【广发宏观周君芝】财政“小口袋”知多少

郭磊宏观茶座 2020-09-08

广发证券资深宏观分析师周君芝博士

zhoujunzhi@gf.com.cn

广发宏观郭磊团队

摘要

2019年我国积极财政政策加力提效，收入端实施更大规模的减税降费，全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元；支出端扩大财政支出规模，预算安排财政支出超过23万亿元，增长6.5%。在此背景下，市场普遍关心收支平衡之间的矛盾如何解决，维持全年2.76万亿的财政赤字，是否意味着财政支出相应基建增速有所承压？事实上，中国预算体系中存在一个用于平滑实际收支差额与赤字之间缺口的机制，该机制即为财政“小口袋”。故财政支出和赤字之间的平衡问题，某种程度上等价于财政小口袋“余粮”还有多少的问题。

什么是财政“小口袋”，为什么重要？财政小口袋关系中国财税体系历史富余资金如何有机管理，并对收支丰欠年份进行平滑。

除了政府债券弥补之外，一般公共财政收支缺口的平滑有赖于其他资金补充，这一平滑机制即为财政小口袋。严格来讲，财政小口袋并非特指某个具体账户，而是指一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算三个“账本”以及预算稳定调节基金共四个账户之间资金调用及相应的会计处理规则。在合理有序的资金调用规则下，一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算这三本账的富余资金能够合理有效地集中管理起来，并对公共财政收支缺口进行跨年平衡。往往在公共财政实际收支缺口较大年份，通过从财政小口袋调入资金来填补缺口。目前减税降费和积极财政背景下，财政小口袋的余粮决定了赤字率刚性约束条件下实际收支差额能够打开多大空间。

财政小口袋资金如何运行？估算财政小口袋存量资金规模之前，我们必须首先理清财政小口袋的资金来源与去向。

财政小口袋补充一般公共财政收入有三种方式：一般公共预算口径顺接的结转结余资金使用；预算稳定调节基金调入；政府性基金预算和国有资本经营预算调入。2015年后财政小口袋补充公共财政收入的方式发生两点变化。第一，财政小口袋补充一般公共财政收入的力度明显加大，主要是地方加大了调入资金规模。第二，2016年财政小口袋补充公共财政收入增加了新方式，即政府性基金预算和国有资本经营预算调入。

我们详细拆解了三本账的历史结余结转资金（一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算），如何在既定规则下通过三个方式（结转结余资金使用、预算稳定调节基金调入以及政府性基金预算和国有资本经营预算调入）补充公共财政收入，并平滑公共财政收支缺口。值得注意的是，目前财政小口袋资金来源方式并未完全透明，具体调入规则及是否有其他资金来源，尚待进一步明确。

目前财政小口袋还有多少余粮？财政小口袋存量资金有两种匡算方法，一是匡算三本账历史结转结余资金滚存余额，作为财政小口袋存量的上限。毕竟在无新增资金来源规则下，能够补充公共财政收入的最大资金规模莫过于此。二是匡算预算稳定调节基金的存量规模，这是财政小口袋能够补充公共财政收入的下限。

当前财政小口袋余粮规模指向无需过度担心2019年财政支出承压。按保守和中性原则估算得到三个存量规模。财政小口袋存量上限（保守）0.8万亿元，财政小口袋存量上限（中性）1.8万亿元，财政小口袋存量下限（保守）3764亿元。有两点指向：一，假设其他条件不变，极小值意味着实际收支差额可以至少打开约14%空间；二，即便假设无其他新增财政资金补充来源，1.8万亿存量规模大致可以覆盖2019年企业税收和社保费用减免金额，无需太过压缩财政支出。

核心假设风险：政策调控超预期，外部环境变化超预期。

正文

前言：

2019年我国积极的财政政策加力提效，一方面实施更大规模的减税降费，全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元；另一方面扩大财政支出规模，预算安排财政支出超过23万亿元，增长6.5%。在此背景下，市场普遍关心收支平衡之间的矛盾如何解决，全年2.76万亿的财政赤字压力如何化解。事实上中国预算体系中存在一个用于平滑实际收支差额与赤字之间缺口的机制，该平滑机制即为财政“小口袋”。故财政收支差额和赤字之间矛盾化解问题，某种程度上等价于财政小口袋“余粮”还有多少的问题。

2015年以来中国高速基建投资对应着财政支出扩大，自此不断涌现对财政小口袋余粮的探讨。过去对财政小口袋“缺粮”的担忧最终均被证明缺乏足够证据。原因并不是中国财政小口袋余粮取之不竭，而在于中国财政体系的相关信息并非完全公开透明，仅从一般公共收支口径估算财政小口袋余粮存在逻辑上的不足。随着更多财政信息公开，尤其是2018年《预算稳定调节基金管理暂行办法》落地，财政小口袋的轮廓逐渐清晰起来。这有助于我们系统理解财政小口袋如何运行，存量资金如何积累，年度平滑机制如何执行。以此为基础，我们能够进一步展望2019年财政小口袋对缓冲收支缺口的空间有多大。而这也是本文研究的最主要目的。

一、财政“小口袋”的内涵和意义

既然财政小口袋本质上是平滑实际公共财政收支差额与赤字之间的缺口，分析探讨财政小口袋的意义就是判断政府面临刚性赤字率约束情况时，未来实际公共财政收支差额，能够打开多大的空间。

1.1 财政“小口袋”是什么？

若不考虑调节项，收不抵支情况下收支差额只能用政府举债来进行填补。2015年1月修正后的《预算法》实施，新增政府债务只能诉诸政府债券形式，且一般公共财政收支口径只允许对应国债或地方一般债，即专项债发行不列其中。然而2015年以来公共财政实际收支差额与当年国债和地方一般债净融资总额，前者几乎每一年都大于后者。所以除了政府债券弥补之外，一般公共财政收支缺口的平滑有赖于其他资金补充，这一公共财政收支差额和赤字缺口的平滑机制即为财政“小口袋”。

年度财政预决算报告显示公共财政收入的调节项称为“全国财政使用结转结余及调入资金”（以下不防简称“调入项”），支出的调节项称为“补充中央预算稳定调节基金”或“地方财政补充预算稳定调节基金及结转下年支出”（以下不防简称“调出项”）。换言之，财政小口袋中的资金可以通过“调入项”补充财政收入，从而缩小实际财政赤字，也可以通过“调出项”加大最终财政支出，从而扩大实际财政赤字。经过“调入项”和“调出项”调整，最终一般公共财政收支差额等于国债和一般地方债的净融资总量。

1.2 财政“小口袋”为什么重要？

将调入项扣减调出项得到从财政小口袋调入到公共财政口径的“净”调入项，2009~2014年财政小口袋的净调入规模几乎每年为负，也就是说资金从公共财政口径调转至小口袋，而非小口袋的资金弥补公共财政。2009~2014年公共财政口径向财政小口袋总共“囤积”了6078亿元的富余资金。然而2015年以后财政小口袋和公共财政之间的资金流向逆转，财政小口袋为平滑公共财政收支缺口累计使用了34206亿元资金。粗略匡算，除了消化2009年以来囤积的6078亿元之外，财政小口袋还“超额”消耗了28128亿元资金。2.8万亿的超额消耗，或来自2009年之前公共财政盈余资金的积累，或来自其他渠道的补充。

2015年~2018年累计预算赤字规模8.56万亿，除了发行国债和一般地方债对冲预算赤字规模以外，财政体系还从自己的“小口袋”中掏出了3.42万亿。换言之，财政小口袋使得中国过去4年的实际收支差额比预算赤字打开了近40%的空间。

财政小口袋扮演了公共财政收支缺口缓冲垫的角色。我们之所以关心财政小口袋，根本原因是财政小口袋“余粮”决定了政府面对隐性而硬核的赤字率约束条件下，公共财政收支缺口能维持多久，缺口极限可以打开多宽。所以我们对财政小口袋的关心无非落脚到两点，第一，财政小口袋存量规模是多少；第二，财政小口袋的资金来源和去向。

二、财政“三本账”及“小口袋”运行机制

2.1 小口袋主要来自“三本账”的历史富余资金

朴素的以丰补欠视角，财政小口袋本质上就是年度间预算赤字和实际收支差额之间的盈亏平滑机制。现行预算体系中财政小口袋主体主要与三本账本历史“富余”资金相关。

自1994年分税制改革和《预算法》勾勒出中国预算体系轮廓，之后较长一段时间中国面临财政“超收”。主要是因为2002年~2007年恰逢中国经济步入高速增长期，财政支出压降。规范的预算收支体系需要对这部分超收收入进行统筹，于是政府于2007年设立了中央预算稳定调节基金（《政府工作报告》，2007年）。基金设立的本意就是“保持中央预算的稳定性和财政政策的连续性”。

我们知道目前财政小口袋不止于中央预算稳定调节基金，然而中央预算稳定调节基金的设立标志了财政小口袋的内核已经构建起来，并且大致描绘出财政小口袋的运行机制，即过去年份结转结余下来的财政“富余”资金，是小口袋的主要资金来源；平滑未来财政收支差额与预决算赤字的偏离，这是财政小口的主要资金用途。随着预算体系的进一步规范和完善，财政小口袋的会计记录规则也愈加复杂。然而万变不离其宗，财政小口袋主体指向的是一般公共预算、政府性基金、国有资本经营预算这三个账本历史上的富余资金。

2.2 小口袋还涉及复杂的跨账本资金腾转机制

中国采用复式预算制度，目前已经形成一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及社会保险基金预算四条预算线并行的全口径预算体系，这四条预算线俗称财政“四本账”。复式预算“四本账”中的丰欠平滑机制，其会计记录相较单式预算更为复杂。现行预算体系中财政小口袋并非三个账本富余资金的简单加总，还涉及资金跨账本腾转的会计处理。

财政小口袋的目的是平滑年度间预算赤字和实际收支差额之间的缺口。然而中国四条预算线功能不同，收支两端各异，只有一般公共预算收支差额才列为赤字，其余三本账的收支缺口均不列赤字。换言之，因为一般公共预算收支体现政府管理国家职能，它的收支差额对应国家“赤字”本意。政府性基金可以理解为政府对发展特定公共事业的收支预算管理；国有资本经营是政府代行国家作为资产所有者的权利，对国有资本收益进行收支的预算管理。社会保险基金预算专项管理社会保险收支。

2014年修正的《预算法》明确指出四个账本“应当保持完整、独立”，与此同时“政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接”。综合既有政策及预决算信息，我们认为四个账本的衔接主要体现在两点：一，国有资本经营预算“不列赤字，并安排资金调入一般公共预算”；政府性基金亦有类似处理，下文详细分析[1]；二，社会保险基金不能用于平衡公共财政预算,而公共财政预算可补助社会保险基金[2]，国有资本经营亦可补助社会保险基金。

2.3 总结：财政小口袋是指历史富余资金的调用规则和会计处理

严格来说财政小口袋并非特指某个具体的账户。中国现行财税体系中财政小口袋是一系列资金腾转行为，我们可以用相应会计科目对这些资金流动进行捕捉，得到财政小口袋“余粮”。只不过随着预算体系日臻完善，财政小口袋的内涵及资金腾转规则比以前单纯使用公共财政的历史结转结余资金变得更为复杂。

迄今为止，根据《预算法》、预决算报告等信息，我们仍然无法摸清财政小口袋运行机制的全部细节，然而我们倾向于认为，在现有的预算体系资金腾转规则下，财政小口袋最终资金来源主要还是历年财政体系三本账的结转结余资金。而这些历史结转结余资金不能随意使用，需要满足一系列规定，且三本账之间的跨账本资金调动也对应复杂的会计处理方式。

总而言之，三本账的历史结转结余资金如何积累、如何补充调入一般公共财政收入，最终用以平滑年度间实际公共财政收支差额与赤字之间的缺口，这一系列的调用规则和会计处理，便构成了财政小口袋。

三、财政“小口袋”的资金来源和去向

目前财政小口袋资金来源去向渠道并不完全透明。本文第三部分旨在根据已有信息尽量理清财政小口袋的运行规则，即财政小口袋资金如何积累，又如何运用。

3.1 资金去向：补充一般公共财政收入的三种方式

财政小口袋的资金去向主要是以“调入项”形式补充一般公共财政收入。最终收入=常规收入+调入项，故调入项的资金补充并不影响一般公共预算的实际收入，只会影响最终收入。财政小口袋可以三种方式补充一般公共财政收入：①一般公共预算口径顺接的结转结余资金使用、②预算稳定调节基金调入、③政府性基金预算和国有资本经营预算调入。2015年起财政小口袋补充公共财政收入的方式发生了两点变化。

第一，2015年以后财政小口袋补充一般公共财政收入的力度明显加大，主要是地方一般公共预算加大了调入项资金规模。2008年~2018年，财政小口袋补充中央公共财政收入的规模基本维持在年度1000~3000亿元；财政小口袋补充地方公共财政收入从2012年才开始，而在2015年突然加大了补充力度，2012~2013年年均补充额度不足千亿的规模骤然提升至7236亿元。自此开始，财政小口袋补充地方的规模占比迅速提高。2015~2018年每年补充地方政府一般公共预算的财政小口袋资金规模几乎都是补充中央的4倍之多。

第二，2016年财政小口袋补充公共财政收入的方式多增了方式③，即政府性基金预算和国有资本经营预算调入。2016年政府性基金及国有资本经营预算调入资金突破了零规模，2016~2018年该项资金调入中央公共财政收入的规模基本每年维持在300亿左右。

3.2 资金来源：预算体系三本账和两类资金滚存

2007年设立的中央预算稳定调节基金，资金就来自于当年的超收收入。其后结转结余是中央预算稳定调节基金的主要资金来源。事实上，早在中央预算稳定调节基金设立之前，中国财税体系就有从历年结余调用资金平滑收支缺口的传统[3]。

然而早期中国预算体系尚未完善，对实际收支差额和赤字之间的缺口，如何进行有效且规范的平滑，即财政小口袋如何规范运行，缺乏系统性规定。随着中央预算稳定调节基金设立（2007年），《预算法》修正（2014年），《预算稳定调节基金管理暂行办法》实施（2018年），财政小口袋运作才逐渐步入正轨。我们也可借此总结并提炼出现行预算体系下中国财政小口袋的资金来源。

财政小口袋的内核——中央预算稳定调节基金于2007年设立，设立之初财政部就明确提及中央预算稳定调节基金资金来源主要是超收收入[4]。

2014年修正的《预算法》框定了中国现行预算体系框架，其中有关预算稳定调节基金有两点信息值得重视。一，“各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金”，自此之后开始有“地方预算稳定调节基金”，在此之前财政部预决算报告体系中只见到“中央预算稳定调节基金”。二，明确预算稳定调节基金资金来源至少可以来自于一般公共预算的超收收入和一般公共预算的结余资金两个渠道。

2018年《预算稳定调节基金管理暂行办法》再次明确预算稳定调节基金的资金来源主要有四块内容：一，一般公共预算口径的超收收入（冲减赤字之后）；二，一般公共预算结余资金（非权责发生制下直接产生的结余资金或者，连续结转两年未用完资金的作为结余资金）；三，政府性基金预算的部分结转资金（超过当年收入30%的那部分）；四，政府性基金预算的部分结余资金（连续两年结转未用完的那部分结余资金）。

结合2008年以来财政部预决算报告及报告解读过程中给出的信息，我们大致能够理出财政小口袋的资金来源主要来自三本账的两类富余资金囤积——结转或者结余资金。其补充公共财政收入的现行规则如下：

第一，部分结转结余（主要是地方）正常顺转下年调入使用。按权责发生制，中央一般公共预算不会有会计体现的结转项，而结余项均转入中央预算稳定调节基金，其中两年未使用完的结转资金会先转为结余项，再补充稳定预算调节基金。故2014年修正的《预算法》下：1）中央一般公共预算没有调入使用上年结转结余资金记录。2）地方一般公共财政收入的结转项，除了部分补充预算稳定调节基金（连续结转两年都未用完），还有部分可以顺转下年使用。3）地方一般公共预算结余项大概率补充地方预算稳定调节基金，但目前未有明确规定是否全部补充。财政部预决算报告信息中仍有“地方财政使用结转结余及调入资金”，我们推断仍有历史上的结转结余项顺转下年使用。然而地方一般公共预算收支积累的结转结余项多大比例调入预算稳定调节基金，多大比例顺接下年使用，至今未明。

第二，预算稳定调节基金的资金来源。根据既有信息，1）中央公共财政收入结余项或全部调入中央预算稳定调节基金，冲减赤字后的超收部分亦如此。2）地方或部分结余项调入地方预算稳定调节基金，比例规定至今未明。冲减赤字后的超收部分类似。3）政府性基金收支口径一定比例（超过收入的30%）的结转资金应该补充预算稳定调节基金。连续两年未用完的结转资金补充预算稳定调节基金。4）不明确国有资本经营结转结余资金是否可补充预算稳定调节基金。

第三，国有资本经营和政府性基金预算调入。1）我们推测“从政府性基金预算调入”的资金，主要来自于政府性基金口径连续两年都未用完的结转资金[5]。2）2016~2018年财政预决算报告同时公布“从政府性基金预算调入”和“从国有资本经营预算调入”科目，我们推测从国有资本经营预算调入补充的规则，大概率和政府性基金预算调入规则相同[6]。3）连续两年未用完的政府性基金和国有资本经营结转资金，多少比例补充预算稳定调节基金，多少比例直接调入补充公共财政收入，以及这种比例的确定规则，目前尚不明确。4）我们推测政府性基金和国有资本经营预算调入可补充中央公共财政收入，亦可补充地方公共财政收入[7]。

四、财政“小口袋”里面有多少余粮？

4.1 财政小口袋存量资金匡算方法

2015~2017年，中国实际收支差额和预决算赤字存在一定差异，两者缺口有赖财政小口袋平滑机制，目前研究已经对此达成共识。然而不少研究求解未来实际赤字空间、匡算财政小口袋存量规模时，只聚焦于一般公共预算的历史结余结转存量，又或者只匡算预算稳定调节基金存量规模。我们认为这两种方法均存在一定偏误。

事实上，所谓财政小口袋是指对三本账历史结转结余资金的调用规则和会计处理，故财政小口袋存量资金有两种匡算方法，一种是匡算三本账历史结转结余资金的存量，作为财政下口袋存量的上限，毕竟在无新增规则下，能够补充公共财政收入的最大资金规模莫过于此。另一种方法是匡算预算稳定调节基金存量规模，这是不考虑新增的资金来源补充情况下，财政小口袋能够补充财政的最小规模。

4.2 财政小口袋存量资金上下限匡算

财政小口袋存量资金的上限匡算。匡算方法的核心在于假设2007年之前中国三个账本结转结余存量为固定值（保守情况下不防设为零），以此为基础，累加2008~2018年三本账的收支差额累计，便为2018年底三本账的存量资金。这也是财政小口袋存量资金上限额度。

公共财政收支积累到财政小口袋中的资金=一般公共财政实际收支差额+财政赤字。等式右侧为正值意味着一般公共预算的资金补充到财政小口袋；反之，负值则意味着财政小口袋资金净补充一般公共预算。计算得到2008年至今，财政小口袋净补充了一般公共预算28390.12亿元，即一般公共预算账本在2008年~2018年期间，净积累资金-2.8万亿元。2008年以来政府性基金预算账本积累资金34350.1亿元（即累加2008年以来政府性基金实际收支差额）。国有资本经营预算账本积累资金1905.7亿元（即累加2012年以来国有资本经营实际收支差额）。加总2008年以来三个账本总积累资金，得到目前财政小口袋存量资金余额上限规模在7866亿元（假设2007年财政小口袋存量余额为零，即保守假设条件下的规模上限）。

值得强调的是，我们之所以假设2007年及之前存量结转结余资金规模为0，原因在于财政部自2008年开始公布较为规范的全国政府性基金预算（决算）报告，而2012年以后才公布国有资本经营预算（决算）报告，2008年之前三个账本的数据并不直接公开可得。事实上，假定2007年财政小口袋存量资金为0，这是一种偏于保守的假设。因为2007年设立中央预算稳定调节基金时，政府工作报告曾指出因为当时中国财政出现连年巨额超收，从2003年到2006年年均超收2040亿元，将这一超收规模推演到2007年，我们大致可以推算2007年底中国财政小口袋的存量资金规模至少有10200亿元。故加总可得中国2018年年末财政小口袋存量资金规模上限或可在18066亿元（假设2007年财政小口袋存量余额为10200亿元，即中性假设条件下的规模上限）。

财政小口袋存量资金的下限匡算。匡算财政小口袋资金存量的极小值时，我们只考虑预算稳定调节基金存量资金。根据2018年预算执行情况的报告，截至2018年末，中央预算稳定调节基金余额3764亿元，地方预算稳定调节基金存量资金规模并不公开，因此我们将中央预算稳定调节基金余额3764亿元定义为保守估计的极小值。事实上，我们发现2015年以后地方政府使用结转结余及调入资金规模远超中央政府调入资金规模，故推测地方政府口径的“财政余粮”要大于中央政府。因此，以3764亿元的中央预算稳定调节基金来估算的财政小口袋存量下限，本质上是一个相当保守的估算值。

最终我们来回答这样一个问题，面临2019年预期全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元，维持2.76万亿的赤字，资金从哪里来？假设支出端刚性，理论上可以动用财政小口袋1.8万亿的“余粮”，大致可以覆盖2019年企业税收和社保费用减免金额。更为重要的是，2019年仍有地方专项债融资规模扩张，可继续加大政府性基金以及国有资本经营预算调入力度，全年维持2.76万亿的赤字规模并无太大压力。另值得强调的是，2007年之前中国财政小口袋余量规模到底有多少，除了既有给出的信息之外，财政小口袋资金还是否有其他补充来源？这些我们不得而知，而这也为我们进一步估算未来财政小口袋平滑收支差额的能力带来难度。

风险提示：政策调控超预期，外部环境变化超预期。

[1]《预算稳定调节基金》（2018）：“政府性基金预算连续结转两年仍未用完的资金，应当作为结余资金，可以调入一般公共预算，并应当用于补充预算稳定调节基金”。

[2]《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》（2010年）。

[3]“去年的财政赤字，有相当一部分是动用财政历年结余解决的，还有一部分是向银行透支解决的，但并未引起货币发行量的大量增加”。

[4] 2007年中国政府工作报告。

[5]政府性基金预算连续结转两年仍未用完的资金，应当作为结余资金，可以调入一般公共预算。

[6]《预算稳定调节基金管理暂行办法》提到“政府性基金预算连续结转两年仍未用完的资金，应当作为结余资金，可以调入一般公共预算”。

[7]2017年地方一般公共预算收入决算表，“2017年地方财政使用结转结余及调入资金增加较多，主要是地方财政按照跨年度预算平衡机制、财政资金统筹使用和盘活存量资金等有关要求，加大从预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金的力度，以及进一步加快使用结转结余资金。”

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