郐艳丽：乡村治理的制度基因、逻辑与走向【2019学术报告】

全文字数 ｜ 7200

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2019年12月7日，中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会（以下简称乡村委）年会——“乡村振兴·美好家园”学术交流会，在广东省韶关市武江乡村振兴培训实践中心举办。本次年会由华南理工大学承办，广东省韶关市武江区人民政府和华南理工大学建筑学院协办，广东省韶关市人民政府、广东省住房和城乡建设厅、广东省农业农村厅、广东省自然资源厅、广东省国土空间规划协会共同支持。会议邀请中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系系主任郐艳丽教授做题为《乡村治理的制度基因、逻辑与走向》的学术报告。

本文由华南理工大学建筑学院陈乐焱、唐双、刘洋，乡村委秘书处志愿者、四川农业大学建筑与城乡规划学院张英蓉，乡村委秘书处志愿者、贵州大学建筑与城市规划学院朱佳丽，上海同济城市规划设计研究院有限公司中国乡村规划与建设研究中心主任研究员邹海燕，根据会议听录稿及主讲人PPT整理校对，特此感谢！

本文已经秘书处审核，未经发言人审定。

开卷有益

主讲人

郐艳丽

中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会  委员

中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系  系主任、教授

传统中国的乡村治理是有规则有秩序的治理，现在乡村在发展过程中出现了非常多的问题就是因为缺乏秩序，国家在十九届四中全会上特别强调了制度建设，那么制度背后是什么逻辑？2017年以前，我们认为应该提倡民主，因此2005年、2006年取消农业税并且建立农村决策制度，但是那时候我们没有想到，中国的农民还没有达到民主化的素质。到了2017年，我们对乡村治理有了新的理解，认为它强调的不是过程，而是结果，就是不管采用什么样的方法最终要达到“有效”，所以乡村振兴战略提出“治理有效”，这是国家通过理解实际情况而产生的政策变化。

关于乡村制度的学术理解，从本人的角度上来讲，实际上是乡村秩序的回归，包括政治制度、经济制度和环境制度的重构。与现代社会治理基因的回归相比，传统社会有其自身的基因。总的来说，制度基因，是乡村的自救和城市的救赎，光靠城市的输入，乡村没有自发的活力，这是有问题的，所以二者缺一不可。

本报告主要探讨三个相关方面：

第一个是传统乡村治理的制度基因，

第二个是乡村管理的制度逻辑，

最后讲新时代乡村治理到底应该怎么办。

我们曾经建设了特别多的历史文化名城、名镇、名村，并留存至今。而现在尤其改革开放以后，很多新农村建设才几年可能就被拆掉。为什么历史上的建设没问题，现在反而出现了问题？在此我们需要研究乡村制度基因到底是什么。

一

传统乡村治理的制度基因

1

乡村治理的文化基因

①

空间的文化内涵

空间的文化内涵来自于经天纬地的建设理论，城市规划里特别讲究以人为本，但是乡村规划不是，它的第一逻辑是以生态为本。在天人合一的系统性思辨体系下，它体现的是对自然的尊重。风水理论贯穿了乡村物质空间里的规划、建设、运营和管理的全过程。传统中国乡村之所以能够建设，是因为由一个理论贯穿始终，这是最关键原因。

②

治理的人文思想

乡村治理实际上特别强调礼制人文的思想，而且在尊儒重教的系统思想体系下面，形成了等级秩序、地位尊卑乃至控制欲望等正式治理制度。就官方的政治治理制度和民间的非正式治理制度而言，二者相辅相成，互相支撑，形成有序空间和树状社会管理体系。

③

主体的文人属性

传统中国乡村不是由农民建设，实际上是由宰相状元等文人建设，他们在当时有着非常高的文化知识，甚至掌握了当时最高的财富。所以那个时候的建设标准、质量以及文化的认知，实际上和他们的层次保持了一致。

这些是乡村文化的内在基因，实际上归根结底在于传统中国乡村是文化和财富的高地，而反观现在的乡村是文化和财富的洼地，这也是我们现在所面临的问题。

2

乡村空间的文化属性

①

规划的文化表达

传统的乡村空间有文化的表达，在于乡村规划是有意识地按照风水知识进行规划，因此它会呈现一个趋吉意向的格局，大致分为三种，

第一种是追求完整的山环水抱，

第二种是追求平面形态的吉祥物形状，

第三种是文化意境，例如琴棋书画等。

②

场所的文化载体

乡村设施主要分为农业生产设施（晾晒场地）、公共设施（书院、祠堂、寺庙等）、交往空间（广场）和市政基础设施（水井、池塘等）、意向空间（文塔），各地类型略有差异，均具有一定的文化内涵。例如广场是现在建设乡村文化场所时，特别常见的乡村设施，这实际上是一个时代的产物，未来，广场是否是乡村的必要设施可能不一定。其他如书院、祠堂和寺庙等能够使人庄严起来，或者是使人们受到再教育场所可能也会重新出现。

③

建筑具有文化约束

耕读文化背景下的天地之规，风水宜忌前提下的生态之束，还有宗教礼制框架下的神圣之约，都对乡村及城市的建设产生非常重要的文化约束。

3

乡村治理的制度逻辑——文化基因的内显

①

正式治理制度

实际上就是把乡村建立起来以后，所属地域对其进行有效的管理。传统中国乡村秩序，通过自有族权的权威和官化的“保甲”制度、工官制度来治理。前者是自下而上的以伦理伦常为基础的自治，前者是自下而上的以伦理伦常为基础的“自治”，后者是中央权威对乡村地区的权利触角，“一经一维”保证农村地区的运行。

但是不同时期政府治理的重点有差别：秦汉、唐代、宋元、明清和清末时期侧重点有所不同，但是它们都是将国家最关注但是民间不能做的重大问题，交给国家来做，这是其基本的分工逻辑。

不同时期政府治理重点的差别

比如工官制度，为什么明代、清代时候建设的城市和乡村建设的住宅，看起来没有什么大的差别，这是因为都有专门的管理机构，负责着重要的管理职责。因此，工官制度是集制定法令法规、规划设计、征集工匠和组织施工全过程领导与管理为一体，实现了古代城乡建设管理的规范化、标准化、法制化、城乡一体化——律令格式天下通规。

②

非正式治理制度

官方思想的渗透

通过德化手段来引导乡村治理。当每个人都自我约束的时候，意味着治理成本最低；如果到处装监控，所有的地方都有警察，意味着这要付出非常高的治理成本。传统农业乡村里因为主要的税收不足以维持大量的官方治理成本。所以最终不得不采取官方管一部分，更多授权于民间的管理办法。

宋朝以后到1949年之前的治理边界是在县一级，官不下县，从行政治理角度上来说，更重要的是治理成本的节约和集约，这个时期官方思想的渗透实际上是通过科举制度来实现。此外，还有另一项制度，就是告老还乡制度，这两项制度使得中国的城乡形成正向循环，所以官方思想渗透的背后其实具有制度基础。

自治制度的三大基本要素

第一个是村权威，主要是指选举制度，一般有三种方式：族人选举、前任族长指定或者辈分较高者议定。

第二个是乡规民约，包括前者提到的村权威，乡村建筑则由村民共同出资、投工投劳等制度都是通过乡规民约实现。

第三个是物化场所，如书院、祠堂、寺庙、风水林等场所。

社会规则的约束

社会规则的约束主要包括建设管理的引导与约束、宗教德道的行为约束。如风水理论基础上衍伸的建筑风水影响着乡村格局、建筑空间布局和居民日常行为规范，倡导普适的社会价值观，同样对居民的建设选择产生作用。

二

当代乡村管理的制度逻辑

1

组织管理制度

当代乡村治理逻辑其实就是管制。1949年以后一直到改革开放之前，国家是一个全能性权力覆盖，此时组织的权利核心作用、精英的连带机制，包括感恩式的忠诚和压力性的政治是那个时代最有代表性的特征。

改革开放以后，乡村新秩序建立，比如经济方面的联产承包责任制等，意味着现在农民种什么不再受管束，政府退出生产者的角色。《村民委员会组织法》（1987）的出台，意味着国家权力的延伸由村一级收回到乡镇级别，乡村自治使得乡镇重新成为国家管理的边界。但是乡镇具有的几点特质：第一没有汲税权，第二没有执法权，第三没有许可权，再加上现在实施乡财县管的财政管理制度，即由于乡镇不能执行支配这些权限，每一分钱都必须由县级政府来分配来管理。因此，现在的“乡政村治”实际使得乡镇成为国家与社会管理制度的边界。

2

规划理论基础

现有乡村规划有功能分区、级配理论、规模效益理论等作为基础，大多都以城市规划为参照和发展，严重依托了城市规划编制技术，如所有的教育、医疗设施，尤其是小学的测评，根本性理论都是把资源聚到一起，来降低政府支付的行政成本。但是我们在计算这些成本的时候，从未计算过社会为这些所花费的成本，比如家长为了陪孩子上学需要付出的成本，为了往返接送孩子要付出的成本有多少，这些是我们政府没有算及的成本。我们现有的规划特征是蓝图式规划，自上而下的规划和精英式的规划，这是需要改变的。

1950年代

兴城县旧门乡村规划

1960年代

青浦县红旗人民公社规划

1970年代

江阴市华西大队规划

2000年代

枣庄市大宗村规划

3

规划管理制度

乡村规划首先应该是公共政策规划。中国农民是最大的小有产权所有者，因为有宅基地，虽然一户一宅是一种普世化的福利制度，但是现有的三权分治，即落实宅基地的集体所有权、保障宅基地的农户资格权和农民房屋的财产权，放宽宅基地和农民房屋使用权，意味着现有的乡村规划是从本质上面临挑战。比如编制乡村规划，按照《城乡化规划法》规定是乡镇政府的职责，但是实际承接规划的时候，按照《村委会自治法》，还需要村民授权才可以。

①

用地规划管理制度——钳制

从用地规划角度上，建设用地的合法性必须通过指标来获取。但是现在的产权管制，可能会导致隐形流转、法外无序。

这就涉及到土地使用性的合理性判别。客观的说，发放“乡村规划许可证”的时候，必须要求规划本身的技术价值和行政许可的准确性、唯一性和科学性。但是在大量的村庄规划底数不清、产权不明、需求多变、政策多样以及一级多元标准缺失的情况下，规划管理是很难做到的。

②

工程规划管理制度——放任

工程管理方面，《城乡规划法》一般把它分成三类，包括居民建设、乡镇企业和公共设施建设。实际上我们在工程规划管理制度方面采取的是放任的态度，大多数地方没有发放“乡村规划许可证”，主要有三个方面的原因：缺乏适应性管理机构和人员、技术审查标准的适用性不足和村民缺乏申领意愿。

③

建设产权管理制度——空白

目前的建设产权管理制度实际上是空白的，大量制度没有完善，还存在非常多的问题。比如说一户一宅制度，它其实偏离了福利性的原则，现在居民已经把宅基地当成一个投资产品，宅基地紧缺和浪费是并存的。城市有城市房地产法，而村民的产权管理没有任何法律。建筑管理方面，老百姓的大量建设为什么出现了那么多的问题，就是因为农民自建低层住宅的建筑活动是没有法律约束的。所以乡村建设无法可依，就是我们忽略了乡村的建设管理。

④

建设资金管理制度——随机

建设资金方面，集体经济溃散，公共建设收费采取“一事一议”制度。然而因为没有集体资金，乡镇一级在乡村建设管理上严重依赖上级，上下级之间形成一种经济关系，所以部门资金有着极度的极高的自由度，这个时候要体现资金拨付部门的意志。在这样的情况下，乡村建设投入存在极强的目的性和选择性，投工投劳制度的取消和资金使用的招投标制度使得资本浪费现象严重。

4

乡村发展制度性障碍

①

乡村正常运行系统的调控制度缺失

乡村正常运行系统的调控制度是缺失的，我们现在既没有能力引导农业生产，又丧失了社会价值的引导。在整个乡村系统四大制度中财税制度缺乏，政治运行制度采取“一杆子插到底”的模式，整个社会文化系统里的大中层没有了，甚至整个价值观发生了颠覆，所以我们说现在的乡村运行系统其实是有问题的。

尤其是宅基地制度，它的本质是一种社会保障产品，具有专属性和非收益性特点，这也是《物权法》仅明确赋予了宅基地使用权占有、使用两项权能，同时国家通过其他法律法规限制其收益和处置权能的内在原因。然而因为其用益物权性质，宅基地使用权在社会保障功能基础上仍然被赋予了收益性价值，使得农民、市场、集体、国家等行为主体围绕这一非专属价值利益展开行为选择和博弈。

②

两级化导致城乡非良性循环

城镇体系发展的两级化问题，使得乡村问题同步出现。在农业低效、农村低收入、农村不稳定和公共服务缺乏等问题中，只有公共服务缺乏是由于政府投入不足导致，剩下的问题都是两极化导致的后果。同样，城市产业升级仍然非常困难，内需扩张乏力，人力资本积累缓慢，社会矛盾冲突加剧，而最重要的是土地空间的问题，城乡建设用地同步增加，农村耕地快速减少。

乡村问题

城市问题

三

新时代乡村治理的制度走向

1

乡村发展四个趋势

①

政策投入日渐倾斜

改革开放前，农村的主要输出是农副产品；改革开放后，一直到2004年城乡建设用地重点挂钩之前，农村输出的是人力资本；2005年到2016年，农村输出的是土地空间。在这个过程中，重要的生产发展要素全部从农村流失，现在我们试图构建的，就是生产要素的回流，这也是目前我们要努力的方向。

政策投入演变

②

城乡关系趋向和谐

不同时代的社会特征呈现出差异，传统社会是礼制社会，改革开放前是政治社会，2004年之前是经济社会；，2005年到2016年是竞争社会，而现在我们试图构建和谐社会。

③

城乡一体化是中国特色城镇化的终极目标

中国特色有三个，

第一个中国特色的社会主义，

第二个中国特色的市场经济，

第三个就是中国特色的城镇化，而城乡一体化是中国特色城镇化的终极目标。

2017年，十八大正式提出农业农村现代化，这使得农村现代化和城市现代化共同构成了国家现代化，促进城乡一体化的形成。

那么城乡一体化到底是什么？它实际上是四个一体化：

经济一体化、社会一体化、

制度一体化，城市内部二元结构一体化。

④

乡村功能与治理结构趋向多元

乡村构成主体发生转变

未来乡村里会是什么样的人？包括原有的种田能手，衣锦还乡的年轻人，甚至还有告老还乡的中产阶层。

乡村功能发生转变

我们过去只注重乡村的生产功能，但未来的乡村功能还会包括生态保护、文化传承，健康居住等多种功能。目前的“三个9000万”人，包括留守老人、留守儿童、留守妇女，让这些人要在农村体面地生活，这是乡村的责任。此外，乡村还要承担绿色农产品生产与供应的功能。

乡村治理基础转变

到了如今这个阶段，一方面，大量农村温饱问题早已解决，另一方面，国家具有强大的财政转移支付能力，为农民合作提供外部资源黏合剂。此外，乡村公共服务供给多元化趋势也已然出现。

乡村治理时段转变

现在乡村治理已经到了三个关键时期：

一是城乡空间秩序重组的关键时期，基于乡村发展重要性的认识已经成为社会共识；

二是乡村社会秩序重构的关键时期，需要重新回归乡村治理的本源和常态，建立基于信任的文化和环境自信的乡村社会网络系统；

三是乡村生产规则重建的关键时期，城市消费者对食品安全的关注和反思是乡村农业发展的契机和驱动力。

2

乡村治理四个转向

①

规划理论转向

第一是公共政策理论——乡村规划属性。乡村规划是公共政策：一是制定主体是政府或社会权威机构；二是形成一致的公共目标；三是基于产权私有前提下，核心作用与功能在于解决公共问题，协调与引导各利益主体的行为；四是乡村规划是准则、指南、策略、计划；五是乡村规划是一种公共管理的活动过程。

第二个是协商式规划理论——乡村规划过程。协商式规划是契约式的自下而上的规划，重视公共利益的维护、规划制度的构建、民生需求的表达和规划政务的公开。农民是世界上最大的小有产权群体，占全国总人口的60%以上。

第三个是公共产品理论——公共服务提供。乡村基础设施分为公共物品、准公共物品和私人物品。政府是基本社会公共服务的提供者，是非基本社会公共服务的倡导者和参与者，同时又是整个社会公共服务的规划者和管理者。公共产品理论解决的就是政府到底该向农村提供哪些公共产品的问题。

最后一个是生活圈理论——服务设施空间配置。应该根据一定人口的村落、一定距离圈域作为基准，按照聚落——基层村落圈——第一次生活圈——第二次生活圈（市镇村）——第三次生活圈，进行层次划分，成为公共服务设施配置的空间性理论基础。居民的生产、生活活动的多样化、广域化已较从前静态的、自给自足的圈域构成发生了很多变化。

②

治理理念转向

过去的乡村管制主要存在乡村城治、乡村逆治、乡村快治、乡村乱治、乡村府治、乡村失治等问题，而新时代的乡村治理有以下几个特点，

首先要达到乡村乡治，即乡村要用乡村的方法去治理；

第二个是乡村顺治，即顺应它的发展规律；

第三个乡村善治；

第四个乡村法制；

第五个乡村自治；

第六个乡村礼治。

③

规划管理转向

第一个是规划编制管理要发生改变，要自然为本，以人为本。

第二个是规划实施管理要发生改变，要特别解决乡村规划双规合一的实践。

第三个是规划监督管理要发生改变，要构建多元监督主体并明确监督管理流程；

最后一个是规划运营管理的转变，探索投工投劳制度和常态化的乡村运营投入与管理机制，确定政府、集体、个人的责任。

④

治理范式转向

乡村的问题错综复杂，归结根源是传统礼治秩序崩溃。因此，从学术性角度来看要建立基于信任的经济、文化、环境自信的乡村网络系统，建立关于转向民本的治理范式。实际上就是一定要村民共同参与，而不是全靠政府。我们需要思考在本轮空间规划里面，乡村规划的本质到底是什么，它的治理内容是什么。

“官本”范式下政府投入（左）、

多元投入（右）效益解释

“民本”范式下政府投入（左）、

多元投入（右）效益解释

3

乡村治理三个变革

乡村规划是公共政策，它把村民碎片化的土地转为公有，所以在其背后一定是有规则的，包括对私有权的限制等。

①

治理内容变革

规划本质是私有权属的公有化以及私有权的约束，乡村管理从三个方面切入：

增项目（建设管理）

因为新增项目时会带来大量的外来资本，但是村民不能判别哪些资本有用，哪些资本会对对乡村造成颠覆性破坏，因此，应该通过对外来资本、项目进入的有效管理，制定标准，配置生产服务设施，形成高效、生态、适应的生产格局，避免过度竞争和发展破坏。

调结构（格局整治）

要有结构性、格局性的调整，要通过村庄分类管理、生活服务设施的配置，引导乡村居民点格局优化。

减规模（修正无序）

即是纠正过去的无序建设，拆除违法建设、无效建设、破坏性建设，重构乡村生态安全格局。未来的规划可能不只是供给，还要管理需求，不是所有的需求我们都要满足，我们甚至要约束整个社会发展的需求。

②

治理逻辑变革

从治理的逻辑来讲，要构建以人为本的治理逻辑，从人文人本、还权附能、有序共赢来获得治理动力，所有参与主体在自己的范围内做出相应变革，最后要切合乡村实际，实现村民的自我管理、规范政府的协同治理，提高企业的经营效益，进而达到重构乡村秩序的目的。

治理逻辑变革

③

治理制度变革

第一个是推进乡村立法——政策合法性，奉行依法治国理念，加强乡村立法和配套的乡村规划建设法律法规体系，切实保护农村、农民、农业，实现乡村依法治理，逐步促进乡村规划建设管理法制化、制度化，将乡村平面二维管理转变为乡村规划立体三维管理；修订《建筑法》，将乡村居民住宅建设纳入法律框架体系，确保农房建设规范性 ；

第二个是完善配套政策——政策延续性，所有的乡村综合建设要有政策的连续性，国家和省级层面应制定居民点体系调整连贯性政策，按照县域范围落实具体实施方案，即县域统筹制定乡村居民点体系规划方案，通过公共服务配置和有效管理优化乡村格局；

第三个制定发展政策——政策有效性，保证政策之间的相互配套，完善农业补偿奖励机制，继续提高国家粮农补贴，建立种养、加工、销售环节全过程、全方位的涉农企业激励机制，建立财富回流和产权保护机制，建立人力资本培育和乡村人才引进机制，为构建新型乡村秩序奠定基础。

第四个是创新管理制度——政策合理性，比如创新乡村长效运营管理制度，创新宅基地、集体土地使用制度，创新乡村规划师、建筑师的规划建设引导制度等等。

最后希望大家对于乡村治理有更理性的思考，谢谢大家！ 

图文 | 陈乐焱、唐双、刘洋、张英蓉  整理

校对 | 朱佳丽、邹海燕

编辑 | 孙一休

 END 

学术报告

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