殷清眉、栾峰：上海乡村振兴示范村——组织考核要求与规划设计引领【学术报告】

Original 壬寅年八月十一乡村规划与建设

2024-09-04

全文字数｜ 6107

阅读时间｜ 20 分钟

2022年8月19日，中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会发起的首届长三角地区乡村振兴示范创建比较研究学术交流会在江苏省溧阳市举办。会议由江苏省规划设计集团有限公司江苏省城镇与乡村规划设计院承办，江苏省城乡发展研究中心、浙江省城乡规划设计研究院有限公司、上海同济城市规划设计研究院有限公司、安徽省城建设计研究总院股份有限公司共同协办。本次会议邀请同济大学建筑与城市规划学院殷清眉和栾峰教授做题为《上海乡村振兴示范村——组织考核要求与规划设计引领》的学术报告。

本文由江苏省城镇与乡村规划设计院有限公司和乡村委秘书处，根据会议听录稿及主讲人PPT整理校对，特此感谢！

本文已经秘书处审核，并经发言人审定。

开卷有益

主讲人

殷清眉

同济大学建筑与城市规划学院博士研究生

栾峰

中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会秘书长

同济大学建筑与城市规划学院教授

一

政策背景

十九大提出的乡村振兴战略，为中国乡村地区发展提出了新使命。2022年7月，农业农村部国家乡村振兴局发布了《关于开展2022年百县千乡万村的乡村振兴示范创建的通知》（农规发〔2022〕23号），提出要在体现东中西部区域特色的基础上，开展百县千乡万村的乡村振兴示范创建，其中的“万村”就是要在2022年底创建1万个左右的乡村振兴示范村，对各地名额也进行了分配。

早在2018年，上海就已经在市区两级美丽乡村示范村创建的基础上，推出了市级乡村振兴示范村的创建要求，已经完成创建验收4批并且公布了第5批名单，共计112个村庄上榜。5年里，上海有关部门围绕着乡村振兴和示范创建活动，不断调整优化任务要求，并且推进了创建验收后的监测工作，不仅引领了一批村庄实现了开创性振兴发展和面貌焕然一新，而且在大都市乡村振兴发展方面也逐渐形成了一些可供借鉴的经验。

二

实施概况

根据我们的调研整理，从2006年至今，上海乡村建设工作大致经历了建设改造、美丽乡村、乡村振兴3个历史阶段，同时也可以理解为发展的层级阶段，形成了目前全市村庄数量1500个左右、市级美丽乡村示范村260个左右、市级乡村振兴示范村112个的整体架构。按照十四五计划，到2025年要完成150个以上乡村振兴示范村的建设任务。

五年来，上海乡村振兴示范村数量持续增长的同时，相关政策也不断优化调整，对示范村创建发挥了重要引领作用。

2018年9个示范村分别来自9个涉农区，不仅各具特色且成为后来者观摩的重要样本，而且普遍在稳定经济增长和提升社会治理等方面都有明显进步；

2019年采取了分类引导的探索，为28个示范村分别指明了差异化示范探索的方向，为避免同质化做出了重要贡献；

2020年将乡村风貌作为重要抓手，并且提出必须以村庄设计为引领，强调创新建设项目必须合法合规，明显加强了村庄规划和设计在服务乡村振兴战略实施中的重要性；

2021年在回顾总结前三批示范村创建的基础上，明显提高了创建要求，从此前注重核心区到明确提出全域打造，并且对引导社会等多源投资和发展新兴产业等方面也提出明确要求，因此提高了乡村振兴示范村创建的竞争性，导致创建村庄数量相比此前明显减少，仅为19个；

2022年则进一步提出了区域联动和产业用地不为零，以及变盆景为风景等具体要求，新公布的24个村庄虽然相比2021年有所增加，但仍明显少于2019年和2020年，且最终淘汰率高达三分之一，更为突出的特征是多个涉农区明确提出了多村联动的区域性乡村振兴目标。

2018-2022年上海市五批乡村振兴示范村的数量

图片来源：自绘

在空间布局上，112个乡村振兴示范村虽然尚未覆盖全部乡镇，但已经呈现出明显的遍布市域乡村地区的整体特征，一些局部区域如宝山东北端、松江、金山、奉贤、浦东大治河沿线等，区域连片的乡村振兴示范村渐成形态。

2018-2022年上海市五批乡村振兴示范村的分布

图片来源：自绘

三

上海市乡村振兴示范村建设组织考核要求

整体组织方式

上海实施乡村振兴战略设置了领导小组和工作小组，工作小组主要由上海市农业农村委员会牵头，多个部门共同参与。通常，对于纳入市级乡村振兴示范村创建名单的村庄，各镇都由主要领导或者分管领导直接牵头，区相关部门给予支持，区分管领导也会亲自参与主要推进环节。在申请各类项目支持上，可以说只要是合理合规的，基本都得到了各条线政府部门的支持。

各部门的条线项目

图片来源：根据上海市规划和自然资源局、上海市建设用地和土地整理事务中心发布的《全域土地综合整治试点遴选和实施方案编制要求》整理

申报流程与创建时间

按照要求，凡是申报上海市乡村振兴示范村的村庄，都必须是规划确定的保留村，并且已经纳入区乡村振兴示范村储备库。

申报流程上，主要由各涉农区的乡村振兴办公室组织开展申报工作，然后由乡镇政府进行申请，经区级审议指导，最后由市级部门择优遴选。

创建时间上，从早期公布名单到验收基本为一年，逐渐过渡到目前从公布名单到完成验收大约1年半时间，加上前期申报过程则大约接近2年时间。2022年首次向市里提交申明材料的时间为3月份，公布创建名单为8月份（因疫情防控而有延后），通常验收时间在10-11月左右。

需要提交的申报材料包括书面请示及示范村建设方案区级审议情况，此外还包括示范村的建设方案、申报表和项目清单。建设方案对村庄发展要提出明确的目标定位、建设内容与资金投入计划，资金投入计划要明确资金来源以及长效管理资金测算。申报表除了基本情况和资源情况，还要着重介绍产业情况和建设计划，并且明确市场主体。

建设项目清单，主要包括村庄布局优化、乡村公共基础设施建设、生态环境和风貌提升、现代农业产业建设、新产业新业态建设、其他发展类项目等六大方面。项目资金主要由条线资金和专项资金构成，条线资金是各个部门的条线项目资金，专项资金是市级层面发的2000万元财政奖励资金，此外则是区级政府配套的专项奖励资金。根据实际调查，各区情况不同，有些区给予奖励1000万元，有些区则在区级示范村创建时给予1000万元。示范村验收严格按照清单内容，完成所有项目验收后（项目完成主体建设）方予以确认完成创建工作。市级奖励资金在入列名单时即发放1000万元，完成验收后再发放1000万元。

四

乡村规划积极介入乡村振兴示范村工作

总体上，上海的乡村规划在示范村创建及后续发展过程中都发挥了重要作用。不仅包括规划成果编制，还涉及基础研究和规范性研究，以及专业团队建设等诸多方面。

在基础研究方面，积极推动了乡村传统建筑元素及乡村风貌特征及历史地理沿革等诸多方面的研究工作，这些工作不仅为后续的规范制定和规划设计编制提供了重要指引，还直接从基础学术认知层面做出了重要贡献。近年来，结合村庄设计及乡村振兴示范创建等工作，还陆续推动了《乡村设计：理论探索与上海实践》等著作的编制工作，为推动大都市乡村振兴工作研究发挥了积极推动作用。

《乡村设计：理论探索与上海实践》

在规范引领方面，除了已经完成的《郊野单元村庄规划导则》、《乡村社区生活圈规划导则》等文件，还制定了《村庄设计导则》并在示范村率先试点应用。此外，还通过每年动态更新编制《乡村振兴设计师手册》、《乡村振兴示范村设计案例》等成果并下发到各区镇，引导具有担当能力的高水平设计师和团队积极投身村庄设计工作，促进设计工作的及时交流。

部分上海市乡村相关导引文件

在此基础上，有关部门和机构还通过培训和学术交流，推动开展丰富多彩的在地活动，以及征集并向示范村派驻义务乡村规划师等方式，为乡村规划设计助推乡村振兴做出积极贡献。

第三批乡村振兴示范村风貌提升工作会及专题讲座2021年4月21日

图片来源：自摄

“大都市地区的乡村振兴——基础建设与创新发展”

学术交流会，2021年6月24日

图片来源：自摄

上海市乡村责任规划师启动大会，2021年8月16日

图片来源：微信公众号“规划上海SUPDRI”

上海已经开展三年的乡村艺术季，通过高校、村镇与广泛的社会资源全面链接合作，以临时性场地和在地化建造技术，导入特色化的艺术活动与文化体验。

上海市乡村艺术季

图片来源：《乡村设计：理论探索与上海实践》

五

上海的村庄设计

2021年，上海市规划和自然资源局严格把关村庄设计工作，明确提出乡村振兴示范村必须完成并上交村庄设计成果，不达标会取消其示范村建设计划。

总体而言，上海村庄设计需要在多个阶段发挥作用。早在镇级计划推动创建工作的初期（第一阶段），就可以介入发挥摸排村庄发展资源及上位规划，后者对于避免推荐规划撤销村至关重要，而前者则直接涉及村庄未来发展的潜力及方向。从现实来看，仍然有相当部分区镇还没有充分发挥村庄设计在这方面的作用。

第二阶段，则是列入区镇创建计划，涉及建设用地空间挖掘和布局优化等工作，对于明确创建方向和制定建设方案发挥着至关重要的保障作用。

第三阶段，则是村庄入列示范名单后的成果制作过程，此时需要完成大量的统筹工作并且明确从用地到风貌的引导策略。

第四阶段，则是在建设计划实施过程中的全程保障过程，对于确需调整的建设方案，随时判断其可行性和影响，确保调整合法合规和创建进程顺利。

第五阶段，则是完成验收后，结合创建过程，为今后2-3年的持续推进，预留必要的项目建设空间。

作为成果的村庄设计，内容主要涵盖8个方面，包括总则、现状分析、上位规划、定位与策划、总体设计、风貌导引、近远期项目、导引图则等。作为对乡村振兴示范村的重要支持，村庄设计制定过程中可以在合理的范围内对作为上位规划的《郊野单元村庄规划》提出调整建议，由有关部门相应启动相关工作并完成审批入库，由此为乡村振兴示范村创建提出的重要项目的合法合规保驾护航。

村庄设计主要内容

图片来源：自绘

根据工作实践，以及上述村庄设计成果内容及多个阶段的工作重心，可以将村庄设计在示范村创建过程中的引领作用概括为4点。

统筹

村庄设计的编制过程中，不仅需要考虑重点项目落地问题，还要统筹考虑村庄长期发展与近期创建工作的协调关系，从而实现保障近期创建，预计并统筹未来2-3年的项目建设推进，落实示范村创建应当久久为功的要求。同时，还应结合项目建设，整合相关规划并与上位的《郊野单元村庄规划》吻合。

为此，尽可能搜集各类规划成果和各部门的动态工作，通过叠图分析核查冲突，进而从空间、时间和项目层面进行统筹，成为非常重要的基础性工作。目前较为常见的需要纳入叠图分析的各类成果大致包括郊野单元村庄规划、国土三调用地现状、基本农田土地复垦项目、生态小流域综合整治工程、各类规划控制线（道路红线、河道蓝线、高压走廊）、林业规划等。

从实际工作来看，该项工作是否扎实往往成为后期制约重点项目落地且合理调整上位规划的关键环节。

上海某村规划条件叠合与调整用地分布

图片来源：《某村村庄设计》

平台

研讨示范村创建所需要开展的各类建设工作，进而为这些工作的有序推进，提供可行的空间平台，进而指导上位规划调整，是村庄设计的重要工作内容。总而言之，这涉及3个层面，其一是基于叠图解决各类规划间的冲突问题，对于上海而言还普遍涉及协调减量建设用地与项目创建推进之间关系的问题；其二是在兼顾规划保留村居和近期格局的基础上，按照乡村生活圈的要求配套提升公益性服务水平的平台建设问题；其三是为新产业发展提供用地空间问题。

就目前而言，第三个层面的为新产业发展提供空间载体，是村庄设计及建设方案中尤为重要的内容。这不仅涉及建设用地指标的问题，还涉及如何判断预计引进的项目符合乡村振兴要求，以及预计引进的项目主体类型是否能够成功等，往往是各创建单位乃至各区分管部门尤感压力的方面。从实际情况来看，是否符合乡村振兴要求，部分区已经开始制定准入清单并进一步规范允许建设发展的空间规模等。事实上，新产业导入往往存在很大的不稳定性，即使最终还算成功的也往往需要多年磨合，值得深入研究。

上海某村近远期项目落点

图片来源：《某村村庄设计》

我们团队在浦东新区实践并已经完成的示范村设计工作中，老港镇大河村通过退出减量化的方式，在原来村工业用地上建成了为老服务中心；新场镇新南村也通过规划调整方式，分别利用老仓库发展了文创项目，并且预留了新产业发展建设用地；正在创建中的书院镇外灶村，利用现状小菜场，拆除并调整用地范围后，建设了包含生鲜超市、餐厅、农事研学跟稻米加工、游客中心等综合功能的书院工坊，此外还利用原有服装厂改造的方式打造科创田园项目，依托集成电路等新兴产业落地书院的机遇，建设具有田园风光特色，集科研创新、商业商务、会议会展、人力资源、技能教育及文化休闲为一体的智慧科创商务园，虽然该项目尚在建设中，但至今已经吸引了近200家企业注册，税收已有近4000万元，村庄因为园区运营股份合作方式而直接受益。

书院工坊项目改造前后对比

图片来源：《外灶村村庄设计》

科创田园项目改造前后对比

图片来源：《外灶村村庄设计》

塑造风貌

改善示范村整体风貌品质，保护传统特色并适应未来发展需要，是村庄设计工作的重要内容之一。为此，不仅需要配合示范村创建落实项目用地，还需要积极引导新项目的设计风格，同时从村域整体层面，结合创建时期及未来项目投入，引导田水路林村居的整体布局优化和风貌提升，通常通过导则及概念方案方式提供导引。对于创建期的重点项目，最理想的是与项目工程设计紧密衔接甚至同步推进落实。

从实际工作来看，部分镇村采取了多团队分工开展设计工作的方式，部分镇村则采取了打包委托开展设计工作的方式。从实施效果来看，前者尽管需要村庄设计团队投入更多精力进行统筹协调，但是能够更好地发挥不同专业团队的优势，后者有利于在设计团队内部整合，但也常常出现存在明显薄弱环节问题。目前来看，国内还没有能够同时高水平开展涉及农林水、耕地和农业设施、规划建筑和景观等类型项目设计甚至项目申报等方面的单位。

下图是第一、二批示范村的部分重点项目图片。

吴房村整体风貌成效

图片来源：《乡村设计：理论探索与上海实践》

新强村“平移”集中居住区建设成效

图片来源：《乡村设计：理论探索与上海实践》

向阳村村民住房更新成效

图片来源：《乡村设计：理论探索与上海实践》

外灶村高标准花卉生产基地

图片来源：《外灶村村庄设计》

动员

村庄设计的另一个重要工作，是整合和动员作用，常常被部分机构和设计单位忽视，值得重点加强。

由于村庄设计涉及诸多方面，且面临着一两年若干重点项目落地等问题，直接涉及区镇各条线部门，还涉及多层次社会主体，以及各类老村民和新村民利益。因此，必须在有限的时间内尽可能推进多层次的沟通协调工作。同时，也只有尽可能动员起在地的各类社会主体和村民的积极性，才能尽可能保障重点项目顺利落地，且符合乡村振兴本意。

新南村的创建及村庄设计工作，重点依托和动员在地的新老村民共同参与。村里的彩绘，由原计划的专业工作实施，改为交由在村的艺术家王峰（“三哥”）操作，每幅画都成为在地的故事；新建的接待中心也交由本镇在村的民宿运营人沈峰直接操作；村里的布艺装饰也同样交由在村的紫坤文化仲蔚玲运营。新南村的创建可谓开创了第三方采购导引社会力量介入的新模式。

入村艺术家王峰绘制村里点睛主题墙绘，

美化电信箱和废弃电线杆

图片来源：《新南村村庄设计》

沈峰在改造租赁农房建成新南俚舍的基础上，

负责统一运营村里民宿的改造

图片来源：《新南村村庄设计》

六

后续跟踪

结合工作实践及有关部门工作可以发现，创建验收可以说仅仅是新起点，随着后续项目陆续建成和运营磨合，各市级乡村振兴示范村仍在积极探索与之适应的创新发展路径，镇、区两级政府也都给予了持续支持。目前，上海市有关部门也陆续推进了乡村振兴固定观察点的建设，通过持续而稳定的收集相关数据信息监测乡村振兴发展的实际状况，涉及基本信息、经济概况、人口和农户情况、土地情况、生产和运营情况、村集体经济情况、人居环境情况、社会事业发展情况、基层组织和乡村治理情况和农业农村项目资金投入情况等十个方面。

但如何从制度层面来规范和引领乡村振兴示范村的持续发展并切实发挥示范村的引领作用，甚至是否有可能对部分无法承担示范作用的村庄予以摘牌等，还需进一步探索。

本次会议相关内容

长三角地区乡村振兴示范创建学术交流会

【长三角地区乡村振兴示范创建】

首届学术交流会在江苏溧阳顺利举办

图文 | 江苏省城镇与乡村规划设计院有限公司+乡村委秘书处整理

编辑 | 孙一休

END

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