敬东：乡村振兴中“流与留”的再思考【2019学术报告】

Original 辛丑年五月初八乡村规划与建设

2024-09-04

全文字数｜ 4862

阅读时间｜ 15 分钟

2019年11月24日，中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会联合安徽农业大学林学与园林学院和安徽建筑大学建筑与城市规划学院共同举办的2019全国高等院校大学生乡村规划方案竞赛（安徽安庆基地）初赛评优暨乡村振兴学术交流会在安徽省合肥市举办。会议邀请上海复旦规划建筑设计研究院有限公司敬东教授做题为《乡村振兴中“流与留”的再思考》的学术报告。

本文由安徽农业大学林学与园林学院孙若萱、李恩宇，乡村委志愿者、贵州大学建筑与城市规划学院全晓澍，乡村委志愿者、哈尔滨工业大学建筑学院杨亚妮，安徽农业大学林学与园林学院城乡规划系主任张云彬教授、王雲，上海同济城市规划设计研究院有限公司中国乡村规划与建设研究中心主任研究员邹海燕，根据会议听录稿及主讲人PPT整理校对，特此感谢！

本文已经秘书处审核，未经发言人审定。

开卷有益

主讲人

敬东

中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会委员

上海复旦规划建筑设计研究院有限公司副院长

城市和乡村的发展离不开人口、土地、资本等要素的流动与流转，而流动的过程中，亦有留存、沉淀、积累下来的历史、传统、文明与文化。本报告聚焦乡村振兴中的“流与留”，在发展历程回顾的基础上展开新的思考。

一

改革开放四十年乡村发展历程回顾

改革开放40年以来，我国乡村发展走过了四个阶段，依次是小岗村改革、新农村建设、美丽乡村计划和乡村振兴。

小岗村改革阶段（1978-2004年）：

制度创新驱动发展

1978年，安徽省凤阳县小岗村实行“分田到户，自负盈亏”的家庭联产承包责任制，拉开了我国农村经济改革的序幕。1982年至1986年，中共中央连续五年发布以农业、农村和农民为主题的中央一号文件，以活跃农村经济为目标，持续推进和完善农村改革。

新中国成立70周年北京成就展曾展出了一组表现小岗村“分田到户”协商场景的雕塑，其中小桌上的白纸是最早的“包干到户契约书”，由十八位农民兄弟共同签署，上面有他们的手印和签名，以包干到户为标志的农村改革自此开始。

分田到户场景和包干到户“契约书”

后续的发展过程中，小岗村带动了一系列的改革措施，如农村微观组织形式改革、农产品流通体系改革、乡镇企业改革与发展、全面取消农业税等。

在制度创新的驱动下，农村地区的生产力和经济水平得到了极大的提升。

新农村阶段（2005-2012年）：

工业化驱动发展

经历了“村村点火，家家冒烟”的乡村工业化，农村经济水平和生产生活条件进一步提升。乡村工业的发展虽然给农民提供了“离土不离乡”的就业机会，但是其相对简单的经济增长路径，使得一大批低技术和低经验的工厂迅速入驻乡村。在工业产业相对集聚的村庄，人口、产业结构和空间形态均发生了显著的变化，呈现出介于城镇和传统农村之间“半城市化”状态。例如长三角地区典型的华西村，排列整齐、标准化的住宅楼，与其说是农村，却更像城市。与此同时，低质量的工业发展也给农村地区带来了资源浪费、污染及生态破坏等问题，使得乡村的发展不仅难以实现对城市的追赶，而且失去了乡村独有的品质。

华西村

图片来源：百度

此后，农村问题再次引起高度重视，2004起，中央恢复每年发布以农业、农村和农民为主题的一号文件。2005年，十六届五中全会提出，要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的二十字方针，扎实推进社会主义新农村建设。至2012年，中央一号文件相继指出重点改革的五个方面：现代农业建设、农民收入、农村基础设施、农村社会事业、农村民主政治。

美丽乡村阶段（2013-2016年）：

新型城镇化驱动发展

进入到新型城镇化阶段，随之而来的是农家乐和乡村旅游的迅速发展，乡村在城市人群消费的带动下得到了一定程度的发展。以下通过第三次农业普查（2017年）与第二次（2006年）的数据对比，解读此阶段农村地区的翻天覆地的变化。

①

农业农村农民基本情况

第三次农业普查的数据显示，截至2016年，中国共有31925个乡镇，其中镇20844个，乡11081个；行政村与综合村的数量接近60万，与之匹配的是317万个自然村，比例约为1:5。

而在2006年的第二次农业普查中，乡镇和中心村的数量分别为34756个和637011个。由此可见，镇和村的申报数量都在减少。

②

农业生产经营人员数量和结构

据调查，2016年从事农业生产经营人员为31422万人，与2006年的53100万人相比减少了2亿。不同的地区情况也有所不同，在东部、中部、西部和东北四大地区中，东部地区农业从业人员减少的数量最多，从2006年的近2亿减少至不到1亿。这体现出东部地区作为发展重心，与其它的地区的差异，由农业转向非农产业是一种市场行为。

农业生产经营人员中的93%从事种植业，这也是乡村规划设计中考虑的主导产业。在种植业的基础之上，要引入旅游业，没有旅游资源的开发而仅仅依靠种植业的规模化经营，无法使农村富起来。在高机械化的种植模式下，家庭年收入十几万元已属于较高水平，但当前农村地区规模化经营的家庭仍较少，仅有4%，约1200多万，其余的96%仍从事传统的农业经营。

乡村振兴阶段（2017年至今）：

新时代的高质量发展

2017年，党的十九大报告中提出乡村振兴战略。2018年，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》公布。由此，乡村地区进入了以高质量为导向的新的发展阶段。

在此背景下，我们来关注乡村发展中的“流”与“留”。“流”是动态的，例如人才、农产品、土地及资本等要素的流动。而“留”则是静态的，指的是乡村地区的文化、自然、特色等是需要被留下的。

“流与留”的关系图

其中，流动是过程和手段，核心目标是要把这些发展要素留下来。从两者关系出发，“流”是“留”的保证。如果没有人、土地、产品的流动，而只有封存的历史与文化，那么乡村会变成博物馆。

二

“流与留”的再思考

农民视角下的反思

2018年，国家统计局就农民对乡村振兴的看法进行了调研，结果显示：

①

农民最期盼的是生活富裕和产业兴旺

农民对乡村振兴5个方面的总要求充满美好向往，其中最受农民期盼的是“生活富裕”, 占40.0%；其次是“产业兴旺”, 占22.7%；对“生态宜居”、“乡风文明”和“治理有效”分别占17.6%、13.8%和5.4%。由此可见，大部分农民的急缺工作和经济收入，以达成生活富裕的目标。

②

乡村振兴最急需的是资金、技术和人才

受访农民中，64.6%认为乡村振兴急需资金，52.3%认为需要人才支持，50.8%认为需要技术。确实，资金紧张、人才匮乏和技术水平落后，皆为当前推进乡村振兴的瓶颈。

③

农民希望学习农业生产管理技术

目前农业新品种种类和数量繁多，农机更新快, 在问及最想接受的培训项目时， 58.4%的受访农民选择了“农业生产管理技术”。

④

农民最大的负担是医疗、生产投入和教育

调研中，认为“医疗”是家庭最重负担的农民最多，占全部受访农民的26.5%，其次是“农业生产投入”和“教育费用”，分别占22.9%和20.0%。乡村常住人口中留守的老人、儿童所占比例较大, 因此对医疗保险、教育和生活生产扶持有较高的需求。

⑤

农民认可乡村振兴取得的初步成效

最受农民认可的成果是“道路变宽”，占66.1%；其次是“医疗更方便”，占49.8%；认可“房子变大”、“上学更容易”和“工作机会变多”的分别占29.4%、28.8%、21.9%。

总体而言，农民普遍向往高质量发展和高品质生活，如就业和收入，文体、教育、医疗卫生和养老等公共服务，以及道路交通等基础设施，和城市居民的需求基本一致，但两个体系下的成本不同。

农民的需求和供给以及乡村的规划建设实践大多处于制度和政策方面的引导下，其中存在几个方面的互动性：与改革开放的互动性、与城镇发展的互动性以及与新时代的互动性。

对于规划设计而言，以前较多地关注单个的乡村，如历史文化名村、有旅游资源的乡村、有发展计划的乡村企业，以及有发展机会的城镇和乡村等等，而往往忽略了整体性的空间布局规划以及产业规划的引导分析，在未来的规划设计中应加以重视。

相关政策解读

从城镇化的演进来看，2019年我国已处于城市问题发作阶段，需要与乡村联动来解决城市问题。在此之前，我们或许觉得城市的问题可以只在城市内部解决，乡村的问题也能在乡村中解决。而当前我们已经意识到，仅仅依靠城市或乡村单方面的努力，有些问题是难以解决的。

城镇化的演进图

图片来源：国家统计局

人类从农业文明到工业文明再到生态文明的不断迭代，反映了人类社会的文明进步状态。未来，生态文明是在工业文明的基础上，通过一系列的网络化、生态化、智能化、信息化的叠加，由此产生的新生产文明。

面对百年未有之大变局，未来对于我们来说难以预测，而我们仍然应该保持一种积极的心态，致力于建立可持续的发展观。

①

《2019年新型城镇化建设重点任务》

国家发展改革委公布《2019年新型城镇化建设重点任务》，明确大城市取消或放松落户限制。这些落户相关的政策表面上看是指向城市的，实际上也与乡村发展具有一定的关联。当前，我国中心城区人口在100万以上的城市有92个，在地级市以上的城市占1/3。其中，Ⅱ型以上的城市及城市群，基本分布于胡焕庸线，即人口密度对比线以东，安徽也在这条线的东边，有合肥、芜湖、蚌埠、淮南等较大的城市。

中国城市（Ⅱ型及以上）人口与城市群联系

南方地区的农业发展由于规模种植比较难，更多地依靠旅游业带动。而旅游开发必须得有投资，如果没有投资，凭借一己之力发展旅游业可能很难。安徽省5A级景区的数量排在第六位，4A级景区排在第三位。

全国5A级旅游景区数量比较图

全国4A级旅游景区数量比较图

以上可以成为安徽省乡村振兴的两个切入点，一是中心城市和城市群的发展带动（长三角一体化）；二是与景区和旅游业发展联动。

2019年8月，中央财经工作会议召开后，发改委的政策文件大部分聚焦中心城市和城市群的核心的经济、人口、生产区域。

②

新土地管理法

乡村振兴必须紧抓土地这一核心资源，当年的包产到户就是以土地为切入点的政策性变革。

“三权分置”的新土地管理法为乡村发展带来了新的机遇。首先是集体经营性建设用地与城市国有建设用地同地、同价、同权入市。鼓励农村集体经济组织及成员盘活、利用闲置的宅基地和闲置住宅，统筹安排城乡生产、生活、生态用地，反映出乡村产业和基础设施用地的合理要求。第二，大幅下放农用地转用的审批权限。今后国务院只审批涉及永久基本农田的农用地转用，其他农用地转用由国务院授权省级政府审批。

新土地管理法带来的新机遇

综上，乡村振兴与一系列的政策文件有着密切的关系。在城乡关系上，第一次清晰地表达了大中小城镇的发展方向，第一次清晰地表述了东、中、西部未来承载的国家使命，由此可以推演城镇和乡村之间的关系。

乡村振兴的重点区，第一是中心城市和重点城市群周边地区，第二是重点景区周边的乡村，其发展优势指向“人的流动”，而主要的政策突破口是“土地的流动性”，我们的主要任务是在“人的流动”和“土地的流动”中规划、发展好留下来的乡村。

不同空间尺度的村庄布局

最后通过一些案例来看乡村振兴中不同空间尺度下的村庄布局。

①

上海市

据统计，截至2019年，全市共有行政村1585个，自然村约3.3万个。其中，10户以下的自然村约有1.5万个，占比超过44%；30户以下自然村约有2.6万个，占比超过77%。截至2016年，全市9个郊区的乡村总用地面积约4047平方公里，其中农村居民点用地514平方公里（其中宅基地415平方公里），在全市建设用地中的占比约为16.7%，在全市居住用地面积中的占比达45%。与此相对的是，同期的农业户籍人口仅占全市户籍人口的10%左右。

全市乡村建设用地中，共有宅基地约75.5万个，其中涉及“三高沿线”、生态敏感地区、环境整治地区的约有3万个。根据各郊区的总体规划暨土地利用规划，规划保留（保护）村0.88（0.07）万个，撤并村2.42万个，自然村约减量70%。

②

江苏省连云港市东海县

连云港市东海县总面积2037平方公里，人口118万人，辖11个镇、6个乡，2个街道办，2个国营场。共规划集聚提升类村庄585个，特色保护类59个，城郊融合类16个，搬迁撤并类69个，其他一般村庄230个。

东海县镇村布局规划（2019版）

图片来源：网络

上海市撤并了70%的自然村，而东海县的规划中集聚提升类的村庄占70%，这说明了不同地区的乡村发展方向和规划策略是不一样的。

③

山东省临沂市代村

代村以“1+5+6”的模式为引领，带动周边村庄发展。“1+5+6”指代村加上其周边5个村，还有未变动的6个村，共计12个村，在十五万平方公里的范围内，我们做了一些整体性的规划设计工作，通过最早发展起来的代村带动其它11个村整体发展，共同进步。

④

浙江省宁波市横坎头村