张尚武：乡村振兴、空间规划改革与乡村规划【2020学术报告】
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2020年12月5-6日，中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会年会在贵州大学举办。本次年会以“全面小康与乡村振兴”为主题，由贵州大学建筑与城市规划学院、贵州大学管理学院、贵州省安顺市西秀区人民政府、贵州省城乡规划设计研究院、贵阳市建筑设计院有限公司承办，贵州省城市规划协会、贵州省城市科学研究会协办。会议邀请同济大学建筑与城市规划学院副院长张尚武教授做题为《乡村振兴、空间规划改革与乡村规划》的学术报告。
本文由乡村委秘书处志愿者、贵州大学建筑与城市规划学院全晓澍，上海同济城市规划设计研究院有限公司中国乡村规划与建设研究中心主任研究员邹海燕，根据会议听录稿及主讲人PPT整理校对，乡村委秘书处志愿者、湖南大学建筑与规划学院尹靖雯编辑排版，特此感谢！
本文已经秘书处审核，未经发言人审定。
开卷有益
主讲人
张尚武
中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会 主任委员
同济大学建筑与城市规划学院 副院长、教授
上海同济城市规划设计研究院有限公司 副院长
面向2035，在国家实施乡村振兴战略和推动国土空间规划体系改革背景下，对如何认识乡村规划学科和规划实践的发展，我们提出了三个问题：
第一，乡村振兴需要什么样的乡村规划；
第二，过去的乡村规划体系相对混乱，如何理解空间规划改革对“村庄规划”法定性质的重新定义；
第三，如何从学科视角和实践路径认识乡村规划的未来。
下面从学科建设和规划实践的角度谈谈。面向接下来的发展时期，国家层面推动乡村规划振兴战略和国土空间规划改革，对规划工作产生的全方位的影响，对实践和学科都会产生很大的挑战。
国土空间规划改革所定义的村庄规划，跟过去理解的一般意义的乡村规划有所不同。它是法定规划，是国土空间规划体系下面的工作内容；它也是城镇开发边界以外的详细规划，就此对其工作内容做了重新界定。
本次国土空间规划改革强调在生态文明理念下，空间规划的工作不仅针对建设空间，更要关注全域、全要素的工作内容。还特别针对当前乡村规划工作中出现的问题，强调了多规合一的实用性的村庄规划。2019年以来中央出台了一系列文件指导关于编制村庄规划、推动村庄规划的工作，包括五部委的发文和关于空间规划改革的指导意见等。它对村庄规划提出了新要求，也涉及到加强对整个规划的认识，并引发了一系列疑问。
比如第一个疑问，在中央国务院五部委发文中，特别强调了乡村规划的重要性，不规划就不建设，不规划就不投入，从这个意义上来讲，就是说一定要做规划；同时也要求乡村规划的编制要结合实际、应编尽编，就是说没有需求就不要编规划。乡村振兴工作离不开投入，离不开建设。这二者之间的关系怎么理解？
第二个疑问，这次国土空间规划改革，更多强调的是国土空间实施用途管制的要求。而村庄规划是一个法定规划，例如加强对生态空间、农业空间的保护，它和体现尊重村民意愿、自下而上的诉求的要求之间是否有矛盾？例如耕地保护和生态红线划定，就体现了规划自上而下的要求。
第三个疑问，接下来的乡村发展按照四种类型分类指导，集聚提升、城郊融合，特色保护、拆迁撤并，还特别强调了一类看不准的村庄，这是对不同村庄未来发展的政策性分类导向。空间规划中的国土空间管理体系有不同层次的法定规划，例如面向2035年的市县域国土空间规划是一个中长期的国土空间规划；而乡村的发展是逐步变迁的过程，搬迁撤并和集聚提升这一类，在空间上如何落实？例如县域空间规划里的村庄布点规划，规划按照政策分类布下去，但实际上许多基本问题没有搞清楚。例如撤并，是行政村还是自然村？如果按自然村规定，哪些村庄有可能撤并？如果面临2035，现在可预计概率较低，那么这样的规划是否合理？乡村发展具有不确定性，该轮国土空间规划改革中，特别强调对空间用途的管制，必然涉及到对空间边界的划定。乡村建设用地是否要划边界？如果是看不准的村庄，边界怎么划？或该不该划？这些问题都是实践环节中回避不了的。
一
中国的乡村发展问题与乡村规划
①
历史演进和自然地理因素影响的长期性
所以我们为什么讲乡土中国？从我国自然地理、人口分布，和当前城镇化格局面临的差异性，就反应了这些特征。例如人口分布的最密集的地区，恰恰是历史上主要的农业地区，那也是按照地域的人口分布来看人口分布密度最高的地区。在不同的地理环境中存在差异性，河南省的东南部地区以平原为主，是人口密度最高的地方，农业经济占比最大，也是当前城镇化、工业化面临挑战最严峻的地区。这些地区的城镇化、乡村振兴的道路怎么走？对河南来说，要面对挑战的会更大。国家的现代化进程离不开乡土中国到城乡中国整个现代化转型的长期影响和挑战。
河南省人均gdp变化
②
大规模快速城镇化带来三农问题紧迫性
如果现代化进程或者城镇化进程拉长到一个更长的时间维度，可能三农问题不会那么突出。过去的40年我们经历了人类历史上的最快速度、最大规模的城镇化进程，因而产生的矛盾在短时间爆发。
中国人口分布图
异地城市化，也就是大尺度人口城镇化的流动性，从90年代开始出现城乡差距扩大等矛盾，在2000年以后更加突出。十一五以后，对中国城镇化道路和乡村问题的关注，也逐渐上升到国家战略层面。这些问题反映出当前是历史性的转折点，同时体现三农问题的严峻性。
我国农村人口流动与安居性研究
③
制度性因素造成城乡发展关系的独特性。
城乡二元结构对城乡双向流动产生了制度性障碍，但这也说明了中国的城镇化还没有完全固化。乡村问题、农民工问题所带来的影响，还没有显化成社会发展中的矛盾，还有一定的弹性化解、减缓城乡转型带来的社会风险的空间，应当积极利用这样的转折点和制度环境，有效引导乡村振兴。
了解乡村规划的发展基础对看待今后如何发展也是重要的。实践历程分为4个典型阶段，每个阶段是动态的，有各自鲜明的特点。
例如20世纪初的乡村建设运动，是以一批社会精英在乡村地区开展的，以文化教育为主导的乡村复兴运动。之后中断，进入到建国后的人民公社运动，乡村地区的社会生产运行机制发生了全面的改造。到了80年代，围绕乡村地区的土地制度改革带来了乡村经济的复兴。2000年以后，乡村地区发展进入了新的历史时期，在矛盾日益突出时，国家层面推动的新农村建设持续到现在。在这个过程中，乡村规划教育不断发展，既体现了社会的需求，也体现了学科的响应。
2011年学科调整推动高校乡村规划教育的开展
这些特征，具有鲜明的社会实践驱动特点和时代特征，现在乡村规划学科大多基于城市规划学科的知识架构延伸出来，基于社会需求的推动产生新的学科关注的领域，因此它的内涵必然也受到了内部的局限。我国有特殊制度环境，所以学科发展也受到了外部的限制，比如工作内容会受到影响。由于发展时间较短，也经历了不断变迁的发展过程，学科知识和理论体系并未完全建立。
从当前及面向未来的发展角度，学科发展滞后于当前社会需求的矛盾非常突出。如何看待未来的发展有两个重要角度。第一，对未来乡村发展的若干重大议题的认识，第二，从学科的角度对规划内涵的认识。
二
乡村发展的若干重大议题
针对乡村发展规律和我国在当下历史时期倡导的生态文明、乡村振兴和新型城镇化背景下的整体认知，未来乡村的发展议题，有以下6个方面。
这是比较宏观的议题，跟乡村历史、自然地理格局演化联系紧密。
乡村作为人工与自然的连接和过渡，既具有广域的生态性，也具有地域的文化性。
地理环境和农业生产、历史格局的结合，造成了农村地域性、传统的乡村聚落格局等的差异。如何看待不同的地理环境下形成的农业、农村和自然之间的历史格局？这些研究目前相对薄弱。
生态系统包含图
生态村庄共生案例-瑞典 温特瑞克 湿地社区
当前面临建成环境的修复，农业开发和生态环境的冲突，在冲突下如何更好、更深入地认识自然规律和历史规律，乡村地区在人工环境跟自然环境过渡中所起的作用等，是非常值得关注的。
当下的国土空间规划特别强调以生态承载力、国土空间开发的适应性作为前提，内含许多规律。比如很多地区的自然空间保护与乡村的发展是共生关系，比较典型的就是雄安白洋淀里的村庄，这个区域本身是湿地，而湿地中的村庄跟湿地是共生关系，如果把它当作生态地区，认为乡村应该退出，最后有可能损害其生态循环，带来不利的影响，类似这样的案例还有很多。
村庄生态系统空间构成
乡村振兴的背景是城镇化宏观趋势。过去的三农问题，是相对闭合的循环关系。现在的发展被开放的城乡关系替代，所以当下的三农问题出现越来越大的差异性，也就是地域性的差别。农业农村农民，在不同地区可能面临不同的关系。
城镇化类型
例如乡村整体转型地区，农民的结构、农业的结构和乡村的功能有可能发生整体性转变；在农村功能发生转型的地区，农村本身的功能会得到拓展；而在旅游或特定的发展资源带来的特色化发展的地区，会出现农业生产转型发展。
我国城镇化格局背后，不同地区城镇化模式有很大不同。对应到乡村地区面临的发展环境，特别是城乡的关系，也有很大差异性。
关注乡村未来的议题，离不开宏观战略导向，城乡的融合是接下来城乡关系转变最核心议题。如何促进城乡关系走向开放的系统，并在其构建的过程中，促进城乡双向流通和循环，从过去强调以城带乡，以工促农，转向工农互助、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。
乡村振兴是社会聚落发展的基础，宜居性是基于社会来说的，所以它也是乡村振兴的基础维度。但是乡村振兴离不开宏观的宜居性内涵，也就是社会再生产功能。乡村不仅有物质性生产功能，还要有文化生产功能，具备社会再生产功能的聚落才会生生不息。这也是未来乡村振兴更加宏大的愿景，希望乡村能够在现代化的进程中具备活力，而活力的根本离不开对社会再生产功能的修复。
乡村目前面临的很多挑战不仅在城乡经济差距，更大的是社会结构的变化。乡村的社会建设必然是乡村振兴的重大议题，而它又离不开乡村社会治理能力的提高。需要从大量的实践中探索乡村振兴的内容是怎么跟政府、社会资源、乡村内部的再生能力、修复能力结合在一起。
乡村发展其实不仅是自然规律，更多的受到了制度性因素的影响，规划干预如何跟它有效的结合也是需要思考的问题。
制度因素变革的影像及干预
三
乡村规划学科发展展望
那么在这样的背景下，如何看待学科的发展？第一是对学科定位的认识，乡村规划作为一种公共干预，这是治理的工具，也是治理过程。针对学科的发展，需要构建以下几个体系。
1.
乡村认知的知识体系；
2.
思想和理论体系，
乡村规划离不开价值取向，所以思想体系的构建是关键；
3.
方法体系，
即以乡村发展的社会需求为导向的规划方法体系的构建；
4.
规划实践体系，
围绕着规划改革、空间规划的编制和实施体系建设；
5.
教育体系，
重视人才培养，这也是学会乡村委组织乡村规划竞赛最主要的出发点，面向未来的教育体系是面向社会需求的、多元化多层次的人才培养体系，这对过去的人才培养结构也产生了新的要求。
四
对乡村规划实践的思考
①
乡村规划的多层次与多类型
在不同层次上，有国家、地方、乡村不同层次的规划。规划内容也有不同类型，包括空间规划、建设规划和各类专项规划。
②
乡村规划的体系化建设要求
乡村规划体系建设也需要从编制体系、政策法规体系和管理体系等角度全面考虑。
当前强调村庄规划的覆盖，不仅仅是规范政策的分类和规划实施的问题，更关键的是用途准入和许可制度的建设，并非简单将政策性分类落到空间单元，这是个难点。从多规合一的视角来看，住建部门推动的县市域乡村建设规划有其非常积极的价值。
我们如何理解村庄规划作为城市开发边界以外地区的法定性的详细规划这一定位和要求？多规合一的实用性村庄规划，是以面向管理实施为导向的详细规划，具体起什么作用，是不是应该做面面俱到的规划？因而要更加强调跟规划管理结合，过去以简单的蓝图式思维划定村庄边界的思路已经过时，要给村庄留有弹性，这其中的管控逻辑很重要。
建议建立动态干预机制，因地制宜地编制规划。村庄规划的类型和编制方法可以多元，例如与乡镇规划、单元规划结合，也可以编制专门的规划。
村庄规划作为国土空间规划体系的组成部分，强调了其法定规划的内涵，要发挥好空间规划的基础性作用，所以空间规划、乡村规划不应面面俱到，而要更强调管控性内容，给相关规划留出充分接口是其重要作用。
①
主要难点
第一，如何认识乡村的发展规律，包括制度性议题和阶段性议题带来的挑战等。
第二，规划内容和实施管理。包括乡村规划自身的，如人才队伍建设、乡村规划体系建设等，以及规划运行中遇到的问题，例如多规合一的矛盾、管理部门之间的分割产生的矛盾，对乡村地区仍会产生持续的影响。
②
方向思考
第一个要强调面向乡村发展的实际需求和乡村振兴战略的导向。
第二个要基于地方实践的探索，增强其作为治理工具和过程的作用，同时要探索类型的多样化和动态应对的方法。
第三个要政产学研用协同创新，学科与实践需要更加紧密的结合。
图文 | 全晓澍 整理
校对 | 邹海燕
编辑 | 尹靖雯、孙一休
END
学术报告
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