张尚武：村庄规划怎么编？【2021学术报告】
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2021年11月27-28日，中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会年会在位于古都西安的长安大学以及线上同步举行。会议聚焦“全面推进乡村振兴”，由学会乡村委、高校城乡规划帮扶联盟主办，长安大学建筑学院、西安市城市规划设计研究院、北京清华同衡规划设计研究院西北分院承办，西安建筑科技大学建筑学院、西北大学城市与资源环境学院、陕西省城乡规划设计研究院协办，西安市自然资源与规划局、陕西省土木建筑学会共同支持。会议邀请同济大学建筑与城市规划学院副院长张尚武教授做题为《村庄规划怎么编？》的学术报告。
本文由乡村委秘书处志愿者、长安大学建筑学院刘丛众、谭静斌，同济大学建筑与城市规划学院范佳慧，根据会议听录稿及主讲人PPT整理校对，特此感谢！
本文已经秘书处审核，并经发言人审定。
开卷有益
主讲人
张尚武
中国城市规划学会 常务理事
中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会 主任委员
同济大学建筑与城市规划学院 副院长、教授
上海同济城市规划设计研究院有限公司 副院长
大家好，当前国土空间规划编制工作正在全面开展，今天跟大家交流的题目是“村庄规划怎么编？”，主要从技术层面谈谈对村庄规划的一些认识。
一
国土空间规划体系中“村庄规划”
响应乡村振兴战略和推进国土空间规划改革，构成了认识村庄规划工作的两个重要背景。中央文件精神提出的要求主要有三个方面，一是强化乡村规划引领，要求把加强规划管理作为乡村振兴的基础性工作；二是加强对村庄发展的分类指导，编制“多规合一的实用性“村庄规划；三是，明确村庄规划在整个国土空间规划体系中作为详细规划层面的法定规划。
18号文件对村庄规划定位、编制和管理作出了明确规定。界定了两种类型的详细规划并明确了两种规划管理方式：
在城镇开发边界内的详细规划，相当于过去的控制性详细规划，由市县自然资源主管部门组织编制，报同级政府审批；规划管理方式为实行“详细规划+规划许可”的管制方式；
在城镇开发边界外的乡村地区，是现在讲的村庄规划，以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，作为详细规划，报上一级政府审批；规划管理方式按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。
显然，国土空间规划体系中“村庄规划”，与过去讲的一般意义上的乡村规划有着不同内涵。乡村地区的规划一直存在概念多、类型多的特点，除了现在讲的村庄规划，还有十九大之后各地编制的乡村振兴战略规划、前几年由住建部门推动的县域村庄建设规划、总体规划中的县域村庄布局规划、一些地方还编制了城乡统筹规划、针对人居环境整治开展的乡村规划设计，以及其他各类专项规划等等。这些规划需要放在建立国土空间规划体系的框架下，做一次系统梳理。
二
实践中的一些困惑
一些地方运动式编制村庄规划，快速推进规划全覆盖，这种现象在前几年尤为突出，委托一家单位在短时间内完成几十个甚至上百个村的规划；
另一种现象是越编越细，内容繁杂，从发展战略到详细设计，甚至把项目库一直罗列到2035年；
中央文件要求 “不规划不建设，不规划不投入”，同时又强调 “结合实际，应编尽编”，如何理解按需编制，如果没有规划，建设如何进行；
村庄规划作为详细规划，需要落实自上而下的管控意图，这与一般意义上讲的乡村规划要遵循村民意愿、体现自下而上是什么关系；
五部委文件要求加强县域层面对村庄发展的分类指导，但也指出其中有大量“看不准”的村庄，村庄发展相比城市有着更大的不确定性，那么在安排村庄布局时如何配置资源？详细规划管理需要有明确的管理边界，对于村庄要不要像城市一样划定村庄建设边界？等等。
三
关于村庄规划的两点认识
对乡村的认识
作为乡村规划的对象，中国乡村的特质、乡村问题和乡村的未来，要放在城镇化和国家现代化的宏观背景下来认识。
我想有这么几个思维非常重要，
第一个是系统思维，乡村具有高度复合性、广域生态性和地域文化性，三农问题是一个整体，并且要放在城乡开放系统中来认识，不能就事论事、就空间论空间，只看现在不管长远，需要建立系统观、安全观；
第二个是共生思维，乡村地区空间要素更加多元，对各类要素之间的共生关系要加深认识；
第三个是动态思维，乡村发展问题是动态变化的，不断会有新情况新问题出现；
第四个是弹性思维，乡村是中国现代化的稳定器，保护乡村的弹性，其实是增强中国现代化的韧性。
我想对这四个方面的认识比较关键，会影响村庄规划编制的基本取向。
对规划的认识
1）
要区分一般意义的乡村规划与法定的村庄规划的内涵
一般意义的乡村规划可以理解为是对乡村地区可持续发展问题的空间治理工具。乡村规划整体的运行是一个体系，包括规划编制，政策设计，法规建设，管理运行等等，法定的村庄规划是其中的一个关键环节。建立国土空间规划体系是一次制度性的改革，不仅在编制层面，更在于监督实施。
2）
要加强对村庄规划作为详细规划的认识
新的规划编制体系延续了总体规划加详细规划模式，但过去两个规划之间在运行上一直缺乏有效衔接。总体规划是战略性规划，有规划期限，面向未来发展，是动态的。控制性详细规划最初是为了指导开发建设引入我国的，面向实施，作为开发建设管理依据，以控制和约束为主，是相对静态的，以执行的方式运行的一种管控性的规划。两者运行中的矛盾一直未得到有效解决。
适应新规划体系的关键主要有两个方面，一是，在运行制度层面，加强法规条例建设，特别是乡村地区的规划管控要素更多、也更复杂，更加需要用规则来管乡村；二是，规划体系衔接，加强总体规划、详细规划和行动规划整体衔接，不仅在技术层面，更重要的是构建起一套支撑规划实施的管理运行机制。
乡村规划的体系建设
乡村规划在一个整体的体系下运行，
首先是编制体系，村庄规划作为实施规划管理的具体依据，要与各层次、各类型的规划共同构成多规合一的乡村规划编制体系。
第二是政策法规体系，是为了规范乡村地区的开发保护行为，推动城乡融合和乡村振兴而制定的，与空间规划的实施紧密相关。
第三是管理运行体系，主要是围绕着规划管理和监督实施，需要多部门协同及各类社会主体参与。
第四是规划行动体系，针对阶段性目标和乡村建设行动形成的一套行动规划的体系。
这四个方面对于村庄规划的运行和发挥乡村规划的作用是至关重要的。
建立动态的规划干预机制
发挥乡村规划的作用，需要建立起动态的规划干预机制。不能用城市思维、静态思维去看待乡村地区的发展，需要采取灵活但有效的管控方式。比如针对乡村建设用地规模的管理，我觉得采取“指标”管理比“划线”管理更灵活，在过程中根据实际情况采取分年度制定计划、逐步落地方式推进，比“由远及近”，静态落实计划的方式更符合实际。
行动规划是动态实施村庄规划的关键环节，要区分并理清乡村建设行动与村庄规划的关系。乡村建设行动和土地综合整治都是阶段性的，每个阶段任务不一样，通过行动规划使村庄规划的实施变成一个动态过程，这个机制建设非常重要。另外还要关注的是，规划干预是有外部性，所以要建立起动态的规划实施评估机制，用过程思维应对乡村地区不断出现的新情况新问题，及时调整、优化干预策略，不能一条路走到黑，等出了问题再被动应对。
四
村庄规划怎么编？
1）
村庄规划与五级三类规划的关系
不同层次的规划里其实都应包含乡村规划的内容，从政策性到实施性，从国家到地方，要关注并研究不同层次规划里涉及乡村规划的内容及相互关系。
2）
村庄规划作为法定规划，与其他规划的关系
比如乡村振兴战略规划，具有发展规划属性，也有其他的空间规划，还有就是不能忽略乡村建设规划，另外除了村庄规划，还有许多的专项规划，如历史保护专项规划等等。
3）
村庄规划编制和乡村规划运行的关系
要打破规划体系等同于规划编制的思维。加强管理、政策和法规制度的建设，村庄规划全覆盖最重要是一套规划许可管理制度的全覆盖。
4）
自下而上跟自上而下的关系
建立国土空间规划体系是自上而下的，与一般意义上讲的乡村规划要体现自上而下是不同层次的概念，体现村民的主体性和公众参与的方式也是不一样的。
编制“多规合一”的“实用性”村庄规划，关键是对“多规合一”和“实用性”两个关键词的理解。
所谓“多规合一”，强调村庄规划作为法定规划，要发挥空间规划的基础性作用。多规合一不是合成一个规划，我认为村庄规划本身是应突出管控性内容，要为其他相关规划留出充分的接口，并通过规划管理和运行制度建设实现与其他规划的协调。
所谓“实用性”，村庄规划是作为详细规划，强调详细规划的实用性，体现在要以实施管理为导向，体现能用、管用、好用的原则。村庄规划会有多样化的编制模式，要结合实际，与各地规划管理体系的完善相结合，该管的要管得住，需要管的要管好，不应管的要留有弹性，避免在乡村地区编制大量的不符合实际的规划。
在编制模式上，有几个方面需要注意，
第一，开展村庄规划编制，首先要搞清楚乡镇规划和村庄规划的关系，这是各地实践中要关注的。
第二，如果作为土地用途管制的依据，可以跟乡镇级规划结合或一般采取单元规划的编制模式，上海等一些地方探索了这方面的经验。
第三，在管理规则和管理体系还不清晰的时候，不应该盲目推进，特别是以行政村为单元的编制方式，不仅浪费人力物力，也不利于发挥村庄规划的作用。
1）
县域村庄发展怎么统筹？
在县域层面统筹乡村发展是县级规划的重要任务，关键是对村庄发展分区分类的认识和政策研究，其中村庄布局规划是难点也是重点。首先要搞清楚村庄布局规划是静态的还是动态的。村庄分类是政策性的，有的可以是长期的，有的肯定是阶段性的，特别是大量“看不准”的村庄，需要动态管理。乡村建设用地减量是长期工作，保护耕地也不能就事论事，以乡村“流量”换城市指标的做法只是阶段性的，许多地区推进集中居民点的做法不可持续，还要一些地区把乡村建设用地减量目标直接落点落位，是盲目的，甚至是有风险的。
多规合一也是县域层面统筹村庄发展的重要工作。前几年由住建部门推动的县域村庄建设规划，加强在县域层面统筹各部门建设行动和项目，积累很多好的经验，应该延续。
2）
村庄应该划建设边界吗？
关于村庄应不应该划边界？我觉得至少应该区别对待，大部分村庄是没法划的，有一点非常重要，不能用城市思维看待村庄，要按照实际的情况，边界管控、指标管控、过程管控等各种方式结合起来。
3）
如何推进乡村地区的编管结合？
编制村庄规划必须考虑今后乡村地区如何管，用途分区分类标准、用途管制规则、乡村规划建设条例是三个关键。
另外，有一点需要注意，我认为乡村地区各类空间要素的管理很大程度上要依据现状，很多具体边界是要根据土地综合整治后才能逐步稳定、明确的，所以村庄规划成果应该同时表达现状和规划意图两层内容，并且要与规划“一张图”系统的运行结合起来。
4）
其他几个需要关注的重要问题
还有一些问题需要加强研究。
在技术层面，比如对乡村地区生态系统的认知能力不足，土地整治带来的生态影响，具体地区生态修复的合理路径等，这也应该是今后对乡村地区规划实施开展评估重要内容；
在空间层面，比如空间规划对农村地区格局重整的响应，与农业生产方式转变相应的村庄分布格局，城乡转型中乡村地区价值转化路径等；
在政策层面，比如户籍制度、土地流转、宅基地政策等等，会影响到个体参与城镇化的具体方式，特别是农村土地制度改革的空间效应及其应对，这些会对村庄规划编制和实施产生影响，也会带来很多新挑战。
最后，我想就用一句话来总结，无论是实施乡村振兴战略，还是推进国土空间规划体系下的村庄规划实践，都需要“审问慎思，明辨笃行”。
图文 | 刘丛众、谭静斌、范佳慧 整理
审定 | 张尚武
编辑 | 孙一休
END
学术报告
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