曾鹏：乡村视角的县级国土空间规划思考【学术报告】

Original 壬寅年八月廿六乡村规划与建设

2024-09-04

全文字数｜ 3021

阅读时间｜ 10 分钟

2020年11月28日，2020年度全国高等院校大学生乡村规划方案竞赛（浙江绍兴基地）初赛评优暨乡村发展学术交流会在浙江省绍兴市举办。本次活动由中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会主办，浙江工业大学设计与建筑学院、浙江省国土空间规划学会小城镇学术委员会、中共绍兴市越城区委组织部、越城区斗门街道办事处承办，华汇工程设计集团股份有限公司协办，浙江省科协等单位支持。会议邀请天津大学建筑学院副院长曾鹏教授做题为《乡村视角的县级国土空间规划思考》的学术报告。

本文由浙江工业大学设计与建筑学院徐若萱，乡村委志愿者、贵州大学建筑与城市规划学院朱佳丽，乡村委志愿者、哈尔滨工业大学建筑学院杨亚妮，上海同济城市规划设计研究院有限公司中国乡村规划与建设研究中心主任研究员邹海燕，根据会议听录稿及主讲人PPT整理校对，特此感谢！

本文已经秘书处审核，未经发言人审定。

开卷有益

主讲人

曾鹏

天津大学建筑学院副院长、教授

县级单元是国土空间治理的重要层级，也是乡镇发展所依托的基础单元。报告主要内容包括国土空间规划背景下对于乡村的再理解，县级国土空间规划中的规划逻辑，以及当前乡村发展所面临的挑战于规划应对的路径。

一

国土空间规划背景下对乡村的再理解

我们国家的乡村发展和乡村规划的历程可分为四个阶段。二十世纪初，传统的乡村社会没落，当时的一批改革家开始探索乡村改革，旨在从政、教、富、卫的角度实现乡村复兴，这是我国乡村实践的起源；1949年至1980年是农村大集体时期，即乡村发展探索阶段，是围绕着人民公社居民点规划的集中建设时期；第三个阶段是1981年到2016年的现代乡村发展和乡村规划探索阶段，以农村改革为起点，逐步开始从区域和城乡统筹视角进行规划；最后是目前经历的阶段，即乡村振兴阶段。

我国乡村发展与乡村规划的总体历程

在不同的乡村发展阶段下，对乡村的认知也在不断地改变和发展。进入到乡村振兴的阶段，应该从多学科的视角来认识乡村，不同学科会从不同的视角呈现出乡村的不同方面。如地理学将乡村看作一个地域空间系统，按人地关系的角度来解读；而从社会学角度来说，乡村是一个社会的集合，空间是社会的财产。城乡规划是以实践为导向，聚焦物质空间，量化空间的学科，但我们对乡村的理解必须超越物质空间，在实践中将多学科的认知和思考反映到物质空间的规划设计中。

综上，乡村是一个地域空间系统，指城市建成区之外的广大乡土地域。区别于城市空间，乡村具有分散性、低密度的特征，并且是生产、生活、生态和文化相融合的空间载体。广义的乡村地区包含了镇、村两级居民点和行政管理单元。当前的国土空间规划格局中，一般以“三区三线”中的城市开发边界来划分城市和乡村。开发边界内为城镇的范畴，包括集中建设区、弹性发展区等；城镇开发边界之外是乡村地区，主要包括农业空间和镇、村两级居民点。

国土空间格局中的乡村概念

二

县级国土空间规划中的规划逻辑

在生态文明的总体纲领和价值导向下，国土空间规划有三个非常显著的特色。

首先是空间治理、用途管制和空间规划，三者在目标、路径和工具上的融合。空间治理是治理水平和治理能力提升的目标，用途管制是实现空间治理的路径，空间规划不仅是空间治理的依据，同时也是工具。

其次，全域、全要素、全过程的规划，这是国土空间规划和以往的城乡规划相比最重要的不同点。

最后是“五级三类四体系”的规划体系，在横向和纵向层面均具有较强的传导能力和约束能力。

国土空间规划中的“五级三类四体系”

县级国土空间规划和镇（乡）国土空间规划是指导乡村规划的最直接的上位规划，对于县域和乡镇范围内的乡村振兴和村庄发展具有重要的影响。因此，乡村视角下的县级国土空间规划应充分考虑乡村地区的发展，以乡村的美丽与富裕为目标，统筹推进全域空间开发保护战略、人口城镇化发展战略和乡村振兴战略等与乡村的发展和保护紧密相关的战略。在目标和战略之下，合理布局乡村生态、生产、生活空间，依据纵向传导、科学布局、定量约束等原则，最终将其落实到规划体系中。

乡村视角下的县级国土空间规划逻辑

在国土空间规划体系下，乡村规划有六个基本逻辑：地域分工逻辑、国土安全逻辑、城乡统筹逻辑、产业驱动逻辑、空间网络逻辑、实施传导逻辑。

其中，地域分工逻辑强调因地制宜，分区优化城、镇、村功能体系，是乡村规划中最基础的逻辑。

国土安全逻辑强调安全为本，确保生态安全、粮食安全、人居安全。

城乡统筹逻辑强调协调平衡，完善设施，缩小城乡差距，推动城乡生活圈建设和城乡要素双向流动。

产业驱动逻辑强调“两山”转化，挖掘乡村多元价值，合理安排乡镇工业，寻求新的发展动力。

空间网络逻辑强调乡村居民点组团是密不可分的，应以整体的空间网络的视角来看待，组织高效协同的居民点网络和产业空间网络。

实施传导逻辑强调面向实施，强化县级-乡镇级-村庄纵向传导。

三

县级国土空间规划中乡村面临的挑战与应对路径

国土空间格局如何响应城镇化进程与城镇化模式

当前规划中对于城镇化预测不精准，“城化”和“镇化”预期失衡，导致城镇化模式与主体功能的区域呈现差异；城-镇-村体系缺乏协同，难以形成互补的有机架构；生活圈构建不完善，公服配置不平衡。

针对这一点，首先应以县域为单元，双轮驱动，科学预测“城化”与“镇化”。其次，建立有机互动的城-镇-村居民点体系。最后，结合市政基础设施和智慧基础设施网络条件、实际需求预测网络条件、需求预测和可接受的时间成本，科学配置乡村公共服务，建立效率与公平兼顾的乡村生活圈。

乡村生活圈的构建方法

县域空间布局如何响应“生产性”与“后生产性”乡村空间

针对当前普遍存在的生产性乡村衰落，后生产性乡村极化，农业空间破碎化不利于农业规模化生产等问题，应坚决贯彻国家制止耕地“非农化”的政策，在资源配置上既要确保乡村“生产性”功能，又要兼顾“后生产性”的特征，坚守底线的生产性乡村空间布局，因地制宜地重构后生产性乡村空间。

后生产性乡村空间因地制宜的重构路径

县域产业空间布局如何支撑乡村经济发展特征

目前，乡村发展重视产业集聚，乡镇产业发展缺少空间资源；乡镇产业自组织性强，整体缺乏统筹；产镇融合不强，乡镇产业缺乏吸引力。针对产业方面的问题，应坚持科学统筹地分配产业用地指标，确定产业空间布局，确定农村集体经营性建设用地产业准入条件是有效的应对路径。在用地组织上，应构建“县级产业集聚区+乡镇企业组团”的有机产业网络，强化镇产结合，构建功能完善的经济细胞单元。

三生空间格局如何确保生态安全和人居安全

生态方面主要存在生态空间被侵占，安全格局受到威胁，乡村生态格局区域碎片化，生态资源综合效益未发挥等问题。一方面，应构建完整、连续的乡村生态网络体系、发挥综合效益；另一方面，要强化刚性传导、严格管控，以县乡为基本单元落实多级多层、刚性传导。

多层多级国土空间规划体系

在总量锁定情况下如何实现城乡空间科学统筹

面临总量锁定与乡村闲置土地、政策引导与实施困境两对失衡的情况，应从以下几个方面进行规划应对：首先，因地制宜，根据省市自身情况增设特色分类，对于现阶段无法划分类型的村庄暂定为待定类，待分析清楚情况后再进行分类；其次，尊重村民迁并意愿，针对村民的差异性需求制定相应策略，保障村民权益；最后，深化村庄减量模式，理性划定整体迁移的村庄数量与局部迁移的比例，深化村庄局部减量模式，做到因户施策。

四

结语

县级单元是国土空间治理的重要层级，也是乡镇发展所依托的基础单元。从乡村视角看待县级国土空间规划，需要以科学预测“城化”与“镇化”为前提，处理好城-镇-村居民点网络和产业空间网络的关系，同时把握好六个基础逻辑：地域分工逻辑、国土安全逻辑、城乡统筹逻辑、产业兴旺逻辑、空间网络逻辑、实施传导逻辑，在此基础上规划出城乡融合的美好人居环境。

图文 | 徐若萱、朱佳丽整理

校对 | 杨亚妮、邹海燕

编辑 | 孙一休

END

免责声明

本公众号发布的内容仅供学习交流使用，不以任何形式进行牟利。内容版权归原作者所有。如有侵犯您的权益，请及时与我们联系，我们将于第一时间协商版权问题或删除内容。内容为作者个人观点，不代表本公众号立场和对其真实性负责。

学术报告

相关资讯

177. 冷红：地域背景下乡村公共空间规划建设的思考【学术报告】

176. 冯新刚：传统村落格局特征解析【学术报告】

175. 罗震东：“流乡村”的概念、特征与规划【学术报告】

174. 陈扬：寻找乡村规划的原点【学术报告】