【广发宏观】什么是“竞争中性”？

广发证券资深宏观分析师  周君芝博士

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联系人：广发证券宏观研究员 吴棋滢

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广发宏观郭磊团队

投资要点

政策近期频繁提到“竞争中性”原则。日前，央行行长易纲G30国际银行业研讨会的发言时提出考虑以“竞争中性”原则对待国有企业。10月15日，国资委发言人彭华岗对此也表示，中国的国有企业改革思路和目标与“竞争中性”原则一致。

究竟什么是OECD界定的“竞争中性”原则？竞争中性原则最早于上世纪90年代提出。2012年，OECD在《竞争中立：维持国有企业与私有企业公平竞争的环境》中较为全面和完整地阐释了“竞争中性”原则，它指的是一个市场上的所有经营主体，在经营与竞争的过程中，无论其所有制如何，均不存在过度的、不适当的竞争优势或劣势。竞争中性有助于提高生产分配效率。

OECD认为的“竞争中性”原则具体包括哪些要点？OECD提出的竞争中性原则，由八大构件（Building Blocks）组成：

① 经营形式区分。国有企业商业和非商业活动经营形式应有区分。

② 成本区分。国有企业商业和非商业活动成本应有区分。

③ 回报率对等。在商业性的竞争环境中，国有企业商业活动应与同类经营活动获得相近的回报率。

④ 补偿合理。国有企业在提供公共服务发生额外费用时，政府需对此提供透明、合理、适当的补偿。

⑤ 税收中性。在税收方面，国有企业和其他企业一视同仁。

⑥ 监管中性。国有企业所处的监管环境应与私营企业一致。

⑦ 债务中性。应杜绝国有企业从不当的融资优惠中获利。

⑧ 采购中性。在公共采购方面应平等对待国有企业和其他企业。

此外，OECD于2015年出版的《OECD国企公司治理指引》中对“竞争中性”提出了一些新的原则，主要包括：国有企业最终目标是通过提升资源分配效率，最大化其社会价值；应建立合理透明的信息披露机制和问责机制；在国有企业治理过程中，政府投资者应具备高度的专业性和有效性；同时应遵守市场规则，积极行使股东权利；对于债务中性原则，国有企业的商业活动不应获得不适当的间接的财政支持；国有企业中的非政府投资者应得到平等的对待；国有企业应具备严格的会计、披露、合规与审计标准；国有企业董事会应承担相应的责任，特别是内部审计、风险控制等。

正文

10月14日，央行行长易纲G30国际银行业研讨会的发言时提出考虑以“竞争中性”原则对待国有企业。翌日，国资委发言人彭华岗对此表示，中国的国有企业改革思路和目标与“竞争中性”原则一致；我国也提倡“所有制中立”，反对因企业所有制的不同而设置不同的规则，反对在国际规则制定中给予国有企业歧视性待遇。因此，“竞争中性”原则似乎将成为国企改革的重要标准，引起市场普遍关注[1]。 

一、“竞争中性”是什么？

OECD于2012年出版的《竞争中立：维持国有企业与私有企业公平竞争的环境》一书中提到，“竞争中性”指的是一个市场上的所有经营主体，在经营与竞争的过程中，无论其所有制如何，均不存在过度的、不适当的竞争优势或劣势[2] 。竞争中性将有效提高生产分配效率，并促进政府在监管过程中的公平公正。

OECD进一步表示，对于何为经营主体、何为过度竞争等问题，暂时还没有统一认定的标准答案。例如，某类企业是否属于国有企业，某些市场活动是否属于商业活动，某些政府行为是否破坏了竞争中性等问题，还需根据具体情况进一步讨论分析。

二、“竞争中性”原则包含的八项内涵是什么？

OECD提出的竞争中性原则由八大构件（Building Blocks）组成。

第一，国有企业的商业和非商业活动的经营形式应有所区分。在某些具有自然垄断特征的行业中，其中的国有企业的商业活动与非商业活动（如公共服务等）的分离程度越高，越接近“竞争中性”状态。这也将促进行业市场准入门槛的降低、提升国有企业公共服务的职能。因此，国有企业的商业活动与非商业活动应尽可能结构性分离（如会计上分开核算），精简业务结构。并通过定期审查完善相应的问责制，以提高国有企业商业性经营的透明度，确保“竞争中性”。如果无法做到较好地分割，应尽量限制这些行业中国有企业的商业性经营规模与形式。

第二，国有企业的商业和非商业活动的成本应有所区分。应完善国有企业成本的披露制度，提高透明度，以确保国有企业获得的公共服务补贴不会被用于商业经营活动。因此，国有企业需要建立适当的成本分配机制，明确成本归属于哪类业务，将商业和非商业活动的成本与资产分割开来。严禁交叉补贴、过度补偿等情况发生，确保“竞争中性”不被破坏。

第三，在商业性的竞争环境中，国有企业商业活动应与同类经营活动获得相近的回报率。如果不对国有企业商业经营的回报率提出要求，那么国有企业或将通过降低回报率目标调整定价，进而获得不正当的竞争优势。当然，相应的国有企业并不需要做到每一笔交易甚至每一段预算期内，都能完成设定的目标回报率。

第四，国有企业提供的公共服务时，需对此提供透明、合理、适当的补偿。在竞争市场中，国有企业会因为承担公共服务职能而遭受一些损失，处于竞争劣势，甚至会影响所公共服务的质量。为弥补这一劣势，国家通常会对其提供适当的补偿。但如果因此发生了过度补贴的情况，国有企业的处境将发生反转，由劣转优。因此，应尽量保证补偿金额的合理与适当，以尽可能地避免对“竞争中性”格局产生不良影响。另外，补偿金最好由公共部门的预算资金直接偿付。

第五，税收中性原则，在税收方面，应平等对待国有企业和其他企业。国有企业应与市场上的其他竞争对手承担相近的税负。

第六，监管中性原则，在监管方面，国有企业所处的监管环境应与私营企业一致。应消除国有企业和其他企业的待遇差异，国有企业因为提供公共服务所享受的政策优惠必须合理、透明，必要时需通过法律法规进行政策调整。

第七，债务中性原则，在融资方面，应杜绝国有企业从不当的融资优惠中获利。无论资金来源为何，都应有效控制国有企业的融资成本，保证其与市场同类水平保持一致。现实中，金融市场通常认为国有企业的违约率较低，导致国有企业的融资成本较同类私营企业更低。因此，应采取适当的措施，保证国有企业不受益于政府背景的显性或隐性担保，享受偏低的融资利率，例如不应出于就业经济等因素考虑，允许某些持续亏损、还债困难的国有企业继续维持商业运营，使得市场对国有企业产生违约率较低的一致预期；例如应采取措施，保证国有企业不因财政补贴，现金流与资产负债表获得不适当的改善。

第八，采购中性原则，在公共采购方面，应保证采购标准公正、透明，平等对待国有企业和其他企业。现实情况中，规模经济效应导致长期经营的国有企业存在一定的在位优势，或将造成竞争对手进入困难；另外，国有企业还具备一定的信息优势，使招标过程中国有企业的报价更接近采购需求；部分国有企业还具备部门直接内部采购的竞争优势。因此，需建立严格的采购机制，确保公平公正，如建立事后投诉机制和事后纠正措施。

此外，OECD于2015年出版的《OECD国企公司治理指引》中对“竞争中性”提出了一些新的原则：

第一，国有企业的最终目标应是通过提升资源分配效率，最大化其社会价值。

第二，应制订相应的政策，确保国家所有权的合理性，明确政府在国有企业治理中应发挥的作用，并建立合理透明的信息披露机制和问责机制，包括反腐败措施等。

第三，在国有企业治理过程中，政府作为投资者，应当具备高度的专业性和有效性，允许国有企业全面自主运营，尊重其独立性，避免过度干预；同时应遵守市场规则，积极行使股东权利，包括有效行使投票权、监督国有企业运营过程等。

第四，对于债务中性原则，OECD提出了新的要点，国有企业的商业活动不应获得不适当的间接的财政支持，如优惠融资、缓缴税款等，也不应以更低的价格获得能源、土地等生产要素。

第五，国有企业中的非政府投资者应得到平等的对待。

第六，国有企业应具备与其他企业等同的严格的会计、披露、合规与审计标准，包括从获得的任何财政支持、担保等。国有企业的年度财务报表应进行独立的外部审计。

第七，国有企业董事会应具备必要的权利和能力，承担相应的责任，对公司治理需具备独立客观的自主判断，包括企业绩效、高管任命等。国有企业应考虑成立专业独立的委员会，以支持董事会，特别是内部审计、风险控制和薪酬管理等方面。

风险提示

经济超预期变动

[1] http://finance.sina.com.cn/china/2018-10-15/doc-ifxeuwws4386348.shtml

[2] 对于经营主体的范围，OECD认为，“竞争中性”主要的约束对象除了传统的国有企业以外，还有某些享受税收等政策优惠的非盈利部门的商业活动。主要受到“竞争中性”影响的企业可能有具备特许经营权的企业、行业龙头、政府持股企业等。更进一步地，欧盟认为，承担公共服务的民营企业、受益于某类排他特权的公司等也应收到“竞争中性”原则的约束。

何为过度的、不适当的竞争优势或劣势？OECD认为，政府对于部分企业所承担的社会责任提供一定补偿是适当的，不属于“过度”范畴，也不算偏离竞争中性；另外，除显性竞争外，还应考虑隐性竞争，如市场内的经营主体长期享受过度的在位优势，导致潜在竞争者无法进入，也应将其认定为偏离竞争中性的情况。

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