郐艳丽：自然保护地村庄的去与留【2019学术报告】

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2019年12月19日，中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会联合中国城市规划学会风景环境规划设计学术委员会和中国城市建设研究院有限公司共同举办2019“自然保护地乡村发展”学术交流会在北京举办。会议邀请中国人民大学公共管理学院郐艳丽教授做题为《自然保护地村庄的去与留》的学术报告。

本文由乡村委秘书处志愿者、沈阳建筑大学建筑与规划学院白天桃，乡村委秘书处志愿者、四川农业大学建筑与城乡规划学院张英蓉，上海同济城市规划设计研究院有限公司中国乡村规划与建设研究中心主任研究员邹海燕，根据会议听录稿及主讲人PPT整理校对，特此感谢！

本文已经秘书处审核，未经发言人审定。

开卷有益

主讲人

郐艳丽

中国人民大学公共管理学院  教授

中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会  委员

中国城市规划学会风景环境规划设计学术委员会  委员

保护地里面的小村庄到底应该搬迁还是保留？实际上这是一个公共选择问题，这种公共选择可以考量搬迁村庄的可能性，但应该有科学依据，即空间规划的科学性；如何搬迁，或者各个地方具体如何决策，还应该有价值的判断。

那么空间规划或者对待村庄的价值伦理到底是什么？一般来说，这种价值判断来自于三个方面：经济、环境和社会。自然保护地、传统保护地特别强调环境，一刀切地要求核心区禁止建设活动，对于外围区域也有大量限制，实际上我们必须还要考虑经济规则，即当地居民如何生存与生活，要考虑在整个社会运行过程中这些人之间的相互关系，所以成本效益、人地关系和人本属性都需要考虑。从经济角度上来讲，恩格斯有一句话，人们在既定的现实关系中创造历史，这些现实关系中经济关系具有决定意义，它构成一条贯穿始终唯一有助于理解的红线。

我用叶裕民教授的一张图来解释社会伦理和人性问题。

叶裕民教授的人性的解释

生活在自然保护地的农民有多种属性，首先有悟性，发展过程中人居住在一起，整个运行过程中还要强调人的发展需求，强调人的理性，人的社会属性和人的经济属性共同发展以后，现在的新型城镇化核心部分还是以人为本的城镇化。国家现代化里对人的考量偏少，最初考虑的是经济，现在又考虑环境，中间环节对于人应该怎么认知，这是我们应该认真思考的。

本报告主要介绍四个方面的内容：自然保护地基本认识、与国土空间规划的关系、多维度思考居民搬迁、扎龙自然保护地的案例。

一

自然保护地基本认识

1

自然保护地概念

①

政治性的概念：

自然保护地以国家公园为主体。

自然保护地以国家公园为主体。十八大提出建立国家公园体制；十九大提出构建以国家公园为主体的自然保护地体系；十九届四中全会要求“构建以国家公园为主体的自然保护地体系，健全国家公园保护制度。

②

空间概念：

自然保护地是生态空间的核心。

国土空间分为生态空间、农业生产空间、城镇建设空间三类。

③

学术概念：

以保护特殊生态系统进行科学研究为主要目的而划定的自然保护地域。

自然保护地以其独特的地理环境和人文特征，演绎出其独特的发展方式、生态价值、社会价值。自然保护地是一种人地关系最为和谐、最为独特的人居环境。

2

自然保护地管理

①

分区管理

核心区、缓冲区、实验区等等，实行分区管理。

②

生态移民

将保护区生活的居民迁移出核心区，即生态移民的方式，作为自然保护地保护策略的关键举措，缓解人与自然、发展与保护的矛盾。它也是解决保护中目前最常见的方式。

③

存在问题

一，现有保护方法的科学性；

二，规划本身的合理性；

三，“一刀切”的“完全搬迁”还是实现“有限搬迁”的操作性，缺乏以人为本的过渡性方法，生态红线内居民如何实现美好生活？

四，搬迁居民权益和后续保障的合法性。

3

生态移民研究

①

理论基础

第一，生态承载力理论，指在维持生态环境系统平衡、可持续发展前提下正常的生态资源消耗，存在“饱和点”；

（留多少）

第二，资源稀缺理论，包括以马尔萨斯为代表的“资源绝对稀缺理论”和以李嘉图为代表的“资源相对稀缺论”，是资源定价的理论基础；

（怎么留）

第三，博弈理论，国家、地方政府和农民三者利益博弈，目标存在差异；

（去哪些、留哪些）

第四，生态补偿理论，用经济手段调节利益方，激发保护积极性的制度安排。

（怎么去）

②

决策依据

一是人居格局调整与优化；

二是迁出地可能达成自我修复；

三是生态脆弱区居民有迁移自发性，基于人的经济理性和逐利行为；

四是公共服务配置导向。

引导人们尽可能流向公共服务导向，如大量实施村村通，促成所有乡村交通达到均衡性，小汽车普及时，再让老百姓搬出来难度也特别大。公共服务的引导是强调城乡空间格局非常重要的方面。

③

移民路径

按照移民返迁程度分为暂时性迁移、永久性迁移；

按照组织形式分为居民不自发型、政府强制型。政府发起的生态移民占据生态移民项目的大多数，是具有长期规划的移民项目，行政和强制色彩较浓，自愿性则相对较低。

④

移民影响

一，人性角度，迁移冲击了他们的传统生活习惯，造成了生产方式和生活方式的根本改变；

二，理性角度，资源资产定价系统的自有规则来自周边公共服务的多少，自然生态环境、临近景观资源、具有市场机会增加了搬迁居民资产价值；

三，权利角度，原住民的生存权、发展权和财产权的保护。

二

与国土空间规划的关系

1

新兴的国土空间规划是全新的规划转型

①

目标明确

建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措，是坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段，是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。

——《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》

②

因地制宜

（十四）除不损害生态系统的原住民生产生活设施改造和自然观光、科研、教育、旅游外，禁止其他建设活动。

（十七）明确国家公园区域内居民生产生活边界，相关配套建设要符合国家公园总体规划和管理要求。

——中共中央办公厅 国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》

2

新兴的国土空间规划需理念的脱胎换骨

①

新兴的国土空间规划承继既有规划，面临两大难点

先天缺欠。原有的规划缺乏“以人为本”的制度基因：传统土地规划核心任务是保护耕地，传统保护地规划核心任务是保护自然资源，缺乏对乡村人的关注；传统的城乡规划服从于“经济增长”，缺乏对城市人的关注；

后天不足。传统发展模式导致生态破坏和社会失衡问题同步出现，新时代国土空间规划面对人与自然发展的双重不足的两大核心问题，乡村人居传统和文化的保护等将成为重要和紧迫的任务。

②

新兴的国土空间规划承继既有思想，面临三大挑战

一是侧重中央管控思想的落实和严谨治理逻辑的构建；

（管理视角）

二是忽略地方发展实际的差异和社会市场必然的需求，这是客观的需求；

（客观视角）

三是忽略人的发展需求和地方传统文化的保护与传承。我们把一个村庄拆迁非常容易，实际上那个地域文化就此把它淹没掉了。

（人文视角）

三

多维度思考生态移民

1

传统中国人地关系的内在逻辑

如何思考生态移民，可以回到历史看看中国传统人地关系里，是如何对待人、对待天地之间关系的。可以总结为三个特征：

①

有规则有秩序

适应性纠错、天地法则、有限干预，人们与其自然环境间非凡的和谐关系，人的生命、生养、生计、生业融入生态之中；

②

有智慧有文化

积累了关于天地人的地方性知识，开启出适配农事劳作的生存性智慧。追寻至善至美，创造出门类众多的手艺，创生出花样繁多的文艺，创建出丰富多彩的文化，这就是我们的农村。

③

有理念有教化

尊重自然、顺从自然、改造自然、自我约束。以“自足”为特性，不是一定要获得最大的效益，而是自给自足，崇尚“小而精”这是中国的特点，弘扬耕读文化。自然塑造综合人性，诚实感恩、善良淳朴，这是来自于最初农业农民对自然的最朴素的思想。

作为生产资料的土地是有机的生命体，“农业是被人类揽入怀抱的自然”；《周礼》载，“万物自生焉则曰土，以人所耕而树艺焉则曰壤”。农民垦荒种田的过程，不仅与自然相联结，也与土地结成“生死之交”。通过对天、地、物的审视，通过劳动协调着自然环境和动植物的关系，总结出滋养自然的朴素生态观念，培养出对大自然的深厚情感，通过歌谣、谚语等形式在农户内部的代际传递或者农户之间的相互流传，共同设定了人类与大自然共存的密码。如二十四节气“春雨惊春清谷天，夏满芒夏暑相连。秋处露秋寒霜降，冬雪雪冬小大寒”。

农民与土地相伴相生的过程中，生发出两种重要的知识体系：

一是农民依循耕地的样态开掘出不同类型的生产用地，在不同地区，农民会因循地势，开垦出梯田、坡种等独特种植方式，在同一地区，农民亦会根据土地距离村落的远近，开发出“圈层式”种植结构；

二是积累了轮作、间种、休耕、种植绿肥等养护措施，以保护其世代赖以生存的土地。

2

自然保护地生态移民的影响分析

①

传统观念里要考虑价值观念、伦理秩序、道德规范、风俗意识形态。

②

居住价值的客观判断，抵御自然山火，如种植粮食的老百姓会留一部分不再收割，供鸟类过冬，适度的干预有助于自然生态恢复，且人地之间通过正向的流动形成生态系统，可以提高土壤肥力，改善自然。

③

考虑移民的主体性和自主性，强制性的移民经常会引起社会风险。

④

社会风险的缺失

3

自然保护地生态性移民的案例借鉴

实施有限搬迁：九寨沟、黄龙的少量保留、阿尔山依托三个林场作为服务区、保留查干湖以保护传统渔业生产方式。国外是肯尼亚当地人参与野生动物保护。

自然保护地生态移民事实过程中有两个非常重要的经验，就是有限的搬迁和建立规则和秩序，核心是生态环境承载力度的把握与有效管理，这个度的把握其实是需要科学性界定的。

四

扎龙自然保护区案例

1

项目背景

扎龙自然保护区面积700平方公里，80%以上为芦苇沼泽，有几处岗岛常年露出水面，交通封闭，没有常年性公路进入，船道浅而狭窄，只容人工撑船通过，人为干扰少，为水鸟提供了天然隐蔽条件，是鹤类等珍惜水鸟最集中的营巢区。保护区内有10个自然村屯和几处季节性生产点，村屯周围的岗地已被垦为耕地，区内村民主要从事打渔和收割苇草的生产活动。核心区涉及扎龙镇扎龙满族村赵凯屯、道口、土岗子所在区域。

搬迁项目涉及扎龙镇两个屯、一个居住点及零散户，整体搬迁到齐齐哈尔市铁锋区扎龙镇哈拉乌苏村居住，搬迁难度非常大。

2

搬迁过程

①

规划选址问题

新居住地距生产地点距离加大，耕住分离，造成村民生产生活成本增加；未实施分类安置。湿地移民人口中，共有五保户、残疾户、困难户45户；拒不搬迁的居民主要是种田大户和旅游户；预留宅基地和芦苇集中存放点难以统一。

②

建设运营问题

生活成本提高，无法负担采暖费、物业费等；因退耕退牧造成农民收入降低，没有就业岗位，后续生活无保障；实际运作为扎龙区政府，移民住房建设资金不足，建设质量差，预估搬迁小区十年后就会拆迁。

3

案例分析

共3000多亩耕地，全年生产时间为100天左右，老百姓每天往返耕种，一天耗油40块钱，种地连4000块钱都种不上，运输业是个没有办法解决的问题。

①

案例合法性

自然保护地保护是国家事权还是地方事务。《中华人民共和国立法法》规定，设区的市人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设规划、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。这意味着环境保护包括自然保护地保护会有地方属性，因为可以地方立法。

②

科学性角度

其实自然保护地做规划最关键的是核心区范围的界定，界定基础是承载力，这个承载力确实很难计算。目前我看到的自然保护地划定范围都有非常大的随意性。

③

合理性角度

留地不留人的搬迁方式存在隐患。原有的草原、苇塘、耕地权属不变，允许农户合法合规地继续从事农业生产活动。安置点距离耕种区域20公里，原有生产生活结合的方式被强制分离。退耕造林每亩50元，退耕粮食补助160元/年（共16年），涉及退耕还湿的耕地均为居民土地一轮、二轮承包的口粮田，折算征收补偿标准为每平方米耕地补偿农户3.91元，综合片区地价48元/平方米，相差12倍。当地老百姓反映芦苇不割第二年芦苇就长不好，因此芦苇必须要割，但割了卖不出去，花费的大量劳动力无法解决。按照补偿费用每平米3.91元，跟其余村庄相比低了非常多。如何解决这种情况，这是一个值得思考的问题。

④

发展性角度

村庄所在地是景观观赏最好的区域，为什么这块区域鸟最多，因为有耕地，也是在居民种植粮食收割时保留一部分，才能确保鸟类安全过冬。

4

政策建议

以上这个案例确实也出现了一些问题，最后纸上谈兵提一点意见：

①

重新规划核心区范围，通过科学评估和持续观察手段科学修正核心区范围。

在生态承载力允许的条件下，保留村庄需建立有效的生产管控规则、生活管理制度和生态保护机制，促进自然保护地可持续发展。

②

合理匹配财政经费，减少地方政府负担比例。

大多数大规模自然保护地往往分布在偏远地区，多为贫困县，地方财政往往是吃饭财政，难以承担大规模资金配套压力，给了责任，权责不一致的时候，保护还是浮在表面上。

③

保障公民合理权益，保护政策具有系统性。

考虑移民意愿，逐步推进，分类处理（种田大户、贫困户、旅游户、渔猎户），确保生态移民战略消除贫困、保护生态环境、传承地方文化的目标顺利实现。同时要考虑到不应该太快，应该慢一点，大量的农村是老人，这些老人对乡村破坏非常少，他们也不愿意搬走，能不能给他们一点时间，包括分类处理，确保生态移民战略消除贫困、保护生态环境、传承地方文化的目标顺利实现。

图文 | 白天桃、张英蓉  整理

校对 | 邹海燕

编辑 | 孙一休

 END 

学术报告

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