杨培峰：精准扶贫背景下乡村发展特征与乡村规划对策【2019学术报告】

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2019年12月7日，中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会（以下简称乡村委）年会——“乡村振兴·美好家园”学术交流会，在广东省韶关市武江乡村振兴培训实践中心举办。本次年会由华南理工大学承办，广东省韶关市武江区人民政府和华南理工大学建筑学院协办，广东省韶关市人民政府、广东省住房和城乡建设厅、广东省农业农村厅、广东省自然资源厅、广东省国土空间规划协会共同支持。会议邀请重庆大学建筑城规学院杨培峰教授做题为《精准扶贫背景下乡村发展特征与乡村规划对策》的学术报告。

本文由华南理工大学建筑学院陈乐焱，乡村委秘书处志愿者、深圳市城市规划设计研究院有限公司陆学，上海同济城市规划设计研究院有限公司中国乡村规划与建设研究中心主任研究员邹海燕，根据会议听录稿及主讲人PPT整理校对，特此感谢！

本文已经秘书处审核，未经发言人审定。

开卷有益

主讲人

杨培峰

重庆大学建筑城规学院  教授

首先给大家介绍一个村子，四川宜宾的一个省级贫困县。2002年我们团队做县总规时，从宜宾市区到这个县的交通非常不方便，车程大概要2-3个小时，于是我们就规划了一条快速路，从主城区到县城，现在的车程大概是半个小时不到。

这条快速路边上有一个贫困村，该村的人口约为2000人，产业发展较为落后，全村约有一半以上的劳动力在外面打工；村容村貌的品质也非常低；基础设施建设不足，交通非常不便，从村里到县城，以前要先过一条河，然后再过山路，走两个多小时，规划的快速路从村边上一通之后，只需要半小时左右就可以到县城。此外，整个村庄完成精准扶贫建设之后，在基础设施上总共投资了大概4500万元，对村民来说，生活发生了翻天覆地的变化。 

从一个非常普通的省级贫困县、贫困村，可以看出精准扶贫期间，这类村庄发生了巨大的改变。大家想象一下，这里的村庄发展了几千年，而精准扶贫从2015年开始实施，真正见成效大概是2016年、2017年，至今才多少年的时间？短短几年，给一个村四五千万的投入，是不是会带来翻天覆地的变化？这种现象是我国现在整个欠发达地区发展变化的一个缩影。

有一本著名的书——《贫困的本质》，书如其名，探讨了贫困的本质——世界上有这么多的穷人，为什么会这么穷？他们的资质跟别的人有差别？

实际上并不是这样的。

那么大面积的贫困是如何产生的呢？我们在学术语言上叫做“贫困的剥夺”。诺贝尔奖获得者是这么理解的：一是因为贫困者缺乏正确的信息来源，由此所做出的判断不一定准确；二是贫困者的生活非常艰难，选择的余地非常有限，会倾向于选择做一些能够维持眼下生计的事情，而缺少长远的打算。长此以往，他就囿于他的生活行为轨迹里，没有一种能够长期积累技术和知识的生活模式，贫困由此产生。

这种现象跟乡村规划有什么关系？其实有两个方面的关系。

一是乡村规划中的基础设施供给是不够的，这就造成了乡村居民做任何的决策或者是行动，所带来的代价非常高；

二是社会服务设施的供给也是不足的，造成乡村居民的抗干扰能力较弱。

所以这就触及了贫困的本质，也就是贫困的陷阱。

因此，乡村规划从本质上来讲，是跟贫困的本质对抗，提供基础设施和社会公共服务。

一

背景

1

全球视野：

“减贫”是人类共同面临的重要议题

近年来，我国做了一个非常重大的决策——精准扶贫，但其实我们的扶贫工作从建国初期就已经开始了。2015年，联合国提出“2030年可持续发展计划”，其中的首要目标就是要消除绝对贫困。而我国提出到2020年农村贫困人口全部实现脱贫（2016），比联合国的要求提前了10年。

我国的减贫成果如何呢？建国初期，我国的贫困发生率约为98%，1981年是88.3%，而到了2013年，我国贫困发生率已降至1.9%。那么全球的贫困发生率呢？1981年的数据是42.3%；2013年则是10.9%。因此，我国这几年在联合国扶贫专项上是非常有发言权的，对全球的减贫贡献率达到了70%。

联合国减贫要求和中国减贫进程

2

 国家视野：

“减贫”过程是中国特殊的城乡空间变革过程

贫困的划定标准是什么呢？最早的联合国标准是个人收入1美元/天。2015年，我国在贫困标准制定时把联合国的标准提升了一下，设为2.2美元/人/天，相当于是人均纯收入2855元/年，这就是我国的贫困线标准。

按照这一标准，不到3000元/年的收入，到2020年，我国要消除绝对贫困，也是一个艰巨的任务，也是一个非常了不起的事情，因为国家有大量的贫困人口。

（小编注：当前我国脱贫攻坚任务已取得全面胜利）

我们做了一个贫困人口的统计分析，虽然各种口径的统计会有一些差别，但是总体而言，近些年来，特别是从2015年开始，我国的贫困发生率降低是非常快的。

中国农村贫困人口数量和贫困发生率变化情况

3

贫困是广大乡村地区发展的核心矛盾，我国的乡村发展与扶贫战略密不可分

对于精准扶贫，我们是这样来理解——精准扶贫不仅是一项伟大的社会运动，同时也是一个极具中国特色的城乡空间变革的过程，是广大贫困地区乡村空间重构的过程。在我国30多年的快速城镇化历程中，贫困地区一直扮演着人口、资源等要素向沿海发达地区不断输出的角色，空间发展长期处于停滞状态。真正触动贫困地区发展是我国扶贫制度的全面开展，这一历程也是我国贫困地区城乡空间变革的关键时期，也是贫困现象急速消褪的重要时期。

截止到2016年底，依据国家所划定的人均年纯收入2300元的贫困线标准，我国有近8000万贫困人口分布在我国28个省市地区、592个扶贫开发重点县、12.8万个贫困村、近3000万贫困户、14个集中连片特困地区。例如重庆的周边、四川的周边，都是属于非常典型的集中连片贫困地区。此外，西部地区的贫困现象尤为显著，是全国贫困的“重灾区”，受自然资源约束特征十分显著，是全国贫困人口最为集中的地方之一。

二

精准扶贫背景下乡村发展特征

精准扶贫下的乡村具有什么样的发展特征，即与全国其他地区的乡村发展有什么不同？比如说，与珠三角地域非常富裕的乡村在发展上有什么不同？

1

乡村快速发展

首先，在精准扶贫的背景下，乡村发展是非常快速的，2015年做出决策，2020年扶贫攻坚全部结束，绝对贫困区全部消除，这一速度是非常快的。

长期以来，贫困地区乡村空间发展缓慢、并且基础设施薄弱、自身造血能力低下，处于不断衰落的“自组织”状态。同时，在全国快速城镇化影响下，贫困地区乡村人口等各种发展要素快速流失，呈现出众多社会、经济等综合问题。

自二十世纪八十年代起，我国便开始了对以乡村地区为主体的大规模贫困空间扶贫工作，由此乡村建设也经历了阶段性政策导向的快速变迁。

在过去的十年中，我国的乡村建设政策更是经历了一个加速推进时期。从农村居民人均纯收入分布的经济测度变化来看，我国贫困问题得到了急大消解，40年间区域贫困格局发生了从普遍式分布到区域性分布再到大分散小集中的“孤岛式”分布的快速演变。这样的结果正是得益于我国扶贫事业开展以来，对贫困地区进行的阶段性的快速建设。

我国乡村建设阶段划分

2

重构乡村生产空间

贫困地区乡村之所以长期凋敝，核心原因是产业的薄弱，其生产性空间往往以单一传统农业发展为主。贫困地区由于缺乏产业带来的一系列生计空间，劳动力也存在极大的流失。

比如四川的“达州模式”，当时是跟“温州模式”差不多同时提出的，是怎样的一种模式呢？“达州模式”就是劳动力输出的一种模式，青壮劳力出去打工，然后赚外汇回来补充。其实不仅是达州，在广大的西部地区，大量的劳动力都是外流的。

随着扶贫工作对于贫困地区产业的培育以及城乡建设分工的增多，使该区域乡村生产空间形式、结构得以转型、拓展，也为劳动力转移就业带来了出路。扶贫背景下生产空间的区域重构主要表现在以下几点：

①

农业生产空间从传统细碎化格局开始走向以资源为原点、二产加固、农旅结合的发展模式。

②

产业结构的调整，进一步加快生产物流要素在贫困地区城乡间的流通，乡村工商业开始兴起频密，城乡经济活动平台逐渐构建。

③

扶贫加速合作社等集体经济生产模式的出现。

这些年的乡村发展得非常快，让很多在外面打工的人回来都惊叹家乡巨变，他们也觉得可以回来创业，家乡的就业机会也变多了。 

3

乡村人居环境的显著改善

通常规划专业最关注的就是人居环境这一点。早在1986年起，扶贫工作便逐步强化改善贫困地区生活、文化等落后人居环境面貌的乡村建设。推进到精准扶贫阶段，扶贫资金大量投入用于改善欠发达地区乡村基础设施及教育医疗综合服务设施等环境短板。

首先是道路，然后就是村容村貌和基础设施，“一校三室一园”的基本配套设施，全部是在这个过程中建设完成的。总体而言，乡村人居环境改善也是快速且有成效的。

重庆涪陵村民自家庭院

重庆涪陵便民服务中心 

湖北宣恩安置区

4

生态人文环境的培育引导

扶贫工作不仅在于对乡村发展的建设性完善，对于生态保育、文化传承等保护性发展也做出了极大贡献，主要包括构建生态补偿机制、水土流失治理等举措对贫困地区乡村的生态环境进行保育、复健；通过文化组织宣传及文遗保护专项资金投入，加强文化资产在历史文化村落的保护积累。

以往因为贫困地区对于村庄的生态要素、人文要素并不是很重视，现在情况转变了，这些要素得到了较好的保护。以湖北省为例，有7个全国历史文化名村（其中有5个在贫困县），116个全国传统村落（其中有97个在贫困县）。精准扶贫下，湖北以深度贫困地区为重点，进一步推动了文化文物类资金项目向贫困地区倾斜，盘活其贫困地区文化资源，积极总结推广“非遗+扶贫、文化+旅游”等模式，帮助贫困地区走出一条既弘扬优秀传统文化又可持续的致富之路 。

乡村生态环境

乡村人文环境

三

扶贫在乡村发展中的动力机制

1

“自上而下”政策力

相对而言，珠三角地区的乡村具有较为充裕的“自下而上”的发展活力，但是在广大的贫困地区，自下而上的发展是很困难的，基本上要靠自上而下的政策来推动。基于我国特殊的政策背景，自上而下的推动力非常强大，主要体现在广泛动态的区域覆盖、多维拓展的发展渗透、主体能动的梯级引导三个方面。

①

广泛动态的区域覆盖

我国乡村扶贫发展的区域范围是全国性的，且涵盖了生态环境恶劣的“深山”等地区。

40多年以来，欠发达地区乡村空间在我国扶贫宏观区域层面进行着决策调控，通过政策红利、财政资金帮扶等机制为欠发达地区的资源流转、劳动力安置、生态控制等空间建设带来了更有力的路径支撑，为贫困地区乡村发展积累了大量宝贵的建设经验及物质资本。

②

多维拓展的发展渗透

随着我国乡村的演变与扶贫模式的动态调整，扶贫政策从早期单纯的 “输血式”转向了更多维度的路径渗透带动作用，积极调动着多种内生要素的活化。逐步加强着农村发展扶贫项目（财政和金融扶贫方式结合、旅游扶贫、电商扶贫等）的实施，充分统筹着财政金融的结合与贫困人口、经济群体的生产参与积极性。

包括干部驻村，也是支持乡村发展的重要途径之一。基本上贫困县的每一个干部都有驻村帮扶的对象，此外还有各个层级的，包括国家层级的、市级的等等，我们规划专业的许多同行也有驻村的工作经历。总体而言，许多地方都有多种模式来支持乡村发展。

③

主体能动的梯级引导

扶贫主体的方面，逐渐形成了以政策为指导，基层干部、企业和社会民间等帮扶组织协助参与的良好态势。扶贫以来，各级政府采取了多种方式向贫困村派驻干部和专家，帮助贫困村实现脱贫，这些干部和专家在贫困村发展中承担了多重角色，也表现出一定行政对于市场发挥的整合作用。此外，在扶贫政策的引导下，企业帮扶对于贫困地区乡村建设也起到了至关重要的作用。

2

“短时间”投入-产出效益引发的空间聚变

从2015年到2020年，5年时间内，扶贫以产业为核心、配套设施、生态等多维空间路径实施着对乡村发展的快速重构。在此期间乡村地区产生了许多三生融合的建设发展模式，这是对公共资源的建设转移、资源合理化的分配、人口回流等的平衡。

空间作为扶贫实施的重要载体，通过新形态又反作用于乡村经济社会发展。空间快速的变化引导构建起对贫困地区人口转移、土地利用效率的新秩序、可持续发展，为自下而上的行为主体参与提供了途径、红利。

乡村扶贫的空间响应

3

村民生计行为转变

村民是乡村的核心主体，城乡通道开放、生产性空间重组、人居环境完善等乡村重构下，是村民从“被选择”到“选择”的双向塑造过程，产业、生活等空间的变化及政策的帮扶引导，促使村民生计形式的多元分化，生计资本得以累积。

村民的就业选择从资源环境受限的被动式空间生产逐步向城乡流通、市场环境开放的流动式空间生产转型中获取，非农化生计行为不断涌现，且在异地、在地间不断转化。一方面，在农业到三产高端服务业的转变下村民生计模式出现了“洋家乐”、乡村民宿、山地户外乐园、乡野古寨等就业发展形态；另一方面，越来越多的村民选择了经济收益较高的异地城镇务工、教育等公服资源更好的在地城镇生活的生计模式。

同时，生计转型后村民的行动网络特征一定程度上影响着乡村新一轮规划的建设决策。

多元化的村民生计行为

在这个过程中可以看出扶贫的两大指向。

①

城市反哺农村，或者说发达地区反哺欠发达地区

其中，人居环境是重要的投入对象，因为这个是以前的短板，并且在老龄化、代际效应明显的特征下亟需设施配置的补偿。

②

脆弱的农村升级

基于农户生计的脆弱性背景，应有指向性的劳动力就业出口保障。

脱贫后的接续发展是一个大问题，这次解决了，那以后怎么办？整个乡村地区的活力怎么再现，这也是一个需要考虑的问题。

有的学者考虑得更加长远一些，认为我国目前的状况，绝对贫困消除后，相对贫困也将长期存在。要消除相对贫困该怎么办？仅靠乡村是不行的，还需要依靠城乡之间的有效互动。

四

近年主要工作及现象

1

人居 “补”：

重庆“五沿”区域农村人居环境改善

在类型划分基础上，选择重点乡村进行人居建设，这是大部分地区乡村人居环境整治的工作思路。在此基础上，我们提出了“五沿”区域的乡村人居环境改善，即沿高铁、沿高速、沿江、沿旅游景区、沿城交环线。

找到符合“五沿”条件的村庄，再依据这些村庄的贫困程度和经济发展条件来确定人居环境改善的优先级和工作重点，相当于制定了一个县域的乡村规划的导则。

重庆“五沿”区域人居环境改善范围图与工作重点

2

产业 “振”：

重庆市奉节县永乐镇大坝村乡村振兴规划

大坝村是一个非常典型的一二三产联动的乡村。原来与县城隔江相望，现在为了扶持整个县域南端建设了一座大桥，同时开通了滨江路，从县城到村里只需要20分钟。

大坝整个村都种柑橘，原来是没有任何外人会过来，只是种柑橘；现在桥通了，马上就有了差异化的特色和一二三产联动。我们给大坝村编制了乡村振兴规划，马上实施，马上就有市场需求。大坝村的案例充分体现了扶贫对县城近郊乡村的产业带动。

特色产业扶贫模式

3

田园 “特”：

重庆市忠县三峡橘乡田园综合体总体规划

现在越来越多的乡村规划做完之后，跟旅游景区没有多大的区别，尤其是发展基础较好的乡村，事实上，乡村的田园特色非常重要。

2017年2月，”田园综合体”作为乡村新型产业发展的亮点措施被写入中央一号文件。所谓田园综合体，是集现代农业、休闲旅游、田园社区为一体的乡村综合发展模式。

我们在忠县做的这个田园综合体带了10个村，是贫困人口非常集中的一个地方，正好有高速公路要通过，然后就做了田园综合体规划。规划过程中非常注重扶贫的社会效应，同时也很注重田园传统的特征。以地方优势特色产业——柑橘为主导，以产业链条为核心，从柑橘产品生产、加工、销售、经营、开发等环节入手，打造柑橘特色产业园区。以此为基础，形成“产业+文旅+X”的完整产业链条，把忠县田园综合体打造成一个全国范围内以优势特色农业为主导的田园综合体典范。

三峡橘乡田园综合体总体规划

4

规划 “退”：

重庆市合川区古楼镇乡村振兴

以传统的规划视角，乡村一做规划，就是要发展旅游，但其实很多乡村是不适合发展旅游的，古楼镇的案例就是。

古楼镇的主导产业是枇杷，因此总体的发展思路是以农业为拓展基点，导向全产业链的乡村循环经济，促进乡村三生融合发展。按照“枇杷科技-良种-标准化基地-加工物流-休闲旅游-品牌市场”的全产业链进行建设。因此规划部门与农业的研发部门协同，退居二线或者三线，只针对乡村旅游进行一些节点式的设计，包括绿道、乡村驿站、特色民宿等。

古楼镇产业发展规划

5

引导 “众”：

重庆市彭水县长生镇观光农业园区规划

这是一个观光农业区的规划，长生镇的地方政府很积极，但是开发商却很犹豫，担心项目做不成。因此政府请我们编制了一个规划，所有的客户都可以参与其中。

讨论后制定的运营模式，农民还是在自家的地上种地，不改变任何元素，不搞全盘收购，但是要整合资源。农民还是种自家的地，开发商在其中植入一些小的景观，把游线串起来，然后将利益进行分成。

长生镇旅游开发经营模式

6

底线 “保”：

湖北省宣恩县易地扶贫搬迁

宣恩县地处湖北省西南边陲，隶属恩施土家族苗族自治州，是国务院确定的湖北省25个特困县之一，在国家武陵山片区扶贫攻坚和湖北省四大连片特困地区核心范围。

在总体规划中，结合乡村振兴、可持续发展等内容，重点加强了对贫困地区人口的保底工作，即对于生活在区域性贫瘠环境内村民实施易地扶贫工程，集聚空间资源，有效发挥其功能性、经济性，最大化提升空间价值效益，进而反馈到人，提供更多的就业拓展机会，将资源转化为资本，促进其积累。

①

依托新型城镇化建设，在交通通达、商贸活跃的县城、小城镇或工业园区附近建设城镇或工业（产业）园区集中安置社区；

②

依托山水风光、民族风情、旅游资源开发潜力大、能够提供旅游服务就业岗位的服务区建设旅游服务区安置社区；

③

依托交通便利、资源富集、发展条件好的中心村，引导本行政村内搬迁群众就近集中安置，形成中心村安置社区。

通过编制整个县域的规划、郊区规划、绿道系统规划等几个层次的规划，把所有移民点分成四类，然后在配置乡村公共服务设施的时候，安置空间资源有所倾斜。

在安置区的规划中，注重社区内的公共空间建设及文化培育，包括设置宣传栏、康体健身设施、公共厕所、卫生医疗站、文化广场、社区文化中心等；促进移民适应新的生活空间，周围坡地为居民提供了每户30平方米的微农田；鼓励搬迁户就近务工，将安置点一楼预留作为小微工厂生产车间，前三年免费租给有意愿入驻的劳动密集型企业，拉动贫困户就业。

宣恩县搬迁人口原居住地分布情况

宣恩县搬迁人口安置地分布情况

五

后扶贫下的贫困地区村规划

1

规划编制

在理论层面，后扶贫背景下的欠发达地区乡村规划编制应基于当下分化特征规律，探索和建构“在地性”+“适时性”的乡村规划的理论体系，加强对规划对象的诸种要素的相互作用关系、时空演进脉络的正确识别。

在实践方面，乡村规划应弥补对当前缺位的人居环境多种空间基因的考量，提炼地域空间符号及重组资源配置，深人挖掘文化传统，将人文与文化元素植人乡村规划的各个环节。

2

建设路径

在减贫发展和激发贫困人口内生动力的视域中，人居环境建设是一大抓手，是破解代际贫困的有效手段，是减贫发展的对象、条件、资本、平台和机会、以及选择权力。空间上的建设要迈向一种配置更为集约化、要素更加复合化的动态过程，因此建设需有时序、有指向性地分阶段梯级推进。

3

管理机制

转型下的乡村空间不仅是生活、生产活动的载体，更是一个由政府、组织、村民、外来消费者、资本、水乡景观、传统文化、特色建筑、土地等异质性行动者及其相互作用所构成的，具有一定权力关系与动态变化的行动者网络空间。因此，多方主体发展行为特征是乡村空间治理、经营的重要依据。多元共治的构建应遵循主体行为合作性网络组织。

图文 | 陈乐焱  整理

校对 | 陆学、邹海燕

编辑 | 杨亚妮、孙一休

 END 

学术报告

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