潘裕娟：强化风貌管控，提升人居环境——乡村振兴背景下珠海村庄规划建设探索【2019学术报告】

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2019年12月7日，中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会（以下简称乡村委）年会——“乡村振兴·美好家园”学术交流会，在广东省韶关市武江乡村振兴培训实践中心举办。本次年会由华南理工大学承办，广东省韶关市武江区人民政府和华南理工大学建筑学院协办，广东省韶关市人民政府、广东省住房和城乡建设厅、广东省农业农村厅、广东省自然资源厅、广东省国土空间规划协会共同支持。会议邀请广东省珠海市规划设计研究院政府规划编制和城市发展研究中心主任潘裕娟做题为《强化风貌管控，提升人居环境——乡村振兴背景下珠海村庄规划建设探索》的学术报告。

本文由华南理工大学建筑学院陈乐焱，乡村委秘书处志愿者、沈阳建筑大学建筑与规划学院白天桃，上海同济城市规划设计研究院有限公司中国乡村规划与建设研究中心主任研究员邹海燕，根据会议听录稿及主讲人PPT整理校对，特此感谢！

本文已经秘书处审核，未经发言人审定。

开卷有益

主讲人

潘裕娟

中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会  青年委员

珠海市规划设计研究院政府规划编制和城市发展研究中心  主任

本报告主要分享近年来珠海市在乡村规划、尤其是风貌管控这一方面的一些经验。

珠海市位于粤港澳大湾区的西岸。从规划来看，珠海的发展前景非常可期，整个珠江口的跨江跨海通道就有6条。在整个粤港澳大湾区规划里，珠海是三极之一。未来珠海在大湾区的发展，正如有些专家所讲的：重点在城市，但是亮点在乡村。

珠海的乡村面积占了市域面积一半左右，城镇化率达到了90%，但是乡村面积仍然较大。从下图可以看到，珠海以磨刀门为界，分为东部和西部。目前122个行政村和48个涉农社区，大部分都分布在斗门区，也就是磨刀门西部，面积将近1000平方公里。

此外，珠海的乡村类型很多，既有万山群岛的渔业村，还有一般分类标准下的城郊村、农业村等。

珠海区位图

珠海乡村分布图

我们确定这个演讲题目的时候也在思考，什么叫乡村风貌？

乡村风貌和乡村振兴有什么关系？

乡村风貌的“风”就是风俗文化、风土人情等，“貌”就是“风”的载体和乡村风貌的外在构成。有一些研究把乡村风貌的载体和它的表现延伸到了几个方面：

一个是村庄的空间布局，就是人为活动影响形成的风貌。村庄的空间布局既包括建筑宅院，还有环境特色。其实环境特色也受到人工的影响，比如说风水池，以及田园景观特色。

还有就是人文活动，共同构成了乡村的风貌。

以下从工作背景、规划编制、技术支撑、制度保障、实施成效五个方面介绍珠海市乡村规划建设和风貌管控的经验。

一

工作背景

乡村风貌跟乡村振兴究竟有什么关系？

从乡村振兴来看，它有五大方面的振兴。无论是中央一号文件，还是一些行动方案，其实都提到了乡村风貌保护、环境整治以及人居环境提升。改善人居环境应该说是我们推进乡村建设、乡村振兴的基础和一个主要抓手。所以在乡村风貌提升工作中，改善农村的人居环境是一个重要环节。

根据广东省委的意见，农房的风貌管控纳入村庄规划范围，实现所有的自然村环境整治，同时将宅基地和农房建设纳入规划管理权。

珠海市也提出，要落实乡村振兴战略，全面推进农村人居环境整治，并制定了一系列的政策。

珠海市乡村振兴政策体系

二

规划编制

1

规划编制阶段

从上一轮的新农村建设规划算起，珠海的乡村规划已经经历了四个阶段。通过梳理规划编制阶段，分析每个阶段在风貌管控上的特点，进行一个总结。 

珠海市乡村规划编制阶段划分

①

探索阶段

首先，乡村规划并没有太多体现多规合一，这是之前的规划体制存在的问题。第二，风貌管控上，对建筑的管控缺乏具体的措施，比如建筑的面积、高度、风格、外观、形象等。此外，当时进行的20个示范村是试点式、运动式的，在质量和覆盖范围方面都存在不足。

②

全覆盖阶段

2012年，珠海在全省率先启动了幸福村居总体规划及建设规划。2012-2014年三年间，珠海的乡村规划基本上实现了全覆盖。

在这一阶段，不仅仅是做了单个村庄的建设规划，还做了一个总体规划，即为一个村庄统筹的总体规划。这一轮规划编制的特点，一是基本上体现了多规合一，实现每一个规划在编时，就是城规和土规的合二为一；二是同步配套编制了农民建房图集，并将之纳入村庄建设规划的内容。此外，村庄建设基本上达到了控规的深度，可以直接指导村民的报建，此轮规划为完善村民报建的许可依据起到了很大的作用。

③

审视阶段

在此阶段，传统的乡村规划已实现全覆盖，大家一直都在反思，这轮的规划成效怎么样？实施效果怎么样？所以在前两年又启动了村庄规划的实施评估。

④

提升阶段

这一阶段主要是配合整个广东省的工作，即前文所说的村庄整治规划，侧重于村庄整治和设计。在国土空间规划改革的背景下，要求编制实用性的村庄规划，其实也是一个多规合一的整治规划。同时，农民建房图集已经升级到第三版，主要重点也是以整治为主。

2

规划编制体系

其实村庄规划编制体系这几年基本上是稳定的，当然现在也还在研究。在国土空间规划的背景下，未来珠海的村庄规划体系应该是规划编制体系和规划运作体系。

其中，规划编制体系是“3+1+1”。

“3”就是统筹规划，除了有整个市域的统筹，还有一些镇域的统筹、片区的统筹，包括还有一些专项的统筹规划。比如说农村交通提升规划，一村一品的产业规划等等。

第一个“1”是村庄规划，这个村庄规划在2018年以前叫做“新农村建设规划”，此外还有历史文化名村保护规划、传统村落保护发展规划。2018年以后，重点在村庄整治规划，包括初步的设计。

另一个“1”是延续过去的制度，进行规划的实施评估。

目前所构建的就是这样一个体系。

珠海市乡村规划编制“3+1+1”体系

①

统筹规划

在当前乡村振兴背景下，村庄规划重点是从增量建设，向存量保护、环境品质提升转变，所以规划内涵也在不断的丰富和延伸。

统筹规划方面，面向全市的村庄制定了五大统筹，包括了区域的共建共享、设施的统筹配建等等。因为很多村庄在编制建设规划的时候，可能对一些区域性的设施不是太了解，或者会出现一些重复建设的现象。为此，针对这些需要共建共享的设施，在市域规划里进行统筹，包括学校，以及一些重大的市政基础设施等。

在统筹规划的基础上，在2013年左右进一步提出了“两大指引”。一个是村居布局指引，一个是建筑设计指引，都与村居风貌具有紧密的关系。

统筹全市村庄发展建设的主要内容

其中，村庄布局指引包含六大部分。

包括建设用地的总体控制，在当时就已经要求各地要划定不准建设区、非农建设区和控制发展区；

还包括整村的风貌设计，规定了风貌要体现地方性，也要体现时代性。

此外，还有包括街道空间和开放空间的一些强调的要求，以及村镇改造建设重点等。

建筑设计指引的规定比较细。包括建设的规模，比如说以前规定基底面积80平方米,不能超120平方米，层数不能超5层，然后总面积不能超400平方米等。到2019年有了变化，除了建设规模，还有建筑的高度，要求农业村、海岛村，还有离镇区比较远的村等，只能建到三层；还有建筑的间距、建筑的风格等。

其中，建筑风格上明确规定了以岭南风格为主，其实这一点很重要，因为发现同步编制的那些村级建设规划，建设了意大利、西班牙等不适配的建筑风格，后来统一回归到以岭南当地的村居风格为主。同时，还给出了一些建筑设计的参考方案，区分了水乡型、山区型、古村落型、海岛型、城郊型等不同的村庄类型，提供不同的户型图，包括工程造价也给了参考，即为第一版的农民建房图集。

建筑设计指引

②

村庄规划

村庄建设规划（2018年以前）

2018年以前的幸福村居建设规划，就是村庄建设规划，在当时已经明确这类规划是以解决实际建设问题为导向的。当时的市委领导非常重视农村，所以在资金上扶持力度很大。这一轮的建设规划，首先从寻找问题出发，然后对未来5年的发展进行重点项目安排和整体统筹。

从规划深度来看，已经接近了控规的深度。比如对每一个地块的性质、用地面积、建筑面积、容积率，建筑密度，建筑高度等进行了规定。当时建设规划里对公共空间、村庄入口、形象塑造、街巷空间等都有整治的一些要求和落实。

孖湾村幸福村居建设规划相关成果

村庄整治规划

2018年，进入了村庄整治规划时期。这一轮整治规划主要是多规合一的实用性村庄规划，重点是“3+1”，

“3”就是三线下地、雨污分流、道路提质，

“1”就是村容村貌的整治。

规划成果上包括指标控制表，比如说建设率规模、总建筑量等，还有各地类的用地面积的表。其实它是在土规和城规，还有生态红线等各类规划都很合宜的基础上，去侧重整治规划，同时包含风貌管控。

风貌管控主要是两大方面，一个是村容村貌的整治提升，另一个是农村新建房的风貌管控。

农村的村容村貌整治提升，包括基础整治、总体风貌、农房风貌、非新建房的农房风貌，还有街巷空间等等。

其中在基础整治方面，整个广东省都是这样做：“三清理”、“三拆除”、“三整治”。比如对房前屋后，还有村巷道的杂草、杂物，垃圾进行清理；还有对电线、通信线、有线电视线等进行三线合一等等。通过这番整治工作，村容村貌得到了很大的提升。

“三清理”、“三拆除”、“三整治”

总体风貌管控是以分区的形式管控，比如2012年的规划里分为乡村田园风貌区、岭南传统风貌区、自然山水风貌区、风貌协调区以及生态保护区的生态风貌区等，并进行了分区管控。同时也要求编制单位，对他所做的村庄的风貌进行控制，并提出整体控制要素。

总体风貌管控—分区管控

以石龙村为例，要构建依山而建的景观特色，建筑外立面要体现岭南民居特色，屋顶以深灰色系为主，墙身以小青砖为主等，此外还包括建筑材质和工艺、村庄的标志等等，形成一个综合归纳，作为村庄风貌管控的总体导则。

石龙村村庄景观风貌控制要素

农房风貌整治包括了农民的住房和公共空间，例如对老年活动中心的整治。此村是一个水库移民村，政府建设了整齐划一的房子，但是在建的过程中，街巷没有整治，在这轮风貌整治中，对街巷空间进行了整治和提升。

农房风貌整治：农民住房、公共空间

农房风貌整治：老年活动中心

再如沿江村，该村2019年召开了全省的乡村建设现场会。过去农民们在各自屋前种了很多菜，显得很杂乱，实施村庄整治建设后，这些种菜的地方还是继续保留，像一个景观小品，既可看又可食。

沿江村可食性景观改造效果图

此外还有街巷的整治、墙体的整治。过去破旧破废的围墙用了小青砖来贴面；对农民新建农房也进行了控制，比如要求新建房色调以黑白灰为主等；另外还提出了负面清单，比如说禁止使用什么材料、颜色等。

沿江村街巷、墙体改造效果图

农房新建控制要求

传统村落的保护发展规划

须按照规定划定核心保护区、风貌协调区等。规划的过程其实就是一个博弈的过程，比如，房屋在核心保护区里，或者说房屋是比较有价值，但是由于珠海有很多村都已经纳入了城市更新范围，只要开发商一进来，很多屋主在经济利益的诱导下，往往会忽视房屋的历史文化价值。

是否能有相关的制度或者政策来保障这个房屋不拆比拆更能体现它的价值？这是一个值得探讨的问题。因为珠海面临着城市更新，恰恰有很多传统村落是在城市更新范围内的。

荔山村传统村落保护发展规划

③

规划实施评估

前几年做的一个评估结论是规划建设总体实施情况比较好，其中实施效果优良的乡村达到了近80%。

村庄规划评估内容

珠海市第一批新农村建设规划评估结果

三

技术支撑

规划实施情况良好与否，跟规划本身的质量有很大关系，也跟规划的一些技术支撑有很大关系，这里总结一下珠海在这方面的做法。

1

技术规范，统筹指导村庄规划的编制和实施

首先，珠海在每一个阶段都出台了相关的技术规范，用以统筹指导村庄规划的编制和实施。

例如，2012年的《珠海市新农村规划建设指引》就是专门针对村庄规划全覆盖工作做的一个规划指引。指引做完以后，规划也基本上全覆盖。

到了审视阶段的时候，在指引基础上又进行了一个完善，出台了《珠海市新农村建设规划管理的技术规定》。

到了2018年，又针对整治规划做了规划编制的指引。

当然，每一个指引都有自己的特色，也有一些时代的局限性。

比如说新农村建设规划，当时有意在风貌管控方面提了一些要求和措施，并且在第二步技术规定里，除了分村庄类型以外，还专门分了街巷风貌、庭院风貌、住宅、建筑风貌等。

到了新一轮的整治规划，指引更全面，比如说总体风貌的控制，还有风貌类型。

总体而言，风貌类型比以往是更多更全了。别看珠海面积很小，但村庄的类型还是很多的，在风貌管控方面也是分得非常细致，每一个类型都提取了重要要素对其进行管控。

2

制定农民建房标准图集，纳入村庄规划

早在2012年，珠海已经把农民建房标准纳入村庄规划，在这方面还是走得比较超前的。现在建房标准图没有最新，只有更新，到2019年已经是第3版了。

珠海农村的重点区域在斗门，斗门区更是自己针对自己的特点，觉得市局的还不够细，找了一家本地设计公司，负责整理各大规划院提供的建筑选型，进行了一些加工调整，最后出台了斗门区自己的乡村建筑风貌建筑指引，里面的内容非常丰富，结合了当地特点，做得比较细。

斗门乡村建筑风貌建筑指引（2017版）部分内容

3

注重借助专业技术力量，提升村庄规划建设水平

在专业技术力量方面，不仅有规划师下乡，还有村镇规划师和乡村规划师志愿者。到了整治规划阶段，珠海市政府已于2018年跟15家乡村振兴领域的高端团队签订了战略合作协议，聘请这些专业团队带头人作为珠海市乡村振兴战略顾问，领衔一些规划编制工作。还有一个就是注重技术力量培训，包括举办各类培训班、竞赛等。

四

制度保障

1

管理架构

对于村庄规划来讲，主要是三级架构，一是自然资源局，然后下到各个分局、镇，镇里面有镇规划管理所，没有合并之前，镇规划管理所还包括政府管理所，会有专人到镇农村建设管理服务中心去办公。农民的建房许可证在镇农村建设管理服务中心一条龙搞定，这为农民报建提供了一个很好的点和渠道。

珠海市村庄规划管理架构

2

资金保障

2012年，市财政为村庄规划编制保障了经费投入。2012年到2013年，示范村的奖励有1000万，村书记上台竞聘，拿到1000万以后就进行规划方案的深化，然后去做建设。

2018年以后，更是投入了10个亿用于乡村振兴工作。2020年，市区两级财政投入39个亿，每个村就有2300万元来做乡村的规划建设工作。

2018年后村庄规划建设资金保障

3

许可管理

此外，还制定了一系列的政策依据。

因为风貌管理，尤其是新建农村住宅的报建，在每一个时期都会专门出台一个政策，每个政策也是在原有的基础上进行一些优化和完善，包括在报建过程中，精简了一些程序，简化了材料。

村居建设管理政策依据

村居报建审批流程示意图

还有关于怎么去疏和堵的问题，因为以前有违建，通过“两违”整治加强监督等措施来引导村民依法报建，对报建每个阶段的风貌管理进行审批，都有具体的审批要求。

五

实施成效

从数据上看，至2019年，珠海市乡村宅基地的办理合计已经有14,000多宗了，数量还是很可观的。

从效果上看，在环境宜居提升、民生改善保障、特色文化带动等各个方面均有良好的实施成效。

村庄整治建设实施成效

下面是珠海市村庄整治实施后的一些实景，其中有很多已经成了网红点，比如接霞庄墙面的壁画等。

欢迎大家来珠海参观！

接霞庄鸟瞰图

村口改造

道路铺装

公共空间

节点绿化

建筑立面

趣味彩绘

图文 | 陈乐焱  整理

校对 | 白天桃、邹海燕

编辑 | 杨亚妮、孙一休

 END 

学术报告

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