们要把握这几个原则，

坚持以人民为中心，

落实重中之重思想，

顺应城乡发展的规律，

加快建设美丽中国，

建设现代化经济体系，

社会主义现代化强国。

现在大家可能看到了很多东西，却很难把它协同理解，但是如果我们仔细研究政策，就会发现政策是非常协同的，整个政策制定的过程就是一个补缺的过程。

在政策设计上，农业农村部主要是坚持了五个方面的原则：

一是坚持促进城乡融合发展的基本思想，

二是坚持切实保障农民利益的价值取向，

三是坚持着力发挥市场作用的政策导向，

四是坚持激励与约束相结合的机制设计，

五是坚持调动各方积极参与的制度安排。

然后在实际的效果上体现出这四个方面——五级书记抓乡村振兴、资金的投入保障到位、把督导考核落实到位、把农民主体落实到位。把管理上的、制度上的、监督上的，还有参与者的这几个方面都落到政策上，也是作为检验实施效果的非常重要的标准。

同时在政策上，农业农村部也设计了一个整体的政策结构。在政策制定的时候，要细分五个方面，划到各原则上，目的就是形成一个支持保护精确有力，体制机制顺畅高效，微观主体充满活力的制度环境。仔细看看目前已经出台的政策重点，还是比较系统性的，强化人地钱这三个关键要素，以及优化政策的结构和政策的环境。这是整个政策制定最主要的一个特征。

政策创设政策实践

乡村振兴战略发布之后，我们梳理了2018年中共中央国务院发布的政策，和2019年中共中央国务院发布的政策。可以看到这个政策从顶层设计角度来讲，关于乡村的战略已经非常多了，而且这里边含金量也是非常之高。

乡村振兴的工作从农业农村部的层面来讲，主要是五个推进和一个加强，

推进农业的高质量发展

推进农村人居环境整治

推进农村基础设施建设

推进农村公共服务改善

推动农村人才建设

加强乡村振兴的政策创设

农业农村部规划司2019年的一些计划和政策说明了一个问题，农业农村部对于政策的制定和实行非常用心，而且制定得很详细。因为大家特别关心资金的部分，所以就把相关的专门摘出来和大家分享一下。

农业生产发展资金：包括耕地地力保护、粮食适度规模经营、农机购置补贴、国家现代农业产业园、优势特色主导产业发展、培育新型农业经营主体、农业结构调整、绿色高效技术推广服务、农村一二三产业融合发展、畜牧业转型升级、地下水超采区农业种植结构调整、重金属污染耕地修复及种植结构调整等。

当前和今后一个时期财政支农的重点包括结构调整、绿色发展、规模经营、产业融合等。比方说我们三产融合的项目是可以去申报的，国家现代农业产业园的项目也是要申报的，还有产业兴村强县项目、农村人居环境整治等等。

现在执行的是一个“大专项”和“任务清单”的改革。体现政策融合、产业融合特点，从源头推进资金整合统筹。在大专项下细分若干支出方向，既可根据中央年度农业农村经济重点工作及时予以调整，也可以根据绩效评估情况，对一些政策效益不高的支出方向及时予以清理。

另外在有些方面，比如农业绿色发展、高标准农田建设、现代农业产业园、田园综合体等，国家都非常支持，用PPP方式努力把财政资金的使用效率提上去，同时也想把探讨一些怎么把资金变成基金的模式，用来促进整个农业投资效率的提高。东北、华北、华东、西南等这些政策措施，有一些是跟中央和国务院配套，也有很多自主创新政策项目出台。

政策落实难度不小

今天讲了这么多政策，大家肯定有点晕。确实是因为我们现在机构调整改革刚刚结束，在整个政策体系上它还不完全科学。另外在行动上也不协调，哪怕规划这件事就协调不了。内容是不是合理？还有时间上的协调性，应该先出什么后出什么？这些都存在问题，所以对于我们基层来讲，要怎么把政策给搞明白，怎么样迎合政策，同时用好政策，是一个非常大的挑战。

三

乡村振兴的规划建设

政策落地

因为很多政策落地，要找到抓手，我们就讲一讲怎么抓紧物质建设，要找哪个标杆来学习的问题。

2018年中共中央转发了农业农村部和中央农办关于学习“千万工程”的经验。2003年时，我亲眼见过奔驰车在粪堆上面跑，老百姓觉得这不是我想要的幸福生活，所以搞“千万工程”。我们总结了几条经验，大家在推进整个农业农村发展的时候可以借鉴。

①

提高认识，让乡村建设成为乡村振兴的基础工程

因为搞工程，现在浙江的农民得到了巨大的实惠。

第一，生态好了，现在照相都很漂亮，

第二，村庄美了，现在是全域的美，

第三，农民富了，2003年刚开始的时候，浙江农民的人均收入在5400多元，2018年时已将近3万块钱，而且累计涉及有3000多万人口受益。

②

科学规划，让乡村拥有一幅非常清晰的建设底图

要做到四个方面：

一、实行区域统筹；

二、做到量体裁衣；

三、实现多规合一；

四、注重规划评估。

按照“缩减自然村、拆除空心村、改造城中村、搬迁高山村、保护文化村、培育中心村”的要求，浙江各地有序开展行政村规模调整工作，全省建制村由2003年的近4万个缩减到2018年的2.47万个，形成以县域美丽乡村建设规划为龙头，村庄布局规划、中心村建设规划、农村土地综合整治规划、历史文化村落保护利用规划为基础的“1+4”县域美丽乡村建设规划体系。

③

扎实推进，让乡村建设的每项工作都经得起考验

要保证质量，就要讲究方法。“千万工程”取得实效的关键在于强调“要抓实、再抓实，不抓实，再好的蓝图只能是一纸空文”，要鼓干劲讲方法、求速度保质量、顾当前谋长远，物质基础打牢。

④

统筹协调，让乡村成为全面振兴的有力推手

“千万工程”表面为了整治乡村环境，深层次为统筹城乡发展、破解二元结构。由改变乡村面貌、提升物质条件使乡村全面升级。实践表明，物质建设会对农业生产方式、农民思想意识、农村生活方式等非物质因素产生显著影响。

浙江抓乡村风貌，就是从四个方面入手：

要统筹城乡建设、促进城乡融合；

要优化建设内容、确保协同有序；

要调动各方力量、发挥主体作用；

要注重功能发挥、助推各项目标。

通过这样抓，有很明显的变化。浙江人非常聪明、勤劳、实际，什么苦都吃得，什么福都享得，但其实开始也是观望，无论你咋说我就是不动，你说这有垃圾我就在一边看着，但是后来其实都变了，确实变成一种共治、共享、共长这样一个大氛围，整个浙江都形成了这种氛围。